Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) A______ (ci-après : A______ ou l’entreprise) est une entreprise individuelle, dont le but social est la collecte et le transport de matières recyclables. Elle est inscrite au registre du commerce (ci-après : RC) du canton de Genève depuis le 7 février 2012.

2) Le 4 février 2021, l’entreprise a conclu une convention d’octroi de contribution à fonds perdus (ci-après : la convention) avec le département du développement économique, devenu le département de l’économie et de l’emploi (ci-après : DEE), dans le cadre d’une demande d’aide financière « cas de rigueur » en application de la loi relative aux aides financières extraordinaires de l’État destinées aux entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l’épidémie de coronavirus, pour l’année 2021 (12’938) du 30 avril 2021 (ci-après : loi 12’938).

3) Par décision du 8 mars 2021, le DEE a informé A______ qu’elle remplissait les conditions requises pour bénéficier de l’aide financière extraordinaire.

Le montant de l’aide financière octroyé pour l’année 2020 s’élevait à CHF 17'186.10.

4) Le 15 juin 2021, le DEE a informé A______ de la possibilité d’obtenir une aide financière extraordinaire sous forme d’acompte pour le premier semestre 2021, en application de la loi 12’938. La demande se faisait en renvoyant l’avenant à la convention (ci-après : l’avenant) annexé et signé.

5) Le 24 juin 2021, A______ a retourné au DEE l’avenant, complété et signé en date du 17 juin 2021.

L’art. 5.1 de l’avenant stipulait que, par sa signature, l’entreprise bénéficiaire s’engageait à transmettre au DEE au plus tard le 31 octobre 2021 ses états financiers intermédiaires au 30 juin 2021, conformément aux articles 12 al. 4 et 15 al. 4 du règlement d’application du 5 mai 2021 de la loi 12'938 (ci-après : règlement 12'938).

6) Par décision du 9 juillet 2021, le DEE a octroyé à A______ un acompte de CHF 8'593.05, en application de la loi 12’938.

La décision mentionnait que le montant définitif de l’aide octroyée serait déterminé a posteriori sur la base de l’examen des états financiers de l’entreprise au 30 juin 2021.

A______ devrait « procéder en deux étapes ». Elle devrait déposer une nouvelle demande d’aide pour cas de rigueur pour l’année 2020 sur la base des états financiers définitifs de 2020. Cette étape était essentielle pour garantir la prise en compte de sa situation financière exacte en 2020, nécessaire pour le traitement de sa demande d’aide complémentaire portant sur le premier semestre 2021. Une fois cette première demande traitée, une communication lui serait envoyée comprenant des instructions pour déposer une demande d’aide complémentaire pour cas de rigueur pour la période du 1^er janvier au 30 juin 2021. La décision définitive d’indemnisation pourrait aboutir à un montant moins élevé que l’acompte et entraîner un remboursement partiel.

7) Par courrier du 3 août 2021, A______ n’ayant pas effectué le processus en deux étapes requis, la direction générale du développement économique, de la recherche et de l’innovation (ci-après : DG DERI) lui a rappelé que l’avenant conditionnait l’octroi de l’aide considérée au respect de la procédure en deux étapes, devant être menée postérieurement au versement de l’acompte, dont la teneur avait été précisée dans le courrier du 9 juillet 2021.

Le délai ultime pour le dépôt de toutes demandes d’aide étant fixé au 31 octobre 2021, A______ était invitée à déposer, jusqu’au 31 août 2021, une nouvelle demande d’aide « cas de rigueur » pour l’année 2020 accompagnée des états financiers 2020 définitifs via le formulaire prévu à cet effet, afin que l’entier du processus en deux étapes puisse être mené à bien.

8) Le 9 août 2021, A______ a envoyé au DEE, de manière incomplète, sa demande portant sur l’année 2020, correspondant à la première étape du processus en deux étapes.

9) Par courriel du 16 août 2021, le DEE a imparti à A______ un délai au 27 août 2021 pour lui fournir les pièces et justificatifs nécessaires au traitement de sa demande, soit : la convention de demande annexée signée par les ayants droits selon le RC, leurs cartes d’identité, les bilans et comptes de résultat 2018, 2019 et 2020 définitifs et signés et l’extrait des poursuites de moins de quinze jours au moment de la demande.

