Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Feue Mme B______ était propriétaire de la parcelle n° 7’041 de la commune de C______ (ci-après : la commune), située pour partie en zone agricole et pour partie en zone 4B protégée, au ______-______, route D______.

Deux habitations d'un logement sont cadastrées sur cette parcelle, la première d'une surface totale de 272 m² et la seconde d'une surface totale de 315 m².

2) Mme E______ est la seule héritière de Mme B______, qui est décédée le ______ 2020.

3) Le 20 juillet 2021, le département du territoire (ci-après : DT) a rendu à l’attention de la commission foncière agricole (ci-après : CFA) une décision de constatation n^o 1______ dans le cadre d'une procédure de non assujettissement à la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11) de la parcelle n° 7’041 précitée.

Neuf constructions ou installations se trouvaient sur sa partie en zone agricole, soit notamment :

- une clôture en métal de 40 m située à l'ouest de la parcelle (objet C) qui n'avait pas été autorisée ni n'était datée par la propriétaire ; la date de sa construction n'était pas vérifiable et les photos aériennes historiques étaient imprécises ;

- un bassin japonais de 100 m² situé au sud de la parcelle (objet E) qui n'avait pas été autorisé ni n'était daté par la propriétaire ; il était visible sur la photographie aérienne de 1983 ;

- un revêtement de sol en pierre de 20 m² situé au centre de la parcelle (objet F) qui n'avait pas été autorisé ni n'était daté par la propriétaire ; il était visible sur la photographie aérienne de 1963 ;

- un revêtement de sol en bitume de 100 m² situé à l'est de la parcelle (objet I) qui n'avait pas été autorisé ni n'était daté par la propriétaire ; il était visible sur la photographie aérienne de 1963 ;

- une clôture périphérique de 180 m située en limites sud et ouest de la parcelle (objet J) qui n'avait pas été autorisée ni n'était datée par la propriétaire ; la date de construction n'était pas vérifiable et les photographies aériennes étaient imprécises ;

- un muret en pierre de 125 m situé en limite est de la parcelle (objet K) qui n'avait pas été autorisé ni n'était daté par la propriétaire ; la date de construction n'était pas vérifiable et les photographies aériennes historiques étaient imprécises.

4) Par courrier du 30 juillet 2021, le DT a informé l'hoirie de feue Mme B______ que les objets C, E, F, l, J et K mentionnés dans sa décision de constatation du 20 juillet 2021 avaient été réalisés sans autorisation et que cette situation était susceptible de constituer une infraction au sens de l'art. 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05).

5) Le 25 août 2021, Mme E______ a déposé des observations.

6) Le 7 septembre 2021, la CFA a prononcé le désassujettissement de la parcelle à la LDFR, attendu qu’elle n’était plus appropriée à l’agriculture.

7) Par décision du 8 octobre 2021, le DT a informé Mme E______ qu'il renonçait à exiger la suppression des objets C, J et K dès lors que ceux-ci étaient potentiellement fixés sur des installations visibles sur la photo historique de 1932, tout en précisant que cette tolérance n'avait pas pour effet de légaliser leur présence.

Les objets E, F et I ne pouvaient être maintenus en l'état étant précisé que le dépôt d'une autorisation de construire était superfétatoire, compte tenu de la situation de la parcelle hors zone à bâtir.

Mme E______ se voyait ordonner de rétablir une situation conforme au droit dans un délai de soixante jours en procédant à :

- la suppression du bassin japonais (objet E), situé au sud de la parcelle ;

- la suppression et l'évacuation du revêtement de sol (objet F), situé au centre de la parcelle ;

- la suppression et l'évacuation du revêtement de sol (objet I), situé à l'est de la parcelle ;

- la remise en état du terrain naturel.

Un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de cette remise en état devrait être remis dans le même délai.

8) Le 9 novembre 2021, Mme E______ a formé recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) à l'encontre de cette décision, concluant à son annulation et à ce que soient autorisés le maintien du bassin japonais (objet E) et des revêtements au sol (objets F et I).

