Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

4.             Le canton de Genève prévoit deux types de prestations sociales, en complément ou en marge des prestations complémentaires prévues par la LPC, ciblant deux catégories distinctes de bénéficiaires, à savoir d'une part les personnes âgées, les conjoints ou partenaires enregistrés survivants, les orphelins et les invalides – bénéficiaires pouvant prétendre le cas échéant au versement de prestations complémentaires cantonales (art. 1 al. 1 et 2 à 36 LPCC) – et d'autre part, les familles avec enfant(s) – bénéficiaires pouvant le cas échéant prétendre au versement de prestations complémentaires familiales (PCFam) (art. 1 al. 2, 36A à 36I LPCC ; ATAS/1195/2020 du 3 décembre 2020 consid. 5b ; ATAS/802/2019 du 9 septembre 2019 consid. 5).

Les PCFam ont été introduites à Genève depuis le 1^er novembre 2012 (PL 10600 modifiant la LPCC du 11 février 2011). Elles visent une catégorie de bénéficiaires qui ne sont pas des rentiers AVS/AI, mais des familles pauvres dont les parents travaillent (Mémorial du Grand Conseil du 17 décembre 2009 et rapport de commission du 15 novembre 2010).

5.              

5.1 Selon l'art. 36A al. 1 LPCC, ont droit aux PCFam les personnes qui, cumulativement : ont leur domicile et leur résidence habituelle sur le territoire de la République et canton de Genève depuis cinq ans au moins au moment du dépôt de la demande de prestations (let. a) ; vivent en ménage commun avec des enfants de moins de 18 ans, respectivement 25 ans si l'enfant poursuit une formation donnant droit à une allocation de formation professionnelle (let. b) ; exercent une activité lucrative salariée (let. c) ; ne font pas l'objet d'une taxation d'office par l'administration fiscale cantonale, avec des exceptions possibles (let. d) ; et répondent aux autres conditions prévues par la LPCC (let. e).

En vertu de l’art. 36A al. 5 LPCC, aux fins de la présente loi, les personnes qui touchent des indemnités en application de la LACI sont assimilées aux personnes exerçant une activité lucrative.

L'art. 36D LPCC définit les principes et le calcul de la prestation complémentaire annuelle. Selon l'al. 1 de cette disposition, le montant annuel des PCFam correspond à la part des dépenses reconnues au sens de l'art. 36F qui excède le revenu déterminant au sens de l'art. 36E, mais ne doit pas dépasser le montant prévu à l'art. 15 al. 2.

Le revenu déterminant au sens de l'art. 36E al. 1 LPCC est calculé conformément à l'art. 11 LPC, moyennant les adaptations suivantes : les ressources en espèces ou en nature provenant de l'exercice d'une activité lucrative sont intégralement prises en compte (let. a) ; le revenu déterminant est augmenté d'un cinquième de la fortune calculée en application de l'art. 7 LPCC (let. b) ; les bourses d'études et autres aides financières destinées à l'instruction sont prises en compte (let. c) ; les ressources de l'enfant ou de l'orphelin à charge provenant de l'exercice d'une activité lucrative régulière sont prises en compte à raison de 50% (let. d). En cas d'activité lucrative exercée à temps partiel, il est tenu compte, pour chacun des adultes composant le groupe familial, d'un revenu hypothétique qui correspond à la moitié de la différence entre le revenu effectif et le montant qui pourrait être réalisé par la même activité exercée à plein temps (art. 36E al. 2 LPCC). Lorsque l'un des adultes composant le groupe familial n'exerce pas d'activité lucrative, il est tenu compte d'un gain hypothétique qui correspond à la moitié du montant destiné à la couverture des besoins vitaux de deux personnes selon l'art. 36B al. 2 (art. 36E al. 3 LPCC). Il n'est pas tenu compte d'un gain hypothétique lorsque le groupe familial est constitué d'un seul adulte faisant ménage commun avec un enfant âgé de moins d'un an (art. 36E al. 5 LPCC).