Si A______ ne donnait pas suite dans le délai imparti précité, le DEE allait considérer que l’entreprise avait renoncé à sa demande d’indemnité et allait procéder à la clôture de son dossier. Dans ce dernier cas de figure, il était toujours possible pour A______ de soumettre une nouvelle demande jusqu’au 31 octobre 2021.

10) Au 27 août 2021, A______ n’avait pas complété sa demande relative à l’année 2020, ni au 31 août ni encore au 31 octobre 2021.

11) Par décision du 25 janvier 2022, le DEE a ordonné le remboursement du montant de l’acompte versé selon décision du 9 juillet 2021, soit CHF 8'593.05.

Aucune demande n’avait été déposée par A______ avant le délai du 31 octobre 2021, ni avant le 12 décembre 2021, date jusqu’à laquelle, exceptionnellement, le formulaire de demande d’aide financière pour le premier semestre 2021 avait été laissé disponible en ligne.

12) Le 27 janvier 2022, A______ a formé une réclamation contre cette décision.

Son revenu en 2020 avait été en baisse très importante, tout comme sa facturation de service. Elle avait été en quasi cessation d’activité de mars à mai 2020 ainsi que de novembre 2020 à mi-avril 2021, sa clientèle se composant essentiellement d’entreprises de restauration. Toutefois, ses charges avaient été relativement identiques, comme en témoignaient les comptes d’exploitation produits.

Elle n’avait pas compris que la décision du 9 juillet 2021 lui donnait des instructions pour finaliser le montant définitif, mais avait pensé que les informations concernaient des demandes ultérieures auxquelles elle n’entendait pas recourir.

Elle demandait au DEE de revoir sa décision.

13) Le 14 mars 2022, le DEE a rejeté la réclamation.

Selon l’art. 23 du règlement 12’938, les demandes devaient être lui adressées au plus tard le 31 octobre 2021 accompagnées des justificatifs listés dans le formulaire. Les demandes déposées après cette date étaient irrecevables.

Par la signature de l’avenant daté au 17 juin 2021, A______ s’était engagée à lui transmettre, au plus tard le 31 octobre 2021, les états financiers intermédiaires au 30 juin 2021.

L’entreprise n’avait pas respecté la procédure liée à l’acompte ni celle en deux étapes et ce en dépit du courriel du 16 août 2021 lui demandant des compléments et lui accordant un délai au 27 août 2021 pour fournir les pièces et justificatifs nécessaires au traitement de sa demande.

Compte tenu du fait qu’aucune demande pour la période du 1^er janvier au 30 juin 2021 n’avait été déposée dans le délai, le DEE avait dû appliquer les dispositions légales en vigueur afin de garantir une égalité de traitement. Après réexamen du dossier, il ne pouvait revenir sur sa décision.

14) Le 21 mars 2022, M. B______ a sollicité, au nom de A______, la reconsidération de la décision sur réclamation du 14 mars 2022.

Après vérification de sa part, aucun rappel sous forme de courriel ne lui avait été notifié. Le principe de la séparation des pouvoirs ainsi que celui de la proportionnalité avaient été violés.

La loi 12’938 ne prévoyait aucun délai pour compléter une demande. L’art. 23 al. 1 et 3 du règlement 12’938 touchait aux droits des justiciables en fixant une condition de recevabilité, alors que la loi 12’938 ne prévoyait pas le contenu essentiel d’une telle délégation.

Quand bien même la délégation aurait été valable, les dispositions devaient être nécessaires, soit le moins dommageables pour atteindre le but visé, consacrant ainsi le principe de la proportionnalité. Ainsi, un avertissement préalable dûment notifié par courrier A+, avec un éventuel émolument administratif aurait été plus apte et nécessaire pour atténuer les pertes subies par les entreprises dont les activités avaient été interdites ou réduites en raison de la nature même de leurs activités.

Or, il n’avait reçu aucun courriel de rappel.

