Décisions | Chambre Constitutionnelle

dans la cause

A______ recourant

contre

VILLE DE GENÈVE - DÉPARTEMENT DE L'AMÉNAGEMENT, DES CONSTRUCTIONS ET DE LA MOBILITÉ

et

CONSEIL D’ÉTAT intimés

1.1 Entrent dans le cadre des opérations électorales, et sont donc sujets à recours au sens de cette dernière disposition, tous les actes destinés au corps électoral, de nature à influencer la libre formation et expression du droit de vote telle qu’elle est garantie par les art. 34 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et 44 Cst-GE (ACST/21/2023 du 17 mai 2023 consid. 1.2). La notion d’opérations électorales figurant à l’art. 180 LEDP est conçue largement : elle ne se réduit pas aux seules élections mais vise également les votations et englobe aussi bien les scrutins populaires eux-mêmes que les actes préparant ces derniers (ACST/21/2023 précité consid. 1.2). La constatation du résultat exact d’une élection, de même que le respect de la procédure en matière électorale, font partie de la liberté de vote (ATF 140 I 394 consid. 8.2).

1.2 En matière de droits politiques, la qualité pour recourir appartient à toute personne disposant du droit de vote dans l’affaire en cause, indépendamment d’un intérêt juridique ou digne de protection à l’annulation de l’acte attaqué (ACST/16/2023 du 25 avril 2023 consid. 2.1 et l'arrêt cité).

En l’espèce, en tant que ressortissant suisse domicilié dans la commune et y exerçant ses droits politiques (art. 48 al. 2 Cst-GE et 3 LEDP), le recourant dispose de la qualité pour recourir.

2.             Le recours satisfait par ailleurs aux exigences de forme et de contenu posées par la loi (art. 64 et 65 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10), sous réserve du respect du délai de recours de six jours, qui sera examiné infra, sous ch. 4.

3. Préalablement, il y a lieu de se prononcer sur la demande déposée par le recourant en date du 25 octobre 2024 et requérant « comme le demande le B______ » à tous les juges y compris le président, « qui sont dans des parties qui soutiennent la passerelle piétonne du Mont-Blanc de se déporter afin d’écarter toute prise d’intérêt ».

3.1 Affirmant s’aligner sur la position du B______, qui a clairement demandé la récusation des juges de la chambre constitutionnelle, la formulation du recourant est quelque peu confuse, ce dernier demandant aux juges qu’ils se déportent , sans que l’on sache s’ils sont invités à se récuser de leur plein gré, en raison d’une « prise d’intérêt », terme qui doit probablement être compris comme un conflit d’intérêt.

À cet égard et contrairement à ce qu’allègue le recourant dans sa réplique sur mesures provisionnelles du 4 novembre 2024, p. 14, sous le titre : « de la demande de récusation », la récusation volontaire des juges de la chambre constitutionnelle, membres de partis politiques qui soutiennent le projet de passerelle, ne les autorise pas à désigner d’autres juges pour les remplacer. Ainsi, même dans l’hypothèse peu probable d’une récusation volontaire « en bloc » des juges de la chambre constitutionnelle membres des partis Les E______, Les F______, Le H______ et D______, ladite récusation volontaire ne laisserait subsister que les deux juges de la chambre constitutionnelle qui sont membres du parti I______, ce qui est insuffisant pour traiter du présent recours, au regard de l’art. art. 130A al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ ‑ E 2 05), qui prévoit que la chambre constitutionnelle siège dans la composition de cinq juges.

La requête du recourant de « se déporter » est ambiguë mais, dès lors qu’il affirme s’aligner sur la position du B______, parti qui a demandé la récusation de l’ensemble des juges de la chambre constitutionnelle dans le cadre d’une procédure parallèle, il y a lieu, dans le doute, de la comprendre comme étant une demande de récusation de tous les juges de la chambre constitutionnelle, qui seraient membres d’un parti qui soutient le projet de « passerelle piétonne du Mont-Blanc ».

3.2 Selon l'art. 15A al. 5 1ère phr. LPA, la décision sur la récusation d’un juge est prise par une délégation de trois juges, dont le président ou le vice-président et deux juges titulaires.

Toutefois, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le tribunal dont la récusation est demandée en bloc peut statuer lui-même sur une requête manifestement irrecevable ou dénuée de tout fondement, sans violer l'ordre public procédural, alors même que cette décision incomberait, selon la loi de procédure applicable, à une autre autorité (ATF 129 III 445 consid. 4.2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1B_57/2023 du 3 février 2023 consid. 3).

Les juges de la chambre constitutionnelle, comme les juges de la Cour de justice (selon les informations qui figurent sur le site Internet du pouvoir judiciaire https://justice.ge.ch/media/2021-04/magistrats-general.pdf, p. 21), sont tous membres d’un parti politique ; la plupart de ces partis se sont déclarés favorables au projet de passerelle (partis politiques concernés : Les E______, Les F______, Le H______, D______). Seuls deux juges de la chambre constitutionnelle sont membres du parti politique « I______ » (ci-après : I______), dont la prise de position ne figure pas sur la brochure de présentation de la Ville de Genève concernant le projet de passerelle piétonne du Mont-Blanc et les votations du 24 novembre 2024 (https://www.ge.ch/votations/20241124/doc/Brochure-VdG.pdf).

Il convient de rappeler qu’à teneur de l’art. 118 al. 2 let. c LOJ, lorsque la Cour de justice procède à la répartition des juges, elle doit tenir compte, en ce qui concerne la chambre constitutionnelle, « de l’équilibre des sensibilités politiques ».

Il découle de ce qui précède que le législateur a voulu que toutes les sensibilités politiques soient représentées et non pas seulement celles qui seraient favorables ou opposées à un projet faisant l’objet d’un recours.

