Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

2.2 Par ailleurs, conformément à l'art. 560 CC, les héritiers acquièrent de plein droit l'universalité de la succession dès que celle-ci est ouverte (al. 1). Sauf exceptions prévues par la loi, ils sont saisis des créances et actions, des droits de propriété et autres droits réels, ainsi que des biens qui se trouvaient en la possession du défunt; ils sont également personnellement tenus de ses dettes (al. 2). Les créances du défunt contre une assurance sociale sont ainsi transmises à ses héritiers et la communauté héréditaire a qualité pour agir en justice afin d'en obtenir le versement (arrêt du Tribunal fédéral 8C_146/2008 du 22 avril 2008, consid. 1.1).

En l'espèce, dans la mesure où le décès de l’assuré est survenu alors que le recours était pendant devant la chambre de céans, ses héritiers, à savoir ses deux enfants mineurs B______ et C______ (selon une liste des héritiers établie le 2 août 2021 par l’administration fiscale genevoise) ont repris de plein droit sa place dans la présente procédure (arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 48/04 du 14 avril 2005). À ce propos, on précisera que la représentante des héritiers, soit leur mère (domiciliée en Espagne), a donné procuration au frère de l’assuré (domicilié en Suisse, dans le canton de Genève) afin qu’il représente les héritiers dans le cadre de la présente procédure.

3.             L’objet du litige dans la procédure administrative est le rapport juridique qui – dans le cadre de l’objet de la contestation déterminé par la décision – constitue, d’après les conclusions du recours, l’objet de la décision effectivement attaqué. D’après cette définition, l’objet de la contestation et l’objet du litige sont identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble (ATF 125 V 414 consid. 1b et 2 et les références citées). En revanche, dans la mesure où aucune décision n'a été rendue, la contestation n'a pas d'objet, et un jugement sur le fond ne peut pas être prononcé (ATF 131 V 164 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_195/2013 du 15 novembre 2013 consid. 3.1).

En l’espèce, l’assuré a interjeté recours devant la chambre de céans contre la décision sur opposition du 30 avril 2021. L’objet du litige, déterminé par cette décision sur opposition, porte uniquement sur la confirmation de l’inaptitude au placement de l’intéressé depuis sa réinscription au chômage, le 17 novembre 2020.

En revanche, dans la mesure où la décision du 23 septembre 2020 est entrée en force, faute d’opposition dans le délai légal, le litige ne porte pas sur le constat initial de l’inaptitude au placement de l’assuré dès le 1^er septembre 2020. Il n’appartient donc pas à la chambre de céans d’examiner la conformité au droit de cette décision d’inaptitude au placement et, partant, des divers manquements qui y sont retenus. Le litige ne porte pas davantage sur une problématique de restitution des indemnités de chômage (la décision sur opposition attaquée du 30 avril 2021 n’ordonnant pas une quelconque restitution), contrairement à ce que semble considérer le frère de l’assuré dans son écriture du 7 avril 2022.

4.              

4.1 L'art. 8 LACI énumère les conditions d'octroi de l'indemnité de chômage. Conformément à l'art. 8 al. 1 LACI, l'assuré doit, pour bénéficier de cette prestation prévue par l'art. 7 al. 2 let. a LACI, être sans emploi ou partiellement sans emploi (let. a), avoir subi une perte de travail à prendre en considération (let. b), être domicilié en Suisse (let. c), avoir achevé sa scolarité obligatoire et n'avoir pas encore atteint l'âge donnant droit à une rente AVS et ne pas toucher de rente de vieillesse de l'AVS (let. d), remplir les conditions relatives à la période de cotisation ou en être libéré (let. e), être apte au placement (let. f) et satisfaire aux exigences de contrôle (let. g).

Ces conditions sont cumulatives (ATF 124 V 215 consid. 2). Elles sont précisées par plusieurs dispositions de la LACI et de l'ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 (OACI - RS 837.02), ainsi que - dans les limites d'admissibilité de telles directives administratives (ATF 144 V 202 ; ATF 144 V 195 ; ATAS/1191/2014 du 18 novembre 2014 consid. 4 et doctrine et jurisprudence citées) - par les instructions édictées par le Secrétariat d'État à l'économie (SECO) en sa qualité d'autorité de surveillance de l'assurance-chômage chargée d'assurer une application uniforme du droit (art. 110 LACI), notamment par le biais du Bulletin LACI IC.