Les justificatifs devant accompagner la demande au sens de l’art. 24 du règlement 12’938 étant « les mêmes que ceux envoyés à l’administration fiscale chaque avril », il était difficile de comprendre pourquoi le DEE ne serait pas en mesure de prévoir un délai jusqu’à avril 2022. Le délai impératif ne poursuivait aucun intérêt public.

15) Le 11 avril 2022, A______ a formé recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision sur réclamation du DEE du 14 mars 2022.

Elle a conclu à l’annulation de la décision de remboursement, à la fixation d’un nouveau délai pour transmettre les documents nécessaires pour le traitement de la demande d’aide « cas de rigueur » pour la période 2020, ainsi qu’à la constatation du droit de déposer une demande d’aide « cas de rigueur » pour la période du 1^er janvier au 30 juin 2021.

L’art. 23 al. 1 et 3 du règlement 12’938 violait le principe de la séparation des pouvoirs et le principe de la proportionnalité.

Pour le surplus, la recourante reprenait les arguments de sa demande de reconsidération du 21 mars 2022.

16) Le 10 juin 2022, le DEE a conclu au rejet du recours.

La page quatre du recours étant manquante, l’autorité intimée n’était pas en mesure de connaître l’argumentaire précis de la recourante et, partant, de se déterminer en conséquence. Néanmoins, il apparaissait, à la lecture des deux premiers paragraphes des considérants en droit du recours, que la recourante semblait se prévaloir des principes de la séparation des pouvoirs et de la proportionnalité, à l’instar de son argumentation dans sa demande de reconsidération du 21 mars 2022.

L’art. 23 du règlement 12’938, arrêtant une condition de recevabilité en fixant un délai au 31 octobre 2021 pour faire réaliser la procédure en deux étapes, ne violait pas le principe de la séparation des pouvoirs, les conditions de la délégation législative étant remplies.

La Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE – A 2 00) n’excluait pas le principe même de la délégation, dès lors que l’art. 109 al. 3 et 4 Cst-GE la prévoyait expressément. La délégation était également limitée à une matière déterminée, le règlement ayant pour unique objectif de définir les modalités d’application de la loi, conformément à son article premier. La condition selon laquelle la délégation devait figurer dans une loi formelle était également remplie dès lors qu’il s’agissait de la loi 12’938 adoptée par le Grand Conseil genevois le 30 avril 2021. L’art. 15 al. 3 de la loi 12’938 déléguait expressément au Conseil d’État le soin d’établir les « modalités de dépôt » des demandes au moyen d’un règlement, ce que ce dernier avait fait, définissant ainsi les modalités d’exécution sur délégation du pouvoir législatif et dans le cadre fixé strictement par la loi 12’938.

Quand bien même l’exécutif aurait outrepassé le cadre de la délégation en adoptant une norme primaire, cela ne pouvait porter à conséquence, étant rappelé que de jurisprudence constante, l’exécutif pouvait adopter des ordonnances contenant des normes primaires que la loi de base n’aurait pas traitées lorsque le législateur le mettait au bénéfice d’une délégation législative. La délégation figurant dans une loi au sens formel, et étant clairement définie et limitée à une matière déterminée dans la loi 12’938, les conditions d’une telle délégation étaient remplies.

Le Conseil d’État n’avait toutefois émis aucune norme primaire, se contentant d’arrêter les modalités d’application de la loi 12’938 stricto sensu, sans excéder le cadre fixé par le pouvoir législatif.

S’agissant du principe de la proportionnalité, bien que la recourante soutenait qu’elle n’avait jamais reçu de courriers de rappel, l’entreprise s’était faite notifier, préalablement à la décision de restitution du montant de l’acompte du 25 janvier 2022 mais postérieurement à la décision du 9 juillet 2021, un courrier daté du 3 août 2021 rappelant le délai du 31 octobre 2021 et impartissant un délai au 31 août 2021 pour transmettre une nouvelle demande d’aide « cas de rigueur » pour l’année 2020. Elle avait également reçu, en date du 16 août 2021, un courriel de l’autorité intimée sollicitant des éléments manquants jusqu’au 27 août 2021, et rappelant également la date butoir du 31 octobre 2021. Cette date butoir avait déjà figuré tant dans l’avenant que dans son courrier d’accompagnement du 15 juin 2021 explicitant les différentes étapes du processus de sorte que A______ ne pouvait l’ignorer.