Partant, si les juges membres d’un parti politique devaient faire l’objet d’une demande de récusation, en raison de la prise de position de leur parti, l’art. 118 al. 2 let. c LOJ, obligeant la représentation de toutes les sensibilités politiques au sein de la chambre constitutionnelle serait vidé de sa substance.

Pour cette raison déjà, il y a lieu d’écarter la demande de récusation.

D’une manière plus générale, il sied de rappeler au recourant qu’à teneur de la jurisprudence du Tribunal fédéral, le grief selon lequel les juges seraient « sous le contrôle et les ordres des partis politiques qui les ont élus » ne constitue pas un motif de récusation (arrêt du Tribunal fédéral du 3 février 2023, 1B_57/2023, consid. 3). On ne voit pas quel motif de récusation, parmi ceux évoqués à l'art. 15 al. 1 lettres a) à f) LPA, pourrait entrer en ligne de compte à l’égard des juges de la chambre constitutionnelle, étant rappelé que, selon le Tribunal fédéral, l'appartenance d'un juge à un parti politique, auquel il reverserait le cas échéant une partie de son salaire, ne suffit pas à mettre en doute son indépendance ou son impartialité (cf. ATF 138 I 1 consid. 2.4 ; arrêt 1B_496/2016 du 5 janvier 2017 consid. 3).

La demande de récusation en bloc étant manifestement mal fondée, elle sera écartée par la chambre constitutionnelle (ATF 129 III 445 consid. 4.2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_187/2021 du 11 mai 2021 consid. 3.2).

4. Les recours en matière de votations et d’élections doivent être formés dans les six jours (art. 62 al. 1 let. c LPA), délai non susceptible d’être suspendu (art. 63 al. 2 let. a LPA). Ce délai court dès le lendemain du jour où, en faisant montre à cet égard de la diligence commandée par les circonstances, le recourant a pris connaissance de l’irrégularité entachant, selon lui, les opérations électorales (ACST/21/2023 précité consid. 2.1).

L’irrecevabilité qui sanctionne l’inobservation d’un délai de recours n’est pas constitutive d’un formalisme excessif prohibé par l’art. 29 al. 1 Cst., une stricte application des règles relatives aux délais étant justifiée par des motifs d’égalité de traitement et par un intérêt public lié à une bonne administration de la justice et à la sécurité du droit (arrêt du Tribunal fédéral 1C_160/2021 du 27 septembre 2021 consid. 4.5.1 et les références citées). En matière de droits politiques, la brièveté des délais et la nécessité de leur stricte application se justifient également afin de permettre que les irrégularités puissent être, si possible, corrigées avant la votation en cause (ATF 121 I 1 consid. 2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_365/2019 du 5 novembre 2019 consid. 2.2). Le principe de la bonne foi empêche lui aussi que le citoyen attende l’issue de la votation pour se plaindre d’une irrégularité (Bénédicte TORNAY, La démocratie directe saisie par le juge, Genève 2008, pp. 28 et 36).

4.1 En l’occurrence, le mémoire de recours est daté du 21 octobre 2024, mais il indique un dépôt par porteur (et non par la Poste), ce qui est confirmé par deux tampons de réception sur la page de garde, l’un du Conseil d’État, l’autre de la chancellerie d’État, tous deux indiquant la date de réception du 22 octobre 2024 avec, de surcroît, la mention manuscrite « Remis à DAD le 22.10.24 ». La date de réception du mémoire de recours « daté du 21 octobre 2024 » mais « reçu le 22 octobre » est confirmée par le Conseil d’État dans sa détermination du 31 octobre 2024, p. 2, ch. 6.

Partant et contrairement à ce qu’affirme le recourant dans ses écritures, sans fournir, par ailleurs, une preuve de cette allégation, le mémoire de recours a été déposé le 22 octobre et non pas le 21 octobre 2024. Etant précisé que, conformément à l’art. 64 al. 2 LPA, le recours déposé en date du 22 octobre 2024 auprès du Conseil d’État, en lieu et place de la chambre constitutionnelle, est réputé déposé à cette date auprès de cette dernière.

Le recours vise trois objets, soit : l’installation des panneaux d’affichage concernant la passerelle piétonne du Mont-Blanc, le contenu du fascicule de vote concernant ladite passerelle et le « soutien » du Conseil d’État au projet de passerelle piétonne. Ces trois objets ayant pour point de départ des dates différentes, il convient de les examiner un par un, afin d’établir si le délai de recours de six jours a été respecté pour chacun d’entre eux.

4.2 Dans un premier grief, le recourant critique l’installation des six panneaux d’affichage de la Ville de Genève ainsi que la mise en ligne sur le site Internet de la ville de la présentation des panneaux d’affichage, qui ont eu lieu le 1^er octobre 2024.

Dans son acte de recours déposé le 22 octobre 2024, le recourant, sous ch. II, allègue, notamment, que « la première violation des droits politiques, c’est la pose le 1^er octobre 2024 selon la presse [… des] panneaux de propagande unilatérale de part et d’autre du pont du Mont-Blanc ». À l’appui de son argumentation, il cite comme élément de preuve « La presse », mais il ne précise pas dans son mémoire de recours, à quel moment il a eu connaissance de l’existence des panneaux d’affichage et de leur contenu. Il déclare, en page 3 de son mémoire de réplique sur le fond du 11 novembre 2024, que « les preuves ont été découvertes seulement le mercredi 16 octobre 2024 ».

Au vu des articles parus dans la presse dès le 2 octobre 2024, il est vraisemblable que c’est dès cette date que le recourant a appris l’existence des panneaux d’affichage.

Bien qu’il affirme ne pas lire les journaux et ne pas regarder la télévision, le recourant admet consulter les réseaux sociaux, étant rappelé que ces derniers ont largement repris et commenté l’installation des panneaux d’affichage.