4.2 La condition de satisfaire aux exigences du contrôle, posée par l'art. 8 al. 1 let. g LACI, renvoie aux devoirs de l'assuré et prescriptions de contrôle prévus par l'art. 17 LACI. Les al. 1 à 3 de cette disposition-ci imposent aux chômeurs des devoirs matériels, qui concernent la recherche et l'acceptation d'un emploi, ainsi que la participation aux mesures de marché du travail et aux séances et entretiens obligatoires, de même que des devoirs formels, qui ont pour objet l'inscription au chômage et la revendication régulière des prestations au moyen de formules officielles (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, n. 1 ad art. 17 LACI).

En vertu de l'art. 17 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis (al. 1). L’assuré est tenu d’accepter tout travail convenable qui lui est proposé. Il a l’obligation, lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer : aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement (let. a) ; aux entretiens de conseil, aux réunions d’information et aux consultations spécialisées visées à l’al. 5 (let. b) ; de fournir les documents permettant de juger s’il est apte au placement ou si le travail proposé est convenable (let. c ; al. 3).

L'art. 26 OACI dispose que l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d'emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le 5 du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. À l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L'office compétent contrôle chaque mois les recherches d'emploi de l'assuré (al. 3).

Par ailleurs, on peut attendre d'un assuré qu'il ne se contente pas de démarcher par téléphone, mais qu'il réponde également à des offres d'emploi par écrit. Les recherches d'emploi impliquent une démarche concrète à l'égard d'un employeur potentiel, selon les méthodes de postulation ordinaires (arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 6/05 du 6 mars 2006 consid. 3.1).

Sur le plan temporel, l'obligation de rechercher un emploi prend naissance avant la survenance effective du chômage. Il incombe, en particulier, à un assuré de s'efforcer déjà pendant le délai de congé de trouver un nouvel emploi et, de manière générale, durant toute la période qui précède l'inscription au chômage. Les efforts de recherches d'emploi doivent en outre s'intensifier à mesure que le chômage devient imminent (ATF 139 V 524 consid. 2.1.2 p. 526; arrêt du Tribunal fédéral 8C_854/2015 du 15 juillet 2016 consid. 4.2 et les références citées). L'obligation de rechercher un emploi s'applique aussi lorsqu'il s'agit d'un contrat à durée déterminée, au moins durant les trois derniers mois (SECO, Bulletin LACI IC, ch. B 314; arrêt du Tribunal fédéral 8C 800/2008 du 8 avril 2009 ; RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, n. 12 ad. art. 17). Il s'agit là d'une règle élémentaire de comportement de sorte qu'un assuré doit être sanctionné même s'il n'a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction (cf. ATF 124 V 225 consid. 5b p. 233; arrêts du Tribunal fédéral C 144/05 du 1^er décembre 2005 consid 5.2.1, et C 199/05 du 29 septembre 2005 consid. 2.2,). Quant à l’assuré qui exerce une activité procurant une rémunération prise en compte à titre de gain intermédiaire (même à plein temps), il n’est pas dispensé de son obligation de prouver qu'il a fourni des efforts de travail suffisants sur le plan qualitatif et quantitatif (arrêt du Tribunal fédéral C 16/07 du 22 février 2007 consid. 3.1 in fine ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 351/05 du 3 juillet 2006, consid. 3.3). Le Tribunal fédéral a toutefois relevé qu’il convient de tenir compte, lors de l'appréciation de la gravité de la faute, du fait qu'un assuré est entravé dans ses recherches d'emploi, lorsqu'il occupe un travail temporaire à plein temps (arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 258/99 du 16 mars 2000 consid. 2b et les références citées).

Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d'emploi par mois sont en principe suffisantes (ATF 124 V 225). On ne peut cependant pas s'en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (arrêt du Tribunal fédéral 8C_737/2017 du 8 janvier 2018).

