Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Monsieur A______ est membre du personnel de la police, en qualité de sergent-chef.

2) Le 18 novembre 2019, l'inspection générale des services (ci-après : IGS) de la police a informé le Ministère public avoir constaté des éléments susceptibles d’avoir des conséquences disciplinaires et/ou administratives à l’encontre de M. A______. Elle demandait l’autorisation de pouvoir transmettre son rapport d’enquête et tout autre document pertinent à la commandante de la police afin qu’elle puisse se déterminer sur l’ouverture d’une enquête administrative.

3) Le 3 décembre 2019, le procureur général a apposé son « n'empêche » à la transmission desdits documents à la commandante de la police.

4) Par courriel du 17 novembre 2020, le service juridique de la police a informé la direction juridique du département de la sécurité, de la population et de la santé (ci-après : DSPS) que les originaux du dossier disciplinaire de M. A______ lui avaient été adressés par mallette interne dans l’après-midi.

5) a. Par arrêté du 14 juin 2021, le conseiller d'État en charge du DSPS a prononcé l'ouverture d'une enquête administrative à l’encontre de M. A______, visant les faits mentionnés dans l’arrêté ainsi que tous les autres faits répréhensibles susceptibles d’apparaître au cours de l’enquête, et a confié ladite enquête à Monsieur B______ (ci-après : l’enquêteur), ancien magistrat du Pouvoir judiciaire.

Les manquements reprochés à l’intéressé, pour des faits ayant eu lieu entre 2011 et 2019, pourraient justifier une sanction disciplinaire relevant de la compétence du Conseiller d’État ou du Conseil d’État.

b. M. A______ n’a pas recouru contre cet arrêté.

6) Par courrier du 29 juillet 2021, M. A______ a notamment indiqué à l’enquêteur que les faits litigieux étaient à son sens prescrits, mais qu’avant d’invoquer formellement la prescription, il sollicitait la remise de certains documents.

7) Le 18 août 2021, M. A______ a été auditionné par l’enquêteur. À cette occasion, il a notamment demandé à ce que la question de la prescription soit tranchée à titre préalable. Le délai de prescription commençait selon lui à courir dès la connaissance des faits par la commandante.

La représentante du DSPS a indiqué que le délai de prescription commençait à courir à partir du moment où le département recevait le dossier, et que cette question devait être examinée avec le fond.

L’enquêteur a alors imparti un délai aux parties pour faire valoir leurs observations sur la question de la prescription de l’enquête administrative et sur sa compétence pour trancher cette question avant d’établir les faits.

8) Dans ses observations du 8 septembre 2021, M. A______ a relevé que la commandante de la police avait pris connaissance des faits pouvant engager sa responsabilité disciplinaire le 3 décembre 2019, de sorte que lesdits faits étaient prescrits depuis le 4 décembre 2020 au plus tard. Certains l’étaient même depuis plus longtemps, compte tenu de la prescription absolue de cinq ans, voire de la prescription d’une année concernant les faits qui avaient déjà été remontés à la commandante de la police. Si cette dernière estimait qu’elle devait transmettre le dossier au DSPS car elle n’avait pas la compétence de prononcer la sanction adéquate, elle aurait dû le transmettre avant l’échéance de ce délai.

L’enquêteur avait la compétence de constater la prescription ; il devait même examiner ce point d’office.

9) Dans sa détermination du même jour, le DSPS a indiqué que l’enquête administrative permettrait de démontrer s’il s’agissait, pour certains ou pour l’ensemble des faits intervenus entre 2011 et 2019, de délits continus, auquel cas la prescription ne pouvait être acquise, certains faits perdurant peut-être encore à ce jour. La prescription s’attachait à une éventuelle sanction qui pourrait être prononcée à l’issue de l’enquête, mais non à la possibilité donnée au département d’effectuer ladite enquête.

La mission de l’enquêteur se limitait à établir les faits. La question de la prescription était prématurée, car de nouvelles informations pourraient être révélées durant l’enquête et les faits soulevés pourraient constituer des délits continus.

La question de la prescription ne devait pas encore être tranchée et l’enquête administrative devait se poursuivre.

10) Par courriel du 17 septembre 2021, l’enquêteur a indiqué aux parties que, pour des motifs qui seraient développés dans le rapport final, il y avait lieu de considérer que les faits visés par l’arrêté d’ouverture d’enquête administrative du 14 juin 2021 n’étaient pas atteints par la prescription, à l’exception des faits des 31 août,
5 septembre et 11 octobre 2011, lesquels ne seraient donc pas instruits.