De surcroît, le recourant qui signe ses écritures en ajoutant les termes de « Référendaire », « Citoyen de la ville de Genève » et « Membre de ‘J______’ » semble être impliqué dans la politique genevoise, ce qui est également confirmé par le fait qu’il avait demandé au SVE, d’être informé directement, dès que la brochure de la Ville de Genève présentant le projet de passerelle piétonne du Mont-Blanc serait mis en ligne sur le site Internet (voir infra, sous ch. 4.3). Partant, il convient d’admettre qu’il a suivi de près le projet de passerelle piétonne et qu’il a été informé, au plus tard le 2 octobre 2024, de la mise en place desdits panneaux d’affichage.

Par ailleurs, il découle également des écritures du recourant que ce dernier a été informé de l’existence des panneaux d’affichage et de leur contenu bien avant le 16 octobre 2024, puisqu’il admet dans sa réplique sur mesures provisionnelles du 4 novembre 2024, p. 12, ch. 1, qu’il est allé consulter le « dossier soumis à autorisation concernant notamment les vues et la piste directionnelle selon les textes en regard du photomontage », raison pour laquelle ce n’est, selon lui, qu’après cette consultation du dossier DD 327’734, que le délai de recours de six jours devait commencer à courir. Or, la jurisprudence a eu maintes fois l’occasion de préciser que le délai de six jours court à compter du jour où, en faisant montre à cet égard de la diligence commandée par les circonstances, le recourant a pris connaissance de l’irrégularité entachant, selon lui, les opérations électorales (ACST/16/2017 précité consid. 5b ; ACST/8/2016 précité ; ACST/10/2015 précité ; ACST/6/2015 précité ; ACST/5/2015 précité ; ATA/118/2014 du 25 février 2014 ; ATA/715/2012 précité).

Selon la jurisprudence constante rendue en matière de votations et d’élections, le citoyen qui veut s’en prendre aux dispositions de l’autorité fixant les modalités du vote doit en principe former son recours immédiatement, sans attendre le résultat du scrutin ; s’il omet de le faire alors qu’il en a la possibilité, il s’expose aux risques de la péremption de son droit de recourir. Le raisonnement du recourant, selon lequel ce n’est qu’après avoir obtenu les preuves de l’illicéité du projet, qu’il pouvait faire recours est spécieux tant il ressort des écritures du recourant que ce dernier était, d’emblée, opposé au projet de passerelle piétonne du Mont-Blanc et qu’il est allé consulter le dossier DD 327’734, concernant le permis de construire, pour renforcer son argumentation et non pas pour déterminer s’il devait, ou non, déposer un recours contre l’installation des panneaux d’affichage.

À cela s’ajoute que le recours en matière de droits politiques n’est pas destiné à corriger d’éventuels manquements dans une procédure d’autorisation de construire mais à protéger la libre formation de la liberté de vote du citoyen (voir infra, ch. 6).

Partant, le recours, en tant qu’il est dirigé contre l’installation des panneaux d’affichage et la mise en ligne des informations sur les panneaux et leur contenu sur le site Internet de la Ville de Genève, est tardif et doit être déclaré irrecevable, étant précisé que le recourant n’a fait valoir aucun motif pouvant justifier une éventuelle restitution des délais.

4.3 S’agissant du deuxième grief, qui vise le contenu de la brochure publiée par la Ville de Genève présentant le projet de passerelle piétonne du Mont-Blanc en vue des votations du 24 novembre 2024, le recourant a été directement informé par la chancellerie d’État de la mise en ligne de ladite brochure, comme cela ressort de la pièce 20 du chargé de la Ville de Genève, soit le courriel du 24 octobre 2024 de la direction des affaires juridiques de la chancellerie d’État à une collaboratrice de la Ville de Genève, dans lequel la chancellerie confirme que la brochure explicative de la Ville de Genève a été mise en ligne sur le site Internet de l’État de Genève, le 11 octobre dernier et que A______, à sa demande, « en a été personnellement informé avec transmission du lien sur lequel se trouvait la brochure explicative communale le 11 octobre dernier, par courriel du service des votations et élections ».

Le recourant s’en est offusqué, déclarant dans sa réplique sur mesures provisionnelles du 4 novembre 2024, p. 13, sous le titre : « La brochure de vote », que la transmission était « illicite », « de quel droit le courriel du SVE informe la Ville de Genève que j’ai reçu personnellement un lien sur le fascicule ? », puis ajoutant que ce qui comptait, c’était « la découverte des preuves pour former valablement un recours, respectivement le 16 octobre 2024 et porte l’échéance au 22 octobre 2024 ».

Pour les raisons déjà exposées supra au regard du dies a quo pour recourir contre les panneaux d’affichage, le raisonnement du recourant ne peut être suivi et il convient de retenir que c’est en date du 11 octobre 2024 qu’il a été informé du contenu de la brochure de la Ville de Genève sur le projet de passerelle piétonne ; le premier jour du délai de recours était donc le 12 octobre 2024 et le délai de six jours était largement échu lors du dépôt de son recours en date du 22 octobre 2024.

Compte tenu de ce qui précède, le recours, en tant qu’il est dirigé contre le contenu de la brochure de la Ville de Genève présentant le projet de passerelle piétonne du pont du Mont-Blanc est tardif, et doit être déclaré irrecevable. Etant précisé que le recourant n’a fait valoir aucun motif pouvant justifier une éventuelle restitution des délais.

4.4 Dans un troisième grief, le recourant critique le communiqué hebdomadaire du Conseil d’État du 16 octobre 2024.

Compte tenu de la parution du communiqué en date du 16 octobre 2024, le recours déposé en date du 22 octobre 2024 respecte le délai de six jours de l’art. 62 al. 1 let. c LPA. Au vu de ce qui précède et uniquement en tant qu’il est dirigé contre le communiqué du Conseil d’État, le recours satisfait aux exigences de recevabilité, si bien qu’il convient d’entrer en matière sur le fond.