Dans le contexte de la pandémie de coronavirus et des restrictions ordonnées le 16 mars 2020, le droit fédéral ne prévoyait aucune dérogation en matière d'obligation de rechercher un emploi (voir l'ordonnance du 20 mars 2020 sur les mesures dans le domaine de l'assurance-chômage en lien avec le coronavirus (COVID-19 [ci-après : ordonnance COVID-19 ; RS 837.033]), mais cette situation particulière, dans le canton de Genève, avait conduit l'OCE à réduire les exigences quant au nombre de recherches d'emploi à effectuer par rapport à ce qui était demandé normalement. Ainsi, en pratique, l'OCE admettait qu'en raison des restrictions sanitaires et de leur impact sur la vie économique, les chômeurs n'avaient pas de recherches d'emploi à effectuer du 16 mars au 30 avril 2020, trois dès mai 2020, cinq de juin à août 2020, dix dès septembre 2020, puis quatre (deux pour les intermittents du spectacle) dès novembre 2020, pour les chômeurs provenant de certains secteurs de l’économie. Ces mesures répondaient à un souci de proportionnalité (ATAS/223/2021 du 17 mars 2021 consid. 8d).

Les chômeurs ont l’obligation d’être atteignables par leur conseiller en personne, en règle général, dans un délai d’un jour (art. 21 al. 1 OACI). Cette disposition est complétée par l’art. 22 al. 4 OACI, qui prévoit que, lors du premier entretien à l’ORP, le conseiller en personnel convient avec l’assuré de la manière dont il pourra être atteint dans le bref délai précité. En règle générale, ce sera par courrier postal, électronique, ou par téléphone (RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance chômage, n° 47 ad art. 17 LACI).

Par ailleurs, les entretiens de conseil et de contrôle sont menés par l'ORP en charge du dossier de l'assuré (Bulletin LACI IC, ch. B330). En vertu de l'art. 22 al. 2 OACI, l'office compétent mène un entretien de conseil et de contrôle avec chaque assuré à intervalles pertinents mais au moins tous les deux mois. Lors de cet entretien, il contrôle l'aptitude et la disponibilité au placement de l'assuré. Le Bulletin LACI IC, ch. B341, précise que ces entretiens permettent en premier lieu de contrôler si l'assuré est apte et disposé à être placé, de vérifier ses recherches d'emploi ainsi que de lui assigner un travail convenable ou une mesure relative au marché du travail.

L’assuré a l’obligation, lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer aux entretiens de conseil à l’ORP, aux réunions d’information et aux consultations spécialisées (art. 17 al. 3 let. b LACI). Celui qui ne s’y rend pas doit être sanctionné, sauf justification valable (art. 25 OACI) le jour précis de l’entretien ou de la séance. En application du principe de proportionnalité, il ne pourra cependant pas être sanctionné s’il a manqué un rendez-vous consécutivement à une erreur ou à une inattention de sa part et pour autant que l’on puisse déduire de son comportement général qu’il prend au sérieux les prescriptions de l’assurance-chômage. Un assuré est réputé prendre ses obligations au sérieux lorsque, durant les douze mois précédant l’oubli, il n’a commis aucun manquement, sanctionné ou non (Boris RUBIN, La suspension du droit à l’indemnité de chômage, in DTA 2017 p. 112 ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_928/2014 du 5 mai 2015 consid. 5.1 et 8C_157/2009 du 3 juillet 2009 consid. 4.1).

4.3 La violation des obligations que l'art. 17 LACI impose à l'assuré expose ce dernier à une suspension de son droit à l'indemnité.

En effet, aux termes de l'art. 30 al. 1 LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu entre autres lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (let. c) ou n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but (let. d).

Conformément à l'art. 30 al. 2 LACI, l'autorité cantonale prononce les suspensions notamment au sens de l'al. 1 let. c et d.

Si le chômeur se soustrait à ses devoirs d'assuré, il ne sera en principe pas d'emblée privé de prestations. Il sera tout d'abord sanctionné (art. 30 al. 1 let. c ou d LACI) puis, en cas de réitération, déclaré inapte au placement (art. 8 al. 1 let. f et 15 LACI ; arrêts du Tribunal fédéral 8C_64/2020 du 19 novembre 2020 consid. 4.3, 8C_65/2020 du 24 juin 2020 consid. 3.2 et 8C_816/2018 du 5 décembre 2019 consid. 6.1 et la référence citée ; ATAS/211/2020 du 11 mars 2020 consid. 4).