Le DEE percevait mal en quoi un nouvel avertissement assorti d’un émolument administratif aurait été plus apte à atteindre le but visé, ni en quoi cela aurait été nécessaire pour que celui-ci soit réalisé, ce que la recourante n’expliquait pas. Le DEE doutait qu’un nouvel avertissement assorti d’un émolument administratif aurait encouragé A______ à entreprendre les démarches dans le délai, dès lors que l’entreprise n’avait pas donné suite ni au courrier du 3 août 2021, ni au courriel du 16 août 2021.

A______ ne pouvait ignorer qu’à défaut de suivre les démarches détaillées dans le courrier du 9 juillet 2021 ainsi que dans l’avenant et son courrier d’accompagnement, elle n’aurait pas droit à l’aide « cas de rigueur » si elle ne respectait pas le délai du 31 octobre 2021.

L’argument selon lequel le délai impératif au 31 octobre 2021 ne poursuivait aucun intérêt public ne pouvait être suivi, A______ invoquant, à titre de comparaison, le délai imparti par l’administration fiscale au mois d’avril 2022 pour la déclaration servant de base à la taxation. L’entreprise comparait deux activités de l’État n’ayant pas les mêmes buts et ne reposant pas sur les mêmes dispositions légales. L’administration fiscale s’occupait de percevoir les impôts dus par les contribuables, alors que le DEE avait pour tâche, conformément à la délégation législative précitée, d’appliquer la loi 12’938 ayant pour objectif de limiter les conséquences économiques de la lutte contre l’épidémie de coronavirus pour les entreprises sises dans le canton de Genève. L’administration fiscale étant régie par une procédure qui lui est propre (LPFisc), il ne pouvait être attendu du DEE qu’il agisse dans les mêmes délais.

Alors que l’administration fiscale octroyait généralement un délai de trois mois pour le dépôt de la déclaration fiscale, soit au 30 juin d’une année en lieu et place du 31 mars de la même année, le DEE avait octroyé un délai au 31 octobre 2021 pour l’envoi des documents nécessaires au traitement de la demande d’acompte « cas de rigueur », soit quatre mois après la fin du premier semestre 2021.

Les délais fixés par la loi permettaient à l’administration de fonctionner et de remplir ses tâches dans des délais raisonnables. Une application stricte des règles relatives aux délais était justifiée par des motifs d’égalité de traitement et par un intérêt public lié à la bonne administration de la justice et à la sécurité du droit. Affirmer que le délai impératif fixé au 31 octobre 2021 ne poursuivait aucun intérêt public était erroné.

17) Le 11 juillet 2022, A______ a repris et développé son argumentation.

Elle fournissait en annexe la page quatre de son recours, bien que cette absence de page devait être imputée à une perte de l’autorité intimée ou de son mandataire. Elle soutenait n’avoir jamais reçu le courrier du 3 août 2021 ainsi que le courriel du 16 août 2021.

Elle persistait dans ses conclusions.

18) Sur quoi, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Le litige a pour objet le bien-fondé de la décision du DEE du 25 janvier 2022 réclamant à A______ le remboursement de l’acompte de CHF 8'593.05 qu’il lui avait versé en vertu de sa décision du 9 juillet 2021 fondée sur la loi 12’938 et le règlement 12’938.

3) a. Le 25 septembre 2020, l’Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de Covid-19 (loi Covid-19 - RS 818.102) qui prévoit, à son art. 12, des mesures destinées aux entreprises.