5. Avant d’entrer en matière sur le fond, la chambre constitutionnelle constate, à titre préalable, que le recourant a repris, pêle-mêle, dans les conclusions figurant dans le mémoire de recours, aussi bien des conclusions en annulation ou en constatation, que des arguments dirigés à l’encontre du projet de passerelle piétonne du Mont-Blanc, qui ne constituent pas, en soi, des conclusions au sens juridique du terme.

À cela s’ajoute que plusieurs conclusions identiques sont reprises au niveau des mesures provisionnelles et au niveau du fond.

Enfin, après avoir ajouté de nouvelles conclusions dans sa réplique, le recourant a transmis à la chambre constitutionnelle, de manière prolixe, ce qu’il a dénommé des « compléments de recours sur faits nouveaux », accompagnés de nouvelles demandes de mesures provisionnelles et concernant d’autres parties que les deux autorités intimées.

Il convient de rappeler que le cadre des débats est formé par les conclusions du recourant, à teneur de l’art. 65 al. 1 LPA. Sur demande motivée du recourant, la chambre constitutionnelle peut autoriser à compléter l’acte de recours et lui impartir à cet effet, un délai supplémentaire convenable (art. 65 al. 4 LPA).

Force est de constater que le recourant n’a présenté aucune demande motivée à la chambre constitutionnelle et a spontanément et unilatéralement transmis à cette dernière, trois mémoires contenant des « conclusions complémentaires pour faits nouveaux », assortis de conclusions supplémentaires.

Même si la jurisprudence recommande de ne pas se montrer trop strict sur la manière dont sont formulées les conclusions du recourant, l’absence de conclusions ne peut être réparée que dans le délai de recours (ATA/391/2010 et 8 juin 2010, consid. 4 ; ATA/153/2010 du 9 mars 2010, consid. 7).

Or, le fait d’être autorisé à compléter une écriture de recours, ce qui n’a été ni demandé par le recourant, ni accordé par la chambre constitutionnelle dans le cas d’espèce, ne permet pas de suppléer le défaut de conclusions (art. 65 al. 4 LPA ; ATA/309/2010 du 4 mai 2010, consid. 2 ; ATA/156/2010 du 9 mars 2010, consid. 1). De nouvelles conclusions ne peuvent pas non plus être présentées dans le mémoire de réplique (arrêt du Tribunal fédéral 1C_130/2015 du 20 janvier 2016, consid. 2.2 in SJ 1016 I 357 ; voir également Stéphane GRODECKI / Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, Berne, 2017, N. 813ss, ad. art. 65 LPA).

Par conséquent, les conclusions nouvelles du recourant transmises après ce délai, que ce soit au stade de la réplique ou des mémoires intitulés « complément de recours », sont irrecevables.

À toutes fins utiles, la chambre constitutionnelle précise que les trois « compléments de recours » ont fait l’objet de l’ouverture de trois nouvelles procédures, auxquelles les intimés de la présente procédure ne sont pas parties.

6. Sur le fond, le recourant se plaint d’une violation de la liberté de vote.

6.1 L’art. 34 al. 1 Cst. garantit de manière générale et abstraite les droits politiques, que ce soit sur le plan fédéral, cantonal ou communal. Il ne définit en revanche pas en détail leur contenu et renvoie à cet égard aux constitutions et lois cantonales. La Constitution fédérale n’exclut ainsi pas que le droit d’être élu ou d’exercer une charge publique soit concrétisé selon des modalités différentes suivant les cantons (ATF 138 I 189 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_160/2021 du 27 septembre 2021 consid. 4.1 et les références citées).

L’art. 34 al. 2 Cst. protège la libre formation de l’opinion des citoyens et leur garantit qu’aucun résultat de vote ne soit reconnu s’il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l’expression de leur libre volonté. Chaque citoyen doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence. La liberté de vote garantit la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe (ATF 146 I 129 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_160/2021 précité consid. 4.1). L’art. 44 Cst-GE garantit les droits politiques en des termes similaires (ACST/16/2023 précité consid. 5.1).

La liberté de vote se décompose en plusieurs maximes, au nombre desquelles figure celle qui, dans le but de cadrer les rôles respectifs complémentaires de l'État et de la société civile en démocratie, régit l'intervention de l'autorité dans les campagnes référendaires et électorales, en termes à la fois de devoirs et de restrictions. Dans les campagnes précédant une votation ou une élection, les diverses règles résultant de la liberté de vote imposent aux autorités un devoir à la fois d'exactitude et de réserve, à savoir un devoir d'informer le corps électoral au sujet du vote ou de l'élection mais aussi, de façon très stricte en matière d'élections, un devoir de s'abstenir de toute intervention illicite (ATF 139 I 2 consid. 6.2 ; 131 I 126 consid. 5.1 ; 130 I 290 consid. 3 ; 121 I 252 consid. 2 et les références citées ; ACST/5/2020 du 31 janvier 2020 consid. 3a et les références citées).

6.2 Le résultat d'une votation est faussé lorsque les autorités influencent de manière inadmissible les citoyens ; une influence de ce genre peut notamment s'exercer dans les explications officielles adressées aux citoyens. La liberté de vote admet les explications ou messages officiels relatifs à une votation où l'autorité explique l'objet du scrutin et recommande son acceptation ou son rejet (ATF 140 I 338 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_665/2018 du 16 janvier 2019 consid. 3).