5.2 Sous le chapitre III du RPCFam concernant les règles de calcul des prestations, l'art. 18 traite de la question du gain hypothétique des personnes considérées comme exerçant une activité lucrative salariée. Le gain hypothétique qui leur est imputé est déterminé selon le gain et le taux d'activité réalisés avant la perception des indemnités pour perte de gain définies à l'art. 36A al. 5 LPCC (al. 1). Le gain hypothétique correspond à la moitié de la différence entre le gain assuré et le montant qui pourrait être réalisé pour une activité à plein temps si la personne était en activité (al. 3).

Quant à l'art. 19 RPCFam portant sur les « revenus auxquels il est renoncé », il énonce que lorsqu'un ayant droit ou un membre du groupe familial renonce à des éléments de revenus ou renonce à faire valoir un droit à un revenu, il est tenu compte d'un revenu hypothétique, conformément à l'art. 11 al. 1 let. g LPC.

5.3 Le commentaire par article du projet de loi ayant modifié la LPCC et introduit des PCFam au niveau cantonal relève ce qui suit : « Il est important de prévoir dans le dispositif des incitations au maintien ou à la reprise d'une activité lucrative. À défaut, les prestations complémentaires familiales pourraient constituer une trappe de pauvreté, étant donné qu'elles ne peuvent pas être accordées pour une durée indéterminée, mais uniquement pour la période pendant laquelle les enfants n'ont pas encore atteint 18 ans, respectivement 20 ans si l'enfant poursuit sa formation. En cas d'activité lucrative à temps partiel, le gain hypothétique fixé à l'alinéa 2 crée une incitation pour les ménages à obtenir une rémunération de l'activité lucrative au moins égale au montant ainsi fixé, respectivement sanctionne les ménages dont l'effort de travail est inférieur à cette exigence. Le gain hypothétique dépend du taux d'activité et du salaire effectifs de la personne qui travaille et correspond à la moitié de la différence entre le revenu effectif et le montant qui pourrait être réalisé par la même activité exercée à plein temps. […] Le principe de la prise en compte d'un gain hypothétique est également retenu par la législation fédérale sur les prestations complémentaires à l'AVS/AI » (Mémorial du Grand Conseil du 17 décembre 2009, PL 10600, p. 34).

6.             La chambre de céans a déjà jugé à plusieurs reprises que le but de la LPCC n'est pas de pallier aux difficultés financières des familles résultant d'une incapacité de travail temporaire ou d'une invalidité. De telles éventualités sont assurées notamment par l'assurance-accidents, l'assurance-invalidité, y compris les prestations complémentaires fédérales et cantonales, ou encore par les indemnités de l'assurance-chômage en cas de maladie et les prestations cantonales en cas de maladie. Tenir compte, dans l'établissement du droit aux PCFam, d'une incapacité de travail (temporaire ou permanente) reviendrait à intégrer un facteur étranger aux situations pour lesquelles le législateur cantonal a entendu instaurer une aide financière aux familles. Le but du législateur en instaurant des PCFam était précisément de valoriser le travail, d'encourager le maintien ou la reprise d'un emploi, ou l'augmentation du taux d'activité, notamment par la prise en compte d'un revenu hypothétique dans le calcul des prestations complémentaires (ATAS/1255/2013 du 17 décembre 2013 consid. 8 ; ATAS/527/2013 du 27 mai 2013 consid. 3c ; ATAS/955/2014 du 25 août 2014 consid. 7 et 8 ; ATAS/1195/2020 du 3 décembre 2020 consid. 7).

Dans l'ATAS/1195/2020 du 3 décembre 2020, la chambre de céans a au surplus précisé, sur la base d'une interprétation systématique, téléologique et historique de la loi cantonale, que la jurisprudence relative à l'art. 11 al. 1 let. g LPC – selon laquelle il convient de tenir compte de toutes les circonstances objectives et subjectives qui entravent ou compliquent la réalisation d'un revenu, telles que la santé, l'âge, la formation, les connaissances linguistiques, l'activité antérieure, l'absence de la vie professionnelle, le caractère admissible d'une activité, les circonstances personnelles et le marché du travail – n'est pas applicable à la prise en considération d'un gain hypothétique dans le cadre du calcul du revenu déterminant pour l'octroi de PCFam, la seule exception à la prise en compte d'un tel gain hypothétique étant celle prévue à l'art. 36E al. 5 LPCC.