Le 25 novembre 2020, le Conseil fédéral a adopté l’ordonnance concernant les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises en lien avec l’épidémie de Covid-19 (ordonnance Covid-19 cas de rigueur 2020 ; ci-après : ordonnance Covid-19 - RS 951.262), modifiée à plusieurs reprises, qui prévoyait que la Confédération participait aux coûts et aux pertes que les mesures pour les cas de rigueur destinées aux entreprises occasionnaient à un canton (art. 1 al. 1). L’entreprise devait remplir un certain nombre d’exigences pour bénéficier du soutien financier (art. 2 et 3 ordonnance Covid-19).

b. Au plan cantonal genevois, le Grand Conseil a adopté, le 29 janvier 2021, la loi 12'863 relative aux aides financières extraordinaires de l’État destinées aux entreprises particulièrement touchées par la crise économique ou directement par les mesures de lutte contre l’épidémie de coronavirus pour l’année 2021 (ci-après : aLAFE 2021), complétée par son règlement d’application du 3 février 2021 (ci-après : aRAFE-2021), dont le but était notamment de limiter les conséquences économiques de la lutte contre l’épidémie pour les entreprises sises dans le canton, conformément à la loi et à l’ordonnance Covid-19 (art. 1 al. 1 aLAFE 2021).

Ladite loi a été abrogée par la loi 12’938, adoptée par le Grand Conseil le 30 avril 2021.

c. Selon l’art. 15 al. 1 et 2 de la loi 12'938, l’aide financière est accordée sur demande du bénéficiaire potentiel, et adressée au DEE sur la base d’un formulaire spécifique, accompagné notamment de toutes les pièces utiles nécessaires au traitement de la demande.

La liste des pièces requises ainsi que les modalités de dépôt des demandes figurent dans le règlement d’application de la présente loi (art. 13 al. 3 de la loi 12'938).

Le Conseil d’État édicte les dispositions nécessaires à l’application de la présente loi (art. 22 de la loi 12'938), ce qu’il a fait avec le règlement 12'938 du 5 mai 2021.

d. Selon l’art. 15 al. 1 du règlement 12'938, le montant de l'indemnité pour l’année 2020 correspond à la différence entre les coûts totaux, hors impôts et taxes, et le chiffre d’affaires de l'entreprise en 2020.

Le montant de l’indemnité pour la période du 1^er janvier au 30 juin 2021 est déterminé sur la base d’un examen des états financiers de l’entreprise au 30 juin 2021 et correspond à la différence entre les coûts totaux, hors impôts et taxes, et le chiffre d’affaires de l'entreprise sur cette même période (art. 15 al. 2 du règlement 12'938).

Pour toute demande déposée jusqu’au 30 juin 2021 pour la période du 1^er janvier au 30 juin 2021, le montant de l'indemnité équivaut à 50 % du montant obtenu en application de l’alinéa 1, calculé sur 12 mois (taux forfaitaire) (art. 15 al. 3 du règlement 12'938). L’indemnité octroyée en application de l’al. 3 est versée à titre d’acompte, selon les modalités prévues par convention conclue en vertu de l’article 22. Le montant définitif est déterminé a posteriori sur la base d’un examen des états financiers de l’entreprise bénéficiaire au 30 juin 2021, selon les modalités prévues à l’al. 2 (art. 15 al. 4 du règlement 12'938).

e. Selon l’art. 15 al. 5 du règlement 12'938, l'entreprise bénéficiaire d’une indemnité octroyée à titre d’acompte au sens de l’al. 3 est tenue de remettre au DEE les états financiers visés à l’al. 4 au plus tard le 31 octobre 2021.

Selon l’art. 23 al. 1 du règlement 12'938, les demandes pour la période courant du 1er janvier 2020 au 30 juin 2021, accompagnées des justificatifs listés dans le formulaire, sont adressées au DEE au plus tard le 31 octobre 2021.

L’art. 23 al. 3 du règlement 12'938 prévoit que les demandes déposées hors du délai mentionné à l’al. 1 sont irrecevables.

Selon l’art. 27 al. 1 du règlement 12'938, en cas d’octroi d’une aide financière et versement d’un acompte, une décision rappelant les conditions et les modalités d’octroi et de versement ainsi que les obligations du bénéficiaire est adressée aux entreprises. Cette décision indique les montants de l’aide financière et de l’acompte alloués (art. 27 al. 2 du règlement 12'938).