L'art. 34 al. 2 Cst. impose notamment aux autorités le devoir de donner une information correcte et retenue dans le contexte de votations (ATF 145 I 282 consid. 4.1). Une distinction doit être opérée entre les interventions des autorités lors de scrutins de leur propre collectivité (commune, canton, Confédération), d'une part, et celles lors de scrutins d'une autre collectivité (subordonnée, de même niveau ou de niveau supérieur), d'autre part (ATF 146 I 129 consid. 5.1 ; 145 I 1 consid. 4.1). Lors de scrutins de leur propre collectivité, un rôle de conseil leur incombe. Les collectivités assument ce rôle principalement par la rédaction d’un message explicatif préalable au vote. Elles ne sont pas astreintes à un devoir de neutralité et peuvent diffuser une recommandation. Elles sont en revanche tenues à un devoir d’objectivité, de transparence et de proportionnalité. Les informations qu’elles apportent doivent prendre place dans un processus ouvert de formation de l’opinion, ce qui exclut les interventions excessives et disproportionnées s’apparentant à de la propagande et propres à empêcher la formation de l’opinion (ATF 146 I 129 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_321/2020 du 13 novembre 2020 consid. 4.1). L'autorité viole son devoir d'information objective lorsqu'elle informe de manière erronée sur le but et la portée du projet. Les explications de vote satisfont à l'exigence d'objectivité lorsqu'elles sont équilibrées et répondent à des motifs importants, qu'elles fournissent une image complète du projet avec ses avantages et ses inconvénients, et qu'elles mettent les électeurs en mesure d'acquérir une opinion ; au-delà d'une certaine exagération, elles ne doivent être ni contraires à la vérité ni tendancieuses, ni simplement inexactes ou incomplètes. L'autorité n'est pas tenue de discuter chaque détail du projet ni d'évoquer chaque objection qui pourrait être soulevée à son encontre, mais il lui est interdit de passer sous silence des éléments importants pour la décision du citoyen ou de reproduire de manière inexacte les arguments des adversaires du référendum ou de l'initiative (ATF 143 I 78 consid. 4.4 ; 139 I 2 consid. 6.2). Le but principal de la brochure d’information n’est pas en effet de contribuer à la propagande politique, mais de fournir aux citoyens une information objective, équilibrée et si possible exhaustive sur les avantages et les inconvénients d’un projet législatif. En revanche, il faut reconnaître aux comités d’initiative le droit d’exposer leurs arguments, le cas échéant avec une certaine exagération, sans toutefois déboucher sur des allégations erronées et non objectives (ATF 147 I 297 consid. 3.1 = SJ 2021 I 265, 266 s ; 139 I 2 consid 6.2).

6.3 L’autorité ne doit pas intervenir de manière inadmissible dans la campagne précédant une votation, en utilisant des moyens répréhensibles. Par exemple, une commune peut certes mettre en œuvre les mêmes moyens d’information que ceux généralement utilisés par les partisans et adversaires d’un projet mis en votation, mais elle doit faire preuve d’une certaine objectivité et s’abstenir d’engager dans la campagne des moyens financiers disproportionnés (ATF 119 Ia 271 consid. 3b ; 116 Ia 466 consid. 4b et 4c ; 114 Ia 427 consid. 4a ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_424/2009 du 6 septembre 2010 consid. 3.1 non publié de l’ATF 136 I 404). L’autorité peut répondre aux prises de position souvent unilatérales des groupes de pression influents de la société civile, pour tenter de rétablir une certaine objectivité du débat politique (ACST/7/2018 du 5 avril 2018 consid. 10a et les références citées). Elle peut intervenir dans le débat public au‑delà de la remise d'un message explicatif sans devoir nécessairement arguer d'un motif pertinent si son intervention vise à contribuer d'une manière objective, transparente et proportionnée à la formation optimale de la volonté des électeurs (arrêt du Tribunal fédéral 1C_412/2007 du 18 juillet 2008 consid. 6.2). Le Tribunal fédéral admet ainsi qu'une autorité organise une conférence de presse et délivre un communiqué pour expliquer sa position (arrêt du Tribunal fédéral 1C_24/2018 du 12 février 2019). Elle peut également défendre sa position par le truchement de médias visuels, notamment de vidéos ou d'infographies, qui correspondent aujourd'hui aux habitudes des électeurs (ATF 145 I 1 consid. 5.2.2 ; Vincent MARTENET/Théophile VON BÜREN, in Vincent MARTENET/Jacques DUBEY [éd.], Commentaire romand de la Constitution fédérale, 2021, ad art. 34 Cst. n. 90).

Dans les cas exceptionnels dans lesquels elles sont admissibles, les interventions des autorités pro domo doivent, à défaut de devoir être neutres, rester objectives, c'est‑à‑dire ne pas comporter d'information ou d'affirmation outrancière ou polémique quant à la forme ou erronée, exagérée ou trompeuse quant au fond. Elles doivent en outre demeurer proportionnées, notamment par la nature et l'ampleur des moyens utilisés, et être transparentes, c'est-à-dire ne pas être occultes (ACST/39/2019 du 27 novembre 2019 consid. 10b et les références citées). Tout motif justificatif est exclu lorsque l'intention des autorités est clairement d'inciter les citoyens à accepter ou refuser un projet. En revanche, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'autorité est fondée à intervenir de façon plus importante dans le débat notamment pour redresser des informations erronées de la propagande de la partie adverse ou lorsqu'il s'avère nécessaire de rectifier des informations fausses ou trompeuses de nature à induire les citoyens en erreur (Bénédicte TORNAY, La démocratie directe saisie par le juge, 2008, p. 261 s et les références citées). Dans ce dernier cas, les autorités ont le droit mais aussi le devoir d'intervenir (ATF 116 Ia 466 consid. 6a ; Vincent MARTENET/Théophile VON BÜREN, L’information émanant des autorités et des particuliers en vue d’un scrutin, à l’aune de la liberté de vote, RDS 2013 I 57, p. 61).