7.             Aux termes de l'art. 10 al. 1 LACI, est réputé sans emploi celui qui n’est pas partie à un rapport de travail et qui cherche à exercer une activité à plein temps. Celui qui cherche du travail n’est réputé sans emploi ou partiellement sans emploi que s’il s’est inscrit aux fins d’être placé (art. 10 al. 3 LACI).

Des délais-cadres de deux ans s’appliquent aux périodes d’indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la loi (art. 9 al. 1 LACI). Le délai-cadre applicable à la période de l’indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont dépend le droit à l’indemnité sont réunies (art. 9 al. 2 LACI). Lorsque le délai-cadre s’appliquant à la période d’indemnisation est écoulé et que l’assuré demande à nouveau l’indemnité de chômage, de nouveaux délais-cadres de deux ans sont ouverts pour les périodes d’indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire de la loi (art. 9 al. 4 LACI).

Les conditions du droit à l'indemnité de chômage sont réglées à l'art. 8 al. 1 LACI, lequel renvoie, à sa lettre g, à l'art. 17 LACI. Selon l'art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu’il a fournis. En vue de son placement, l’assuré est tenu de s’inscrire personnellement aussitôt que possible, mais au plus tard le premier jour pour lequel il prétend à l’indemnité de chômage ; il doit ensuite se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (art. 17 al. 2 LACI). L’assuré est tenu d’accepter tout travail convenable qui lui est proposé (art. 17 al. 3 1^ère phrase LACI).

Selon l'art. 26 de l'ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 (ordonnance sur l’assurance-chômage, OACI - RS 837.02), l’assuré doit cibler ses recherches d’emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d’emploi pour chaque période de contrôle (al. 2).

Le droit à l’indemnité commence à courir après un délai d’attente de cinq jours de chômage contrôlé, pour les personnes qui ont une obligation d'entretien envers des enfants de moins de 25 ans (art. 18 al. 1 LACI). Le délai d’attente général ne doit être observé qu’une seule fois durant le délai-cadre d’indemnisation et ne peuvent compter comme délai d’attente que les jours pour lesquels l’assuré remplit les conditions donnant droit à l’indemnité selon l'art. 8 al. 1 LACI (art. 6a al. 1 OACI).

8.             La jurisprudence du Tribunal fédéral considère que durant la période d'octroi d'indemnités de chômage, le bénéficiaire de prestations complémentaires fait tout ce que l'on peut attendre de lui pour retrouver un emploi, faute de quoi les organes de l'assurance-chômage lui dénieraient tout droit à de telles prestations (arrêts du Tribunal fédéral P 88/01 du 8 octobre 2002 consid. 3 ; 9C_549/2016 du 13 juillet 2017 consid. 5.3 et les références).

Les directives de l'Office fédéral des assurances sociales concernant les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (DPC) retiennent également qu'aucun revenu hypothétique n'est pris en compte chez le bénéficiaire de prestations complémentaires lorsqu'il touche des allocations de chômage (n° 3424.07, version en vigueur au 1^er janvier 2023).

9.              

9.1 En l'espèce, après l'opposition du recourant à la décision du 5 janvier 2023 qui se basait sur ses revenus du mois de novembre 2022 (gain intermédiaire réalisé et indemnités de chômage perçues pour 21.3 jours, à savoir sans délai d'attente), l'intimé a considéré qu'un revenu hypothétique devait être pris en considération durant les cinq jours du nouveau délai d'attente appliqué par l'assurance-chômage en décembre 2022, ce qui aboutissait à un revenu déterminant plus élevé que dans la décision initiale. Il est précisé qu'un premier délai-cadre a couru du 2 mars 2020 au 30 novembre 2022, puis qu'un nouveau délai-cadre a été ouvert du 1^er décembre 2022 au 30 novembre 2024.