11) Par acte du 27 septembre 2021, M. A______ a interjeté recours par-devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre le courriel précité en concluant, principalement, à son annulation, à ce qu’il soit constaté la violation de son droit d’être entendu, à ce que la procédure soit retournée à l’enquêteur pour nouvelle décision, subsidiairement, à son annulation et à ce qu’il soit constaté la prescription de l’intégralité des faits visés par l’arrêté du DSPS du 14 juin 2021 ainsi qu’à l’allocation d’une indemnité équitable pour les frais indispensable du recours.

La motivation de la décision de l’enquêteur étant absente, il ne pouvait y avoir de réparation de ce vice devant la chambre administrative, de sorte que la cause devait être renvoyée à son auteur pour nouvelle décision motivée.

Si par impossible la chambre administrative devait considérer que la violation du droit d’être entendu pouvait être réparée, force était de constater que tous les faits visés par l’arrêté du 14 juin 2021 étaient prescrits. Le recourant a repris les explications précédemment exposées.

12) Dans ses observations du 22 octobre 2021, le DSPS a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

Le courriel litigieux n’avait aucune conséquence sur la situation juridique préexistante du recourant. Il s’agissait uniquement de la confirmation de poursuivre correctement le mandat tel que confié par l’arrêté du 14 juin 2021. Ainsi, ce courrier ne constituait pas une décision au sens de l’art. 4 LPA. De plus, l’enquêteur n’était pas une autorité au sens de l’art. 5 LPA. Il n’y avait donc pas de voie de recours ouverte. Le courrier litigieux pouvait éventuellement être compris comme étant une mesure d’exécution de la décision d’ouverture d’enquête du 14 juin 2021, laquelle seule était susceptible de recours.

Si par impossible la chambre administrative devait déclarer le recours recevable, le recourant ne pouvait se prévaloir d’aucune acquisition de la prescription.

Soulever l’exception de la prescription ne s’appliquait pas au cas d’espèce puisque seule la responsabilité disciplinaire y était soumise et non l’ouverture d’une enquête. En outre, il était prématuré de soulever l’exception de la prescription car de nouvelles informations pourraient être révélées durant l’enquête et les faits soulevés pourraient constituer des délits continus.

13) Le 12 novembre 2021, le recourant a persisté dans les termes et conclusions de son recours.

Le courrier litigieux constituait une décision au sens de l’art. 4 LPA car elle réglait de manière unilatérale et contraignante un rapport juridique dans un cas particulier. Il ne s’agissait pas d’une décision d’exécution de la décision d’ouverture de l’enquête administrative. L’enquêteur était une autorité administrative au sens de l’art. 5 LPA. Le DSPS était une autorité administrative qui avait délégué à un enquêteur la mission de mener l’enquête administrative. N’ayant pas pris position sur cette question, il fallait considérer que le département ne contestait pas la réalisation de la condition d’une décision finale permettant d’éviter une procédure longue et couteuse.

À teneur de l’arrêté d’ouverture de l’enquête administrative, il était déjà possible de retenir qu’il n’y avait aucun délit continu et que les faits visés étaient datés. Il n’était donc pas prématuré d’examiner la prescription, ce que l’enquêteur aurait dû faire d’office.

Il convenait enfin de relever que le département n’avait pas contesté la prescription retenue par l’enquêteur pour les faits des 31 août, 5 septembre et
11 octobre 2011, n’avait pas pris position sur la violation alléguée du droit d’être entendu, était muet sur la démonstration selon laquelle la prescription était acquise au moment de l’arrêté d’ouverture de l’enquête administrative et n’avait pas repris l’argument erroné selon lequel la prescription avait commencé à courir dès le moment où il avait reçu le dossier.

14) Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

1) La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). Selon l’art. 132 al. 2 LOJ, le recours y est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, ainsi que 57 de la loi sur la procédure administrative du
12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). Sont réservées les exceptions prévues par la loi.

2) À titre préalable, se pose la question de savoir si le courriel de l’enquêteur du 17 septembre 2021 peut être qualifié de décision au sens de la LPA.

3) a. La LPA contient les règles générales de procédure s'appliquant à la prise de décision par l'autorité. Sont réputées autorités au sens de la LPA les autorités administratives ainsi que les juridictions administratives (art. 1 al. 1 et 2).