La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours, et dans le cas de l'al. 1 let. g, 25 jours (art. 30 al. 3 LACI ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 254/06 du 26 novembre 2007 consid. 5.3).

5.              

5.1 Conformément à l'art. 15 al. 1 LACI, est réputé apte à être placé – au sens de l'art. 8 al. 1 let. f LACI – le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et qui est en mesure et en droit de le faire.

L'aptitude au placement comprend deux éléments : la capacité de travail, d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et, d'autre part, la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels (ATF 125 V 51 consid. 6a ; ATF 123 V 214 consid. 3).

5.2 L’aptitude au placement peut être niée notamment en raison de recherches d’emploi continuellement insuffisantes, en cas de refus réitéré d’accepter un travail convenable, ou encore lorsque l’assuré limite ses démarches à un domaine d’activité dans lequel il n’a, concrètement, qu’une très faible chance de trouver un emploi. En particulier, un chômeur doit être considéré comme inapte au placement lorsqu’une trop grande limitation dans le choix des postes de travail rend très incertaine la possibilité de trouver un emploi. Peu importe, à cet égard, le motif pour lequel le choix des emplois potentiels est limité (ATF 123 V 214 consid. 3).

Notamment dans les cas visés par l'art. 30 al. 1 let. c et d LACI, l'assuré adopte un comportement qui, de manière générale, est de nature à prolonger la durée de son chômage. Il n'est en principe pas d'emblée privé de prestations, mais tout d'abord sanctionné en application de l'art. 30 al. 1 let. c ou d LACI - par une ou des suspensions -, puis, en cas de violations répétées, déclaré inapte au placement, en vertu des art. 8 al. 1 let. f et 15 LACI (ATF 120 V 233 consid. 5c ; ATF 112 V consid. 1b ; ATAS/169/2020 du 2 mars 2020 consid. 4b ; Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], vol. XIV, Soziale Sicherheit, 3ème éd. 2016, n. 323 p. 2363).

En vertu du principe de proportionnalité, l'aptitude au placement ne peut être niée qu'en présence de manquements répétés et au terme d'un processus de sanctions de plus en plus longues, et pour autant que les fautes aient été commises en quelques semaines, voire en quelques mois. Il faut qu'un ou plusieurs manquements au moins correspondent à des fautes moyennes ou graves. Il n'est pas possible de constater l'inaptitude au placement seulement si quelques fautes légères ont été commises. L'assuré doit pouvoir se rendre compte, au vu de la gradation des sanctions endurées, que son comportement compromet de plus en plus son droit à l'indemnité. En cas de cumul de manquements sanctionnés, l'inaptitude prend effet le premier jour qui suit le manquement qui entraîne la constatation de l'inaptitude au placement (arrêts du Tribunal fédéral 8C_64/2020 précité consid. 4.3, 8C_65/2020 précité consid. 3.2 et 8C_816/2018 précité consid. 6.1 ; ATAS/221/2020 du 16 mars 2020 consid. 4b). Ces principes résultent également de l'obligation incombant à l'autorité de renseigner et de conseiller, conformément aux art. 27 LPGA et 19a OACI (RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance chômage, n. 24 ad art. 15 LACI).

5.3 Selon le Bulletin LACI IC, si l'aptitude au placement d'un assuré est niée parce qu'il ne s'est pas conformé à ses obligations de chômeur, elle ne pourra lui être à nouveau reconnue que s'il démontre un changement de comportement. Le droit à l'indemnité ne peut donc être à nouveau reconnu à l'assuré qui, dès son aptitude au placement niée, se présente à nouveau à l'ORP en expliquant avoir désormais l'intention de suivre les instructions des organes d'exécution. Il doit en effet apporter la preuve du changement de son comportement. Tel est le cas s'il effectue suffisamment de recherches d'emploi, se conforme aux instructions et se rend aux entretiens de l'ORP. Lorsque l'autorité compétente n'a plus aucun doute quant à l'aptitude au placement de l'assuré, elle rend une décision par laquelle le droit à l'indemnité lui est à nouveau reconnu à partir du moment où il a démontré avoir changé son comportement (Bulletin LACI IC, ch. B 280).