Le recourant fait valoir que la prise en compte d'un tel gain hypothétique contrevient à la LPCC et au RPCFam, en ce sens que le délai d'attente prévu par la LACI ne constitue pas une sanction de l'assurance-chômage mais est applicable lors de l'ouverture de tout nouveau délai-cadre, et que les efforts de recherches de la personne au chômage sont les mêmes durant le premier mois d'indemnisation que durant les mois suivants. Il faudrait donc uniquement tenir compte du montant qui lui avait été versé effectivement par la CCGC durant le mois de décembre 2022, sachant qu'il était demandeur d'emploi à 100% et travaillait auparavant à 100%.

Quant à l'intimé, en référence à la jurisprudence de la chambre de céans, il souligne que le régime des PCFam ne tient pas compte d'une incapacité de travail de la personne bénéficiaire, quel qu'en soit le motif, car cela reviendrait à intégrer un facteur étranger aux situations pour lesquelles le législateur a instauré une aide financière aux familles.

9.2 L'argument de l'intimé ne peut être suivi. La jurisprudence de la chambre de céans à laquelle il se réfère concerne des cas dans lesquels la personne requérante de PCFam ou son conjoint se trouvait en incapacité de travail en raison d'atteintes à la santé (cf. assurée apte au placement à 50% de son taux d'inscription au chômage dans l'ATAS/527/2013 du 27 mai 2013 ; épouse de l'assuré en incapacité totale de travail pour des raisons psychiatriques dans l'ATAS/1255/2013 du 17 décembre 2013 ; assurée déclarée inapte au placement par le médecin-conseil de l'assurance-chômage dans l'ATAS/955/2016 du 25 août 2014 ; assurée en incapacité totale de travail en raison de douleurs dorsales et cervicales, de fibromyalgie et de dépression dans l'ATAS/13/2016 du 12 janvier 2016 ; assurée à l'assurance-chômage en incapacité de travail durant quatre mois dans l'ATAS/1195/2020 du 3 décembre 2020), étant rappelé qu'en matière d'assurances sociales l'incapacité de travail est la perte, totale ou partielle, de l'aptitude de l'assuré à accomplir son travail, si cette perte résulte d'une atteinte à sa santé physique, mentale ou psychique (cf. art. 6 LPGA). La chambre de céans a ainsi relevé qu'il n'appartenait pas au régime des PCFam de palier à des difficultés financières induites par une invalidité ou une incapacité temporaire de travail, de telles éventualités étant assurées par d'autres assurances, notamment l'assurance-accidents, l'assurance-invalidité ou les indemnités de l'assurance-chômage en cas de maladie et les prestations cantonales en cas de maladie.

Le cas d'espèce ne correspond pas aux situations susvisées, le recourant ayant disposé d'une pleine capacité de travail en décembre 2022.

9.3 Par ailleurs, l'intimé perd de vue qu'un gain hypothétique ne peut être imputé à la personne concernée qu'en cas d'activité lucrative exercée à temps partiel (éventualité de l'art. 36E al. 2 LPCC) ou lorsque l'un des adultes composant le groupe familial n'exerce pas d'activité lucrative (éventualité de l'art. 36E al. 3 LPCC), étant précisé que les personnes touchant des indemnités de l'assurance-chômage sont pleinement assimilées aux personnes exerçant une activité lucrative selon l'art. 36A al. 5 LPCC. Pour cette catégorie de personnes, l'art. 18 al. 1 RPCFam énonce que le gain hypothétique est déterminé selon le gain et le taux d'activité réalisés avant la perception des indemnités pour perte de gain définies à l'art. 36A al. 5 LPCC.