Selon l'art. 4 LPA, sont considérées comme des décisions au sens de l'art. 1, les mesures individuelles et concrètes prises par l'autorité dans les cas d'espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a) ; de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits, d'obligations ou de faits (let. b) ; de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Les décisions incidentes sont également considérées comme des décisions (art. 4 al. 2 LPA).

À teneur de l'art. 5 LPA, sont réputées autorités administratives au sens de l'art. 1 : le Conseil d'État (let. a), la chancellerie d'État (let. b), les départements
(let. c), les services de de l'administration cantonale (let. d) ; les institutions, corporations et établissements de droit public (let. e) ; les autorités communales, les services et les institutions qui en dépendent (let. f) ; les personnes, institutions et organismes investis du pouvoir de décision par le droit fédéral ou cantonal
(let. g).

b. L'art. 57 LPA dispose que sont susceptibles d'un recours les décisions finales (let. a) ; les décisions par lesquelles l'autorité admet ou décline sa compétence
(let. b) ; les décisions incidentes, si elles peuvent causer un préjudice irréparable ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. c) ; les lois constitutionnelles, les lois et les règlements du Conseil d'État (let. d).

4) a. En tant que policier, le recourant était soumis à l’ancienne loi sur la police du 27 octobre 1957 (aLPol - F 1 05) et à son règlement d’application du 25 juin 2008 (aRPol). Depuis le 1^er mai 2016, il est soumis à la loi sur la police du 9 septembre 2014 (LPol - F 1 05), qui a abrogé l’aLPol (art. 65 LPol), au règlement sur l’organisation de la police du 16 mars 2016 (ROPol - F 1 05.01), lequel a abrogé l’aRPol (art. 21 let. a ROPol), ainsi qu’au règlement général sur le personnel de la police du 16 mars 2016 (RGPPol - F 1 05.07). Il est également soumis au code de déontologie.

b. Aux termes de l'art. 36 al. 1 LPol, selon la gravité de la faute, les sanctions disciplinaires suivantes peuvent être infligées au personnel de la police : le blâme (let. a), les services hors tour (let. b), la réduction de traitement pour une durée déterminée (let. c), la dégradation pour une durée déterminée (let. d), et la révocation (let. e).

Selon l’art. 37 LPol, le chef du service concerné, au sens de l’art. 6 LPol, prononce le blâme et le commandant inflige les services hors tour (al. 1). Le chef du département est compétent pour prononcer la réduction de traitement pour une durée déterminée et la dégradation pour une durée déterminée ; la révocation est prononcée par le Conseil d’État (al. 2).

L'art. 38 LPol prévoit que le chef du département et le commandant peuvent en tout temps ordonner l'ouverture d'une enquête administrative. La personne intéressée en est immédiatement informée (al. 1). Lors de l'enquête, la personne concernée doit être entendue par le commandant ou par un chef de service, au sens de l'art. 6 LPol, désigné par lui. Elle est invitée à se déterminer sur les faits qui lui sont reprochés et peut se faire assister d'une personne de son choix (al. 2). À la fin de l'enquête, les résultats de celle-ci et la sanction envisagée sont communiqués à l'intéressé afin qu'il puisse faire valoir ses observations éventuelles (al. 3). Dans l'attente d'une enquête administrative ou pour répondre aux besoins du service, la personne mise en cause peut immédiatement être libérée de son obligation de travailler (al. 4).

L'art. 40 LPol, relatif aux procédures simplifiées, prévoit que lorsqu'un blâme ou des services hors tour sont envisagés, le commandant peut renoncer à l'ouverture d'une enquête administrative et se limiter à entendre ou faire entendre le collaborateur sur les faits qui lui sont reprochés (al. 1).

L'art. 16 RGPPol prévoit qu'en cas d'ouverture d'une enquête administrative par le chef du département, celui-ci désigne une personne qui a les compétences requises en qualité d'enquêteur (al. 1). Lorsque le commandant ouvre une enquête administrative, il conduit lui-même l'enquête ou désigne à cette fin un chef de service ou un officier, après avoir préalablement informé le chef du département (al. 2). L'enquête administrative doit être menée dans le respect du principe de célérité. Les parties doivent communiquer sans tarder à l'enquêteur tous les moyens de preuve dont elles requièrent l'administration (al. 3). Au terme de l'enquête, la sanction envisagée est portée à la connaissance de l'intéressé qui dispose d'un délai de trente jours pour déposer d'éventuelles observations écrites (al. 4).