Dans le même sens, le Message du Conseil fédéral du 28 février 2001 concernant la révision de la loi sur l'assurance-chômage (FF 2001 2123, p. 2158) précise que, pour juger de l'aptitude au placement d'un assuré, le comportement de celui-ci s'avère décisif. Dès lors, l'assuré qui avait été jugé inapte au placement ne peut être reconnu apte à être placé que s'il modifie radicalement son comportement, et non pas dès qu'il accepte de participer à une mesure isolée.

À la suite d’une décision d'inaptitude au placement, l’assuré peut à nouveau être reconnu (subjectivement) apte au placement s’il fait preuve d'un comportement irréprochable et d'une disposition à respecter les obligations prévues aux art. 15 et 17 LACI (arrêt du Tribunal fédéral 8C_64/2020 du 19 novembre 2020 consid. 5.2.1).

6.             En ce qui concerne la preuve, le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 360 consid. 5b, 125 V 195 consid. 2 et les références; cf. ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3). Aussi n'existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a).

7.              

7.1 À titre liminaire, la chambre de céans observe que l’assuré a fait l'objet, le 23 septembre 2020, d'une première décision d'inaptitude au placement avec effet au 1^er septembre 2020. Ladite décision retenait que les sanctions déjà infligées à l’intéressé et son « attitude générale » permettaient d’admettre qu’il ne prenait pas au sérieux ses obligations de demandeur d’emploi. À cet égard, l’OCE a relevé que l’assuré avait été sanctionné pour des recherches d’emploi inexistantes dans les trois mois ayant précédé son inscription à l’assurance-chômage, pour des absences consécutives à ses entretiens avec l’ORP des 20 juillet, 17 et 25 août 2020, ainsi qu’à celui du 3 septembre 2020. S’y ajoutaient des recherches d’emploi insuffisantes durant la période « extraordinaire » de juillet à août 2020, pendant laquelle l’assuré avait fait 5 recherches d’emploi au total, au lieu des 10 requises.

Faute d’opposition formée dans le délai légal, la décision d’inaptitude au placement du 23 septembre 2020 est entrée en force.

La décision sur opposition du 30 avril 2021 – objet de la présente procédure de recours – confirme l’inaptitude au placement de l’assuré dès le 17 novembre 2020, date de sa réinscription au chômage, « au vu [des] nombreux manquements [de celui-ci] à ses obligations envers l’assurance-chômage, étant précisé qu’il n’a pas modifié son comportement ». L’intimé y retient que l’assuré n’a pas changé son comportement depuis sa réinscription au chômage, puisqu’il n’a effectué que deux recherches d’emplois durant les trois mois ayant précédé sa réinscription, trois démarches du 18 au 30 novembre 2020, puis aucune, tant en décembre 2020 qu’en janvier 2021. En outre, il a été absent à son entretien de conseil du 12 février 2021, sans s’excuser préalablement et sans répondre aux appels de l’ORP concernant l’entretien en question. Or, il appartenait à l’assuré de prendre toutes les dispositions nécessaires pour respecter ses obligations en matière de recherches d’emploi et pour être joignable en vue de ses entretiens téléphoniques avec l’ORP. Par ailleurs, à l’argument, soulevé dans le cadre de l’opposition, selon lequel il était difficile à l’assuré de comprendre ses droits, l’OCE a répondu que l’intéressé ne s’était pas présenté aux entretiens auxquels il avait été convoqué à 4 reprises (entre le 20 juillet et le 3 septembre 2020), et que dans la mesure où il avait finalement pu rencontrer en personne son conseiller (le 15 septembre 2020), il avait pu obtenir toutes les informations utiles sur le chômage.

7.2 De son côté, l’assuré a fait valoir, dans son recours, qu’il n’avait jamais été au chômage avant le 1^er juillet 2020 et que, jusqu’alors, il ignorait le fonctionnement du système. Depuis son inscription au chômage à la date précitée, il avait toujours travaillé dans le secteur de la construction, par le biais de contrats temporaires de missions, ce qui démontrait sa capacité et sa détermination à fournir un travail. Il reconnaissait avoir failli à quelques reprises à ses obligations en matière de recherches d’emploi, mais considérait que les explications qu’il avait fournies auraient dû conduire l’OCE à faire usage de son pouvoir d’appréciation. Le recourant estimait qu’en ne tenant pas compte, notamment, de son « absence d’antécédents », de sa situation personnelle, du fait qu’il avait travaillé à plein temps dès son inscription au chômage, de ses difficultés à utiliser les « moyens de communications modernes » et de la pandémie, l’intimé avait mal exercé son pouvoir d’appréciation, de sorte que la décision sur opposition attaquée devait être annulée. À tout le moins, il aurait préalablement dû faire l’objet d’une dernière suspension de ses indemnités de chômage, tenant compte des circonstances particulières auxquelles il avait été confronté.