Pour savoir si les électeurs ont acquis une opinion suffisante et objective sur l'objet soumis au vote, il convient de prendre en considération le contexte global et l'ensemble des informations diffusées. Dans ce cadre, il est sans importance que ces informations proviennent en partie des explications du gouvernement dans la brochure de vote ou de déclarations de membres de l'exécutif aux médias, ni que ces derniers s'y soient référés explicitement ou non (ATF 147 I 297 consid. 3.1 = SJ 2021 I 265, 267 s et les références citées ; 138 I 61 consid. 7.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_130/2015 du 20 janvier 2016 consid. 3.2). Lorsque des irrégularités sont constatées et que le recours est déposé avant ou peu après la votation, celle-ci n’est annulée que si la violation constatée est grave, qu'elle n'a pas été corrigée à temps, que, de ce fait, elle a pu, de façon pour le moins vraisemblable, exercer une influence décisive sur le résultat du scrutin et que cela ne soit pas incompatible avec les exigences de sécurité du droit et de proportionnalité devant être prises en compte en la matière (ATF 147 I 297 consid. 5.1 ; 145 I 207 consid. 4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_321/2020 précité consid. 4.2 ; ACST/39/2019 précité consid. 11a et les références citées). De même, seule une violation grave justifie le report d'un scrutin (Yvo HANGARTNER et al., Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2^e éd., 2023, n. 2617).

6.4 En droit genevois, l’art. 53 LEDP prévoit que les électeurs reçoivent de l'État pour les votations cantonales et des communes pour les votations communales, au plus tôt quatre semaines avant le jour de la votation mais au plus tard trois semaines avant cette date, le bulletin de vote, les textes soumis à la votation, des explications qui comportent, s'il y a lieu, un commentaire des autorités d'une part et des auteurs du référendum ou de l’initiative d'autre part et les recommandations du Grand Conseil ou du Conseil municipal (al. 1). En matière communale, le commentaire des autorités est rédigé par l'exécutif. Il comprend une synthèse brève et neutre de chaque objet soumis à votation, défend de façon objective le point de vue du Conseil municipal et indique le résultat du vote en mentionnant, le cas échéant, l’avis de l’exécutif et d’importantes minorités. L'exécutif soumet son projet de commentaire au bureau du Conseil municipal, dont il recueille les observations (al. 5).

Pour les votations communales, les explications comportent un commentaire des autorités d’une part et des auteurs du référendum ou de l’initiative d’autre part (art. 8A al. 1 du règlement d’application de la LEDP du 12 décembre 1994 - REDP - A 5 05.01).

Aux termes de l'art. 8B REDP, le commentaire des autorités communales est rédigé par l’exécutif (al. 1). Il exprime de façon objective le point de vue du Conseil municipal, et indique le résultat du vote en mentionnant, le cas échéant, l’avis d’importantes minorités (al. 2). Il peut comporter des graphiques explicatifs et recourir à d’autres modes d’expression pour autant qu’ils n’induisent pas en erreur, restent discrets et ne remplacent pas le texte écrit (al. 3).

L’art. 8C REDP prévoit que le commentaire rédigé par les auteurs du référendum ou de l’initiative est soumis à l’approbation de l’exécutif (al. 1). Il peut comporter des graphiques explicatifs et recourir à d’autres modes d’expression pour autant qu’ils n’induisent pas en erreur, restent discrets et ne remplacent pas le texte écrit (al. 2). Il peut être modifié d’office lorsqu’il est trompeur, injurieux ou trop long. Les modifications doivent être communiquées aux auteurs (al. 3).

Selon l'art. 8D REDP, toute propagande unilatérale, déloyale ou trompeuse est interdite, de même que le financement occulte ou disproportionné de la campagne (al. 1). L’exécutif peut faire parvenir aux électeurs des informations supplémentaires et notamment des avis rectificatifs en cas de changement significatif des circonstances de droit ou de fait durant la campagne ou lorsque la liberté de vote risque d’être faussée par une information erronée ou tendancieuse provenant de tiers (al. 2).

6.5 En l'espèce, le litige s'inscrit dans le cadre d'un référendum communal lancé à l'encontre d'une délibération du conseil municipal de la commune. Le scrutin concerne donc directement la Ville de Genève.

Le recourant reproche au Conseil d’État, suite à la publication de son message de soutien du 16 octobre 2024, d’être intervenu en dehors de son domaine de compétence, dès lors qu’il s’agit d’un objet de vote communal et non pas cantonal.

S’agissant de l’admissibilité de l’intervention d’une collectivité supérieure dans la campagne de votation d’une collectivité inférieure, le Tribunal fédéral s’est prononcé dans un arrêt du 20 décembre 1988 (ATF 114 Ia 427), qui concernait le sort du district de Laufon, dans le canton de Berne et son éventuel rattachement au canton de Bâle-Campagne. Il était reproché au conseil exécutif du canton de Berne d’avoir versé secrètement des fonds à un comité de propagande, favorable au maintien du district de Laufon dans le canton de Berne, les recourants considérant qu’il s’agissait d’une propagande pro-bernoise massive, qui aurait considérablement faussé le résultat de la votation.

Appelé pour la première fois à se pencher sur la problématique de l’intervention d’une autorité cantonale dans un scrutin communal (intervention vers le bas), le Tribunal fédéral a, dans un premier temps, cité la doctrine qui considère qu’une telle intervention est fondamentalement inadmissible « grundsätzlich unzulässig betrachtet », plus précisément que l’autorité cantonale ne peut pas utiliser des moyens étatiques pour prendre position dans une votation communale, en établissant une analogie avec une éventuelle intervention du Conseil fédéral dans une votation cantonale, ce qui ne serait pas admissible. Néanmoins, poursuivant son raisonnement, le Tribunal fédéral a constaté que la question du rattachement du Laufonnais à un autre canton touchait le canton de Berne dans son existence même, puisqu’il s’agissait d’une partie de son territoire, ce qui revenait à dire qu’il était touché de la même manière que s’il était concerné directement. Tenant compte de cet élément particulier, le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir s'il faut considérer comme admissibles des cas exceptionnels, dans lesquels le canton peut informer de son point de vue avant une votation communale, on pense par exemple aux cas très actuels d'infrastructures cantonales (p. ex. pour l'élimination des déchets) que le canton est éventuellement tenu de réaliser en vertu de la loi (art. 31 s. LPE), mais dont la réalisation nécessite une modification du plan de zone.