Depuis 1932 déjà, la parcelle n° 7’041 comprenait une maison de maître, une dépendance et un grand jardin d'agrément dans lequel étaient érigées plusieurs constructions et/ou installations, soit notamment un potager en maçonnerie (objet A), un chemin en pierre (objet B), un chemin en béton (objet D) et les objets C, E, F, I, J et K. La configuration de la parcelle n'avait pas été modifiée en près de nonante ans.

Si la parcelle était partiellement sise en zone agricole et en zone 4B protégée, depuis 1932 elle n'avait jamais constitué une surface d'assolement ; elle avait au contraire toujours été occupée par la maison de maître, la dépendance et le grand jardin d'agrément. Elle n'était en outre plus appropriée à un usage agricole au sens de l'art. 6 al. 1 LDFR, vu son usage non agricole depuis au moins nonante ans et l'utilisation qui en était faite n'était pas incompatible avec la législation applicable en matière d'aménagement du territoire. La CFA avait ainsi prononcé son désassujettissement à la LDFR le 7 septembre 2021.

La reconstitution de l'historique de la création des objets litigieux E, F et I était possible via des photographies aériennes officielles, prises à intervalles irréguliers, qu'elle versait à la procédure. L'objet I existait sur la parcelle depuis 1932. Des modifications mineures avaient été apportées avant 1946 et il était ensuite demeuré en l'état jusqu'à ce jour, soit depuis près de septante ans. L'objet F, en vieilles pierres, existait vraisemblablement sur la parcelle déjà en 1932. Une photographie aérienne attestait à tout le moins sa présence depuis l'année 1954. En 1932, un terrain de tennis occupait l'emplacement actuel de l'objet E. Cet emplacement n'avait ainsi pas été affecté à l'agriculture ni à une surface d'assolement depuis pratiquement nonante ans. Entre 1972 et 1983, le terrain de tennis avait été remplacé par un bassin japonais. Il s'agissait de petites constructions ou installations qui s'inséraient harmonieusement dans le jardin d'agrément, qui avaient été régulièrement et soigneusement entretenues et qui étaient utilisées conformément à leur destination.

La décision querellée était disproportionnée dans la mesure où le DT requérait non seulement la suppression de toutes les constructions et installations mais également la remise en état du terrain naturel afin que leurs emplacements soient à nouveau aptes à être exploités pour l'agriculture. Or, la parcelle n'était plus appropriée à un usage agricole, n'était pas une surface d'assolement depuis 1932 à tout le moins et avait été désassujettie à la LDFR. Dans ces conditions, même en cas de suppression des objets E, F et I, leurs emplacements ne seraient jamais utilisés à des fins agricoles. La suppression ne remplirait ainsi ni l'exigence d'aptitude ni celle de nécessité car elle ne répondrait à aucun intérêt public. Cette dernière et la remise en état du terrain naturel lui causeraient en outre un dommage important, tant en raison de la perte des objets litigieux que du coût des travaux requis, alors qu'elle était de parfaite bonne foi et qu'elle n'était qu'une simple perturbatrice par situation.

La décision querellée violait également le principe de la garantie de la situation acquise (art. 24c al. 1 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 - LAT - RS 700) loi fédérale sur l'aménagement du territoire). Déjà présente sur la parcelle à tout le moins depuis l'année 1954, respectivement 1946, la construction des objets F et I était conforme au droit fédéral. De plus, ils restaient à ce jour utilisables conformément à leur destination car il s'agissait de revêtements de sols. En ce qui concernait l'objet E, le remplacement du terrain de tennis par le bassin japonais avait vraisemblablement eu lieu entre les années 1970 et 1980, soit potentiellement avant 1972 déjà, la photographie aérienne de 1972 étant peu précise. En conséquence, sa construction serait conforme au droit fédéral et il restait en outre entretenu et utilisable conformément à sa destination.