8.             D’emblée, la chambre de céans observe que, dans la mesure où la décision initiale d’inaptitude au placement du 23 septembre 2020 est entrée en force, il ne lui appartient pas d’en contrôler la conformité au droit. C’est par conséquent en vain que l’assuré a fait valoir, dans son opposition, puis son recours, que le prononcé d’une dernière décision suspendant son droit à l’indemnité eût été plus proportionné à ses manquements qu’une décision confirmant son inaptitude au placement ; une telle argumentation méconnaissait en effet que, comme cela ressort des considérants qui précèdent, l'aptitude au placement ne s’examine pas de la même façon lors de la décision initiale et lors d'une nouvelle demande d'examen de l'aptitude au placement (ici en relation avec une réinscription au chômage postérieurement au prononcé de la décision initiale constatant l’inaptitude au placement). Dans la seconde hypothèse, réalisée en l'espèce, l'aptitude au placement ne peut être à nouveau reconnue, suite au prononcé de la décision initiale d'inaptitude au placement, que si l’assuré prouve un changement de comportement de sa part. Tel est le cas si ce dernier fait preuve d’un comportement irréprochable, en effectuant suffisamment de recherches d'emploi, en se conformant aux instructions et se rendant aux entretiens de l'ORP (cf. consid. 5.7 supra ; cf. également ATAS/778/2013 du 19 août 2013 consid. 8). L’intimé était donc fondé à examiner si la preuve d’un changement de comportement du recourant avait été rapportée dans le cas d’espèce. C’est ce qu’il convient d’examiner ci-dessous.

9.              

9.1 Il convient préalablement de relever que, le 1^er décembre 2020, quelques jours après sa réinscription au chômage, l’assuré s’est vu rappeler, lors d’un entretien de conseil en langue espagnole (soit dans sa langue maternelle), ses droits et devoirs vis-à-vis de l’assurance-chômage, en particulier le fait que le « plan d’action précédemment établi » – c’est-à-dire celui du 15 septembre 2020 – demeurait d’actualité. Ce plan d’action lui fixait un objectif de 10 recherches d’emploi au minimum par mois (cf. pièces 21 et 50 du dossier de l’intimé).

9.2 Or, depuis sa réinscription au chômage (et également durant la période ayant précédé sa réinscription, cf. infra consid. 9.3), l’assuré n'a pas fait preuve d’un comportement irréprochable, ce qu’il a d’ailleurs reconnu dans son recours. En particulier, il n’a pas justifié d’un nombre suffisant de recherches d'emploi : en novembre 2020 – soit durant le mois où il s’est réinscrit au chômage – l’assuré n’a déclaré que 5 recherches dans le formulaire RPE, alors que 10 étaient exigées de sa part, selon le plan d’action du 15 septembre 2020. Durant les mois de décembre 2020 et janvier 2021, l’assuré n’a justifié d’aucune recherche d’emploi, puisqu’il n’a pas retourné à l’ORP les formulaires RPE idoines, lesquels ne figurent pas au dossier, étant précisé que le conseiller en personnel de l’assuré lui avait pourtant indiqué (après avoir constaté que ces deux formulaires manquaient, et alors que l’assuré disait ne pas les avoir reçus) où il pouvait les télécharger sur Internet (cf. le procès-verbal de l’entretien de conseil du 22 février 2021, figurant sous pièce 50 du dossier de l’intimé). En février 2021, l’assuré n’a (de nouveau) indiqué que 5 recherches d’emploi sur le formulaire RPE, puis 6 en mars comme en avril 2021, chiffres qui se révèlent derechef inférieurs par rapport à l’objectif de 10 recherches d’emploi fixé dans le plan d’action du 15 septembre 2020 (auquel le conseiller s’est référé, notamment, lors de l’entretien de conseil du 1^er décembre 2020).