De par sa position centrale, parallèle au pont du Mont-Blanc et faisant le lien entre les deux rives de la petite rade, il est indéniable que le projet de passerelle piétonne du Mont-Blanc déploie ses effets au-delà de la Ville de Genève ; cet ouvrage acquiert ainsi, sur le plan matériel, une portée et un impact cantonaux. L’importance de cette infrastructure a d’ailleurs justifié l’investissement financier du canton, qui a prévu une subvention d’un montant de CHF 13'000'000.-. Le caractère potentiellement relevant de la passerelle piétonne du Mont-Blanc, sous l’angle de la mobilité, a également conduit le Conseil fédéral à accepter de cofinancer le projet de passerelle avec le canton, à hauteur de CHF 5'000'000.-.

Compte tenu de ces éléments, le communiqué du Conseil d’État s’inscrit dans le cadre de la situation, laissée ouverte par le Tribunal fédéral, d’une intervention admissible en raison de l’importance du projet de passerelle piétonne du Mont-Blanc, dont les effets dépassent le territoire de la commune de la Ville de Genève et ont des retombées sur les intérêts du canton de la même manière que s’il s’agissait d’un scrutin cantonal.

6.6 Le principe de l’intervention de l’autorité cantonale dans le cadre du scrutin communal étant admis, il sied d’examiner le contenu du communiqué du Conseil d’État, afin de déterminer s’il contient des informations erronées, de nature à tromper ou à influencer de manière inadmissible la volonté des électeurs de la Ville de Genève.

Dans son premier paragraphe, le Conseil d’État expose que le projet de passerelle piétonne répond aux objectifs du plan climat cantonal 2030, en termes de mobilité, d’aménagement du territoire et de biodiversité. Le recourant critique ce point de vue, prétendant notamment que la piste cyclable n’est plus bidirectionnelle, ce qui ne respecterait plus le cahier des charges du concours. Or, comme le montrent les plans de la passerelle et les images de synthèse notamment publiées sur les tableaux d’affichage, la passerelle piétonne n’est pas utilisée par les cycles. Ceux-ci devront utiliser le pont du Mont-Blanc, après transformation du trottoir en une double piste cyclable permettant le croisement des cycles, sur toute la longueur du pont, sécurisé par des barrières à droite et à gauche, dont la largeur sera de 2,89 m pour la piste destinée à la circulation des cycles se rendant de la rive gauche à la rive droite et de 1,56 m pour la piste destinée à la circulation des cycles se rendant de la rive droite à la rive gauche.

Compte tenu de ces éléments, le terme de piste cyclable bidirectionnelle, continue et sécurisée correspond à la réalité. L’hypothèse du recourant selon laquelle les cyclistes utiliseront de manière illicite la nouvelle passerelle piétonne pour ne pas devoir respecter le feu de signalisation au carrefour, est une pure conjecture qui ne repose sur aucun élément concret.

Dans sa réplique du 11 novembre 2024, le recourant se livre à un calcul du bilan carbone de la construction de la passerelle piétonne, en estimant la quantité de béton et d’acier qui sera nécessaire, tout en précisant que cela dépendra de la qualité de ces matériaux. Quoi qu’il en soit, il s’agit, comme le souligne le recourant, d’une simple estimation du bilan carbone, sans que le recourant n’expose en quoi ce bilan serait contraire aux objectifs du plan climat cantonal 2030.

Partant, la chambre constitutionnelle considère que le premier paragraphe du communiqué du Conseil d’État ne contient pas d’information erronée, de nature à induire en erreur les électeurs ou à les influencer de manière inadmissible.

6.7 En ce qui concerne le deuxième paragraphe du communiqué, la seule critique du recourant concerne la subvention cantonale à hauteur de CHF 13'000'000.-, qui aurait dû, selon lui, recueillir l’accord de tous les Genevois. En dehors de cette appréciation personnelle, aucun élément dans le deuxième paragraphe n’apparaît comme trompeur ou erroné.

6.8 Dans le troisième paragraphe de son communiqué, le Conseil d’État expose que la passerelle sera entièrement dédiée aux piétons, qu’elle permettra de libérer un trottoir sur l’actuel pont du Mont-Blanc, de manière à permettre la circulation des cycles. Le recourant critique la dénomination de « nouvelle piste cyclable bidirectionnelle », expliquant qu’il existe déjà une piste cyclable et que l’ajout de la nouvelle piste cyclable ne se fera que dans une direction, ce qui exclut de prétendre qu’il y aura une nouvelle piste cyclable bidirectionnelle qui se greffera à celle déjà existante sur les deux quais attenants. Si l’on fait abstraction de la contestation purement sémantique du recourant, on ne peut que constater qu’il y aura bel et bien une piste cyclable supplémentaire, qui rendra ainsi possible la circulation des cycles sur le pont du Mont-Blanc, sur deux pistes cyclables séparées et allant dans les directions opposées, ce que le recourant qualifie de « deux pistes unidirectionnelles clairement séparées l’une de l’autre ». Il est peu probable que les électeurs fassent la différence entre une piste cyclable bidirectionnelle et deux pistes cyclables unidirectionnelles allant dans des directions opposées, encore moins qu’une telle subtilité soit de nature à tromper la formation de leur volonté dans le cadre du scrutin. Poursuivant l’examen du troisième paragraphe, il n’est pas erroné de déclarer que la passerelle piétonne aura pour effet de promouvoir les mobilités actives et améliorera la sécurité et le confort des usagers, en permettant aux piétons de cheminer librement sur une passerelle qui leur est entièrement dédiée. Quand bien même le trottoir de l’actuel pont du Mont-Blanc a toujours été accessible aux personnes à mobilité réduite, comme l’allègue le recourant, l’affirmation du Conseil d’État selon laquelle la passerelle piétonne sera accessible aux personnes à mobilité réduite est exacte. Le troisième paragraphe du communiqué ne contient ainsi aucun élément trompeur ou erroné.