Le principe de la proportionnalité exigeait que les objets E, F et I soient mis au bénéfice du principe de la garantie de la situation acquise, au besoin par le truchement de l'allègement du fardeau de la preuve prévu par la jurisprudence. Il exigeait également que les constructions litigieuses qui étaient présentes sur la parcelle depuis plusieurs dizaines d'années (soit environ cinquante, septante, quatre-vingt ou nonante ans) soient maintenues, quand bien même le Tribunal fédéral avait récemment considéré que le délai de péremption de trente ans ne devait en principe pas s'appliquer à la remise en état hors zone à bâtir.

Un chargé de pièces comprenant notamment des photographies aériennes de la parcelle en 1932, 1946, 1976, 1983 et 2020 était joint.

9) Le 14 janvier 2022, le DT a conclu au rejet du recours.

Mme E______ ne contestait pas que les objets E, F et I étaient soumis à autorisation de construire et qu'ils n'étaient pas conformes aux normes applicables à la zone agricole. Elle soutenait cependant qu'ils tombaient dans le champ d'application de l'art. 24c al. 1 LAT. Or, en l'espèce, malgré ses recherches, il n'avait trouvé aucune autorisation de construire qui aurait été délivrée pour ces objets dans ses archives. La présence des objets F et I sur les photographies historiques de 1963, voire 1954, ne permettait pas de présumer qu'ils avaient été érigés légalement, l'absence d'autorisation de construire dans les archives tendant au contraire à démontrer qu'ils l'avaient été de manière illicite. Ils ne tombaient dès lors pas dans le champ d'application de l'art. 24c al. 1 LAT. Quant à l'objet E, il était visible sur la photographie aérienne de 1983 soit postérieurement à l'année de référence (1972) retenue par la jurisprudence. Par ailleurs, le terrain de tennis qu'il aurait remplacé, selon la recourante, était encore visible sur la photographie aérienne de 1972 que Mme E______ produisait. Manifestement érigé après 1972, cet objet ne pouvait donc pas bénéficier de la garantie accordée par l'art. 24c al. 1 LAT. Faute pour les objets E, F et I de pouvoir bénéficier de la garantie de la situation acquise, l'ordre de remise en état prononcé était dès lors bien-fondé.

Mme E______ considérait que l'ordre prononcé ne respectait ni les critères de l'aptitude et de la nécessité, ni le principe de la proportionnalité au sens étroit. Or, les dérogations aux règles applicables en matière de police des constructions ainsi qu'à l'aménagement du territoire, plus précisément au principe de séparation de l'espace bâti et non bâti étaient majeures. L'intérêt public visé par ce principe était en outre prépondérant et de rang constitutionnel. Son application stricte justifiait dès lors pleinement les éventuels dommages subis par Mme E______, dont l'importance n'était d'ailleurs pas démontrée. Le désassujettissement de la parcelle en question à la LDFR ne changeait rien au fait qu'elle demeurait affectée à la zone agricole et, partant, aux prescriptions applicables à cette zone et le fait que la décision fasse référence, dans une note de bas de page, aux surfaces d'assolement n'avait qu'une valeur indicative qui visait à illustrer les critères d'aptitudes d'un sol naturel. Pour le surplus, on ne voyait pas quelle autre mesure moins incisive aurait en l'occurrence permis d'atteindre le but de protection poursuivi par le principe constitutionnel de la séparation du bâti et du non-bâti et des autres intérêts publics. Il avait enfin été tenu compte de sa qualité de perturbatrice par situation puisqu'il ne lui avait été infligé aucune amende, étant rappelé que selon la jurisprudence il était parfaitement légitimé à notifier l'ordre querellé à Mme E______ alors même que la construction illicite était imputable à la précédente propriétaire des lieux.

Le délai de péremption de trente ans ne pouvait faire obstacle à l'ordre de rétablir une situation conforme querellé, au vu de la jurisprudence du Tribunal fédéral.

10) Le 7 février 2022 Mme E______ a répliqué, persistant dans ses arguments et conclusions.