Dans la mesure où l’assuré a souligné, dans son recours, avoir effectué plusieurs missions à 100% en qualité de maçon depuis son inscription initiale au chômage (dont une de trois mois « au maximum » dès le 11 janvier 2021, soit postérieurement à sa réinscription au chômage), on relèvera que le fait d’accepter des missions (le cas échéant à plein temps) dans le but de remédier au chômage, en l’absence de possibilité de trouver un emploi de plus longue durée, est certes louable et conforme à l’obligation de diminuer le dommage, mais que cela ne dispensait pas pour autant l’intéressé d’effectuer en parallèle des recherches d’emplois portant en suffisance sur des emplois durables (RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance chômage, n° 27 ad art. 17 LACI). Tel n’a pas été le cas en l’occurrence, comme on l’a vu (notamment durant les mois de décembre 2020 et janvier 2021, pour lesquels aucune recherche d’emploi n’est prouvée, en l’absence des formulaires RPE correspondants).

À l’appui de son recours, l’assuré s’est encore référé à un article intitulé « Le parlement contre les pénalités de chômage » (publié dans le quotidien Le Courrier du 26 mars 2021), évoquant l’adoption par le Grand Conseil genevois, le 26 mars 2021, d’une motion 2744 « Stop à la pandémie des sanctions à l’office cantonal de l’emploi, pour un confinement des pénalités ». Cette motion invitait le Conseil d’Etat, entre autres, à « adapter les exigences de l’OCE en matière d’obligation de production de recherches d’emploi aux réalités économiques et sanitaires » et à « annuler avec effet rétroactif et remboursement, le cas échéant, les sanctions et pénalités infligées par l’OCE depuis le début de la crise sanitaire [ ] » (Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et canton de Genève [En ligne], Séance 63 du 26 mars 2021 à 20h30, disponible sur https://ge.ch/grandconseil/data/loisvotee/MV02744.pdf). Le Conseil d’Etat a répondu à la motion par un rapport M 2744-A, daté du 22 septembre 2021, exposant en substance, d’une part, que l’OCE avait déjà adapté ses exigences en matière de recherches personnelles d'emploi à la situation sanitaire et économique, et d’autre part, qu’il ne pouvait pas donner suite à la demande d’« annuler avec effet rétroactif et rembours[er], le cas échéant, les sanctions et pénalités infligées par l’OCE depuis le début de la crise sanitaire [ ] ». À cet égard, le Conseil d’Etat a fait valoir que l’OCE violerait le principe de la légalité s’il devait revenir sur des sanctions conformes au droit entrées en force, et que de surcroît, en procédant de la sorte, le canton s’exposerait immanquablement à une situation conflictuelle avec l'autorité fédérale (Mémorial des séances du Grand Conseil de la République et canton de Genève [En ligne], Séance 25 du 8 octobre 2021 à 14h00, disponible sur https://ge.ch/grandconseil/data/texte/M02744A.pdf) ; lors de sa séance du 8 octobre 2021, le Grand Conseil en a pris acte et a rejeté une demande de renvoi au Conseil d’Etat dudit rapport.

Or, la chambre de céans observe que, même en tenant compte des assouplissements auxquels a consenti l’OCE pour tenir compte de la pandémie, l’obligation de l’assuré de justifier de recherches d’emploi suffisantes pendant la période litigieuse subsistait, étant précisé que l’assuré travaillait dans le domaine du bâtiment, lequel n’a pas fait l’objet de restrictions particulières à la fin de l’année 2020 et au début de l’année 2021. À cet égard, on relèvera que, dans son rapport précité du 22 septembre 2021, le Conseil d’Etat a souligné que, dès le début de la pandémie, l’OCE avait assoupli ses exigences en matière de recherches d’emploi de la manière suivante : « aucune recherche d'emploi n'était exigée dès le 16 mars 2020 et jusqu'à fin avril 2020 ; pour le mois de mai 2020, 3 recherches étaient demandées; pour les mois de juin, juillet et août 2020, les assurés devaient entreprendre 5 démarches mensuellement [ ]. En raison de la fin de l’ordonnance (