En ce qui concerne le dernier paragraphe du communiqué du Conseil d’État, le recourant mentionne que la surface de la pile unique soutenant l’ouvrage, dont le Conseil d’État dit qu’elle permettra de préserver le fond lacustre, n’est pas négligeable par rapport à de simples poteaux supportant une passerelle légère. Cette affirmation ne permet pas, pour autant, de retenir que la remarque du Conseil d’État serait fausse ou trompeuse. Le recourant s’en prend également à l’appréciation du Conseil d’État selon laquelle les vues depuis le pont en direction de la zone protégée de la rade seront préservées, en affirmant que ce ne sera pas le cas pour les personnes de petite taille, les enfants et les usagers en chaise roulante, depuis le côté aval et met en demeure la ville de prouver par pièces, notamment par diverses photographies, que les vues seront bel et bien préservées. Ce faisant, le recourant oublie qu’il ne s’agit pas de critiquer l’appréciation de la Ville de Genève, reprise par le Conseil d’État, mais de déterminer si le texte concernant la préservation des vues est faux ou trompeur. En l’état, rien ne permet de l’affirmer et le recourant, en dehors de sa pétition de principe, ne fournit aucun élément objectif permettant d’en établir le caractère trompeur ou erroné. Enfin, le recourant reproche au Conseil d’État d’annoncer qu’un projet d’espace public est également prévu sur la rive gauche pour développer des lieux de sociabilité et juge « scandaleux d’inclure, pour influencer la votation, un projet d’espace public qui n’existe encore pas et qui ne fera que dilapider encore plus les deniers de la ville ». Le recourant ne conteste pas que le Conseil d’État va présenter un projet d’espace public et cette affirmation n’est pas erronée. S’agissant du fait que l’annonce d’un tel projet aurait pour effet d’influencer la votation, cela semble peu vraisemblable, vu la description extrêmement sommaire faite par le Conseil d’État qui se contente d’annoncer un projet d’espace public et son intention, très générale, de développer des « lieux de sociabilité sur la rive gauche ».

6.9 En conclusion, le communiqué du Conseil d’État du 16 octobre 2024 concernant la passerelle piétonne du Mont-Blanc n’est ni erroné, ni trompeur. Il est positif, mais il n’empêche pas les opposants de faire valoir des arguments contraires, étant précisé que lesdits arguments sont exposés dans la brochure de la Ville de Genève sur le projet de passerelle piétonne du Mont-Blanc, qui fait partie intégrante du matériel de vote, envoyé aux électeurs le 28 octobre 2024. Réunis en p. 10 et 11 de la brochure, sous le titre « Commentaire des référendaires. Ensemble disons non à ce projet de passerelle très onéreux et qui défigure notre rade », les arguments des référendaires rejoignent, en partie, ceux du recourant notamment quant à l’inutilité de la passerelle, à son impact environnemental, au fait qu’il n’aura pas pour conséquence de réduire le trafic, etc.

Pour le surplus, s’agissant d’estimer l’impact du message de soutien du Conseil d’État sur les électeurs, on peut douter que les quatre paragraphes du communiqué du 16 octobre 2024, totalisant seize lignes, qui a été publié en p. 4 du communiqué hebdomadaire du Conseil d’État, lequel contient en tout quinze pages traitant de sujets n’ayant aucun rapport avec le projet de passerelle piétonne et qui n’a pas fait l’objet d’une distribution à l’ensemble des électeurs de la Ville de Genève, puisse exercer une influence inadmissible sur le résultat du scrutin de la Ville de Genève du 24 novembre 2024.

Ce d’autant moins que la publication du Conseil d’État a précédé de plus de dix jours la diffusion des arguments des référendaires opposés au projet de passerelle, qui ont exprimé les raisons de leur opposition sur deux pages, contenues dans une brochure destinée spécifiquement à chaque électeur de la Ville de Genève.

À l’aune de ce qui précède, la chambre constitutionnelle ne retient aucun grief établissant une violation des droits politiques du recourant, qui justifierait l’annulation de la votation communale du 24 novembre 2024, concernant la passerelle piétonne du Mont-Blanc.

Mal fondé, le recours sera par conséquent rejeté, dans la mesure où il est recevable.

Compte tenu du rejet du recours, la demande de mesures provisionnelles devient sans objet.

Aucun émolument ne sera perçu, le recourant plaidant au bénéfice de l’assistance juridique gratuite (art. 87 al. 1 LPA et art. 13 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 – RFPA – E 5 10.03). Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE

rejette, dans la mesure où il est recevable, le recours dirigé contre  la votation de la Ville de Genève du 24 novembre 2024 sur le projet de passerelle piétonne du Mont-Blanc ;

dit qu'il n'est pas perçu d’émolument, ni alloué d'indemnité de procédure ;

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à A______, à la Ville de Genève ainsi qu’au Conseil d’État.

Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Philippe KNUPFER, Blaise PAGAN, Patrick CHENAUX, Claudio MASCOTTO.

Au nom de la chambre constitutionnelle :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.