L'ordre du DT visant à la remise en état du terrain naturel afin d'être « à nouveau [apte] à être [exploité] pour l'agriculture » ne trouvait aucune justification et n'était par conséquent gouverné par aucun intérêt public suffisant. Les dérogations au principe de séparation entre espace bâti et non bâti étaient mineures et, du fait de l'écoulement du temps, l'intérêt public à la remise en état de la parcelle s'était estompé de sorte que l'intervention du DT était disproportionnée. Quand bien même la jurisprudence considérait que le délai de péremption de trente ans ne devrait en principe plus s'appliquer à la remise en état hors zone à bâtir, il n'en conférait pas pour autant un sauf-conduit aux autorités de faire abstraction de l'analyse du principe constitutionnel de la proportionnalité.

11) Le 25 février 2022, le DT a dupliqué et persisté dans ses conclusions.

12) Par jugement du 31 mars 2022, le TAPI a rejeté le recours.

Les conditions nécessaires à la validité d’un ordre de mise en conformité étaient réalisées. La prescription trentenaire ne s’appliquait plus à la zone agricole. Le désassujettissement de la parcelle à la LDFR ne changeait rien au fait qu’elle demeurait affectée à la zone agricole. L’intérêt privé de la recourante relevait essentiellement de la convenance personnelle et celle-ci ne soutenait pas que la remise en état entraînerait des coûts disproportionnés. L’intérêt public à la séparation du bâti et du non bâti et à la limitation des constructions en zone agricole, tout particulièrement à Genève, était certain et devait primer sur celui des particuliers.

13) Par acte déposé au greffe le 13 mai 2022, Mme E______ a recouru auprès de la chambre administrative de la cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre ce jugement, concluant à son annulation et à l’annulation de la décision du DT du 8 octobre 2021, et à ce que soit autorisé le maintien des objets E, F et I sur la parcelle.

Mme E______ serait substituée par M. A______, auquel elle avait vendu la propriété héritée de sa sœur, dès que celui-ci serait inscrit au registre foncier.

Le principe de l’aptitude, inhérent au principe de proportionnalité, avait été violé. La finalité de la parcelle n’était incontestablement pas agricole. Celle-ci ne serait plus jamais affectée à un usage agricole et ne constituerait jamais une surface d’assolement. Le mesure ne pouvait atteindre son but.

Le principe de proportionnalité au sens étroit avait également été violé. Les dérogations à la règle avaient été effectuées des générations auparavant et étaient mineures. Elles n’avaient pas de conséquences sur les intérêts publics mentionnés. L’intérêt de Mme E______ ne relevait aucunement de sa convenance personnelle. Elle avait acquis de bonne foi la parcelle par succession, comme sa sœur avant elle. M. A______ et elle-même se pensaient de bonne foi dans une situation conforme au droit.

L’arrêt du Tribunal fédéral supprimant la prescription trentenaire en zone agricole portait sur des surfaces cultivées en 1972 encore. Or, en l’espèce, les installations dataient de cinquante, septante et nonante ans. L’application de la nouvelle jurisprudence conduisait à un résultat choquant et violait également le principe de proportionnalité.

14) Le 14 juin 2022, le DT a conclu au rejet du recours.

15) Le 14 juillet 2022, Mme E______ a persisté dans ses conclusions.

Le principe de la prescription trentenaire serait probablement bientôt rétabli.

16) Le 8 août 2022, Mme E______ a indiqué que M. A______ avait été inscrit en qualité de propriétaire de la parcelle au registre foncier.

17) Le 10 août 2022, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) M. A______ a succédé à Mme E______ en qualité de recourant durant la procédure devant la chambre de céans. Il en sera pris acte.

3) Le recours porte sur la conformité au droit de la décision du DT du 8 octobre 2021 ordonnant la suppression du bassin japonais (objet E) situé au sud de la parcelle, la suppression et l'évacuation du revêtement de sol (objet F) situé au centre de la parcelle, la suppression et l'évacuation du revêtement de sol (objet l) situé à l'est de la parcelle et la remise en état du terrain naturel.

4) a. En vertu de l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b) ; les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (al. 2), non réalisée en l'espèce.