9.4 Au regard des circonstances particulières et dans la mesure où une personne au chômage est assimilée, sous l'angle des PCFam, à une personne exerçant une activité lucrative, le postulat – implicite – de l'intimé selon lequel le recourant n'a pas exercé une activité lucrative à temps complet en décembre 2022 à cause des cinq jours résultant du délai d'attente de l'assurance-chômage apparaît erroné. Il ne ressort en effet pas du dossier, ni même cela est allégué, que le taux d'activité du recourant avant la perception des indemnités de chômage ait été inférieur à 100%, le recourant ayant par ailleurs toujours cherché un emploi à 100% et été indemnisé selon cette disponibilité par l'assurance-chômage. Sous l'angle des prestations complémentaires fédérales, le Tribunal fédéral a par ailleurs estimé que l'intéressé qui bénéficie d'indemnités de chômage fait en principe tout ce que l'on peut attendre de lui pour retrouver une emploi, faute de quoi les organes de l'assurance-chômage lui auraient dénié le droit à de telles prestations. Ce qui précède est en outre rappelé par les DPC, auxquelles le régime des PCFam renvoie par analogie (art. 2 al. 3 RPCFam), et l'on constate en effet que les dispositions de la LACI subordonnent le versement des indemnités de chômage à la recherche effective de postes de travail par la personne assurée, dès le premier jour de contrôle, soit également durant le délai d'attente (cf. art. 6a al. 1 OACI, 8 al. 1 let. g, 17 et 18 al. 1 LACI).

9.5 Enfin, sous l'angle du but poursuivi par la loi, il sied de rappeler que la prise en compte d'un gain hypothétique répondait au souci du législateur d'inciter les personnes ne travaillant pas ou travaillant à temps partiel à reprendre une activité professionnelle, respectivement à augmenter leur taux d'activité, en sanctionnant les ménages dont le taux d'effort de travail n'est pas suffisant, afin d'éviter que les PCFam deviennent une « trappe de pauvreté ». On ne discerne pas en quoi un tel effet incitatif atteindrait son but dans le cas du recourant, au chômage, qui travaillait à 100% avant la perte de son emploi et qui n'a simplement pas reçu d'indemnités durant les cinq jours du délai d'attente au début du nouveau délai-cadre ouvert en sa faveur, en application de l'art. 18 al. 1 LACI.

9.6 Par conséquent, le fait que le recourant n'a pas été indemnisé par les organes de l'assurance-chômage durant les cinq jours du délai d'attente prévus par l'art. 18 al. 1 LACI ne signifie pas qu'il exerçait une activité lucrative seulement à temps partiel et qu'un gain hypothétique peut pour ce motif lui être imputé.

10.         Il sied de ce qui précède que la décision sur opposition du 6 mars 2023, qui retient, par substitution de motifs à la décision initiale du 5 janvier 2023, un gain hypothétique du recourant durant les cinq jours du délai d'attente pour le mois de décembre 2022, est contraire au droit.

La cause sera ainsi renvoyée à l'intimé afin qu'il calcule le montant des PCFam en faveur du recourant pour le mois de décembre 2022, en faisant abstraction de tout gain hypothétique le concernant, et en se basant sur les revenus qu'il a perçu de l'assurance-chômage le mois en question, étant rappelé que le décompte de la CCGC de décembre 2022 a été transmis ultérieurement à la décision du 5 janvier 2023 et n'a donc alors pas été pris en compte.

11.         Au vu de ce qui précède, le recours sera partiellement admis, la décision sur opposition du 6 mars 2023 sera annulée et la cause sera renvoyée à l'intimé pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Le recourant obtenant gain de cause sur le principe, une indemnité de CHF 2'500.- lui sera accordée à titre de participation à ses frais et dépens (art. 61 let. g LPGA cum art. 1A al. 2 let. c LPCC ; art. 6 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en matière administrative du 30 juillet 1986 [RFPA - E 5 10.03]).

Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. f^bis LPGA a contrario).

***

PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        L'admet partiellement.

3.        Annule la décision sur opposition rendue le 6 mars 2023 par l'intimé.

4.        Renvoie la cause à l'intimé pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

5.        Condamne l'intimé à verser au recourant une indemnité de CHF 2'500.- à titre de dépens.

6.        Dit que la procédure est gratuite.

7.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 - LTF-RS 173.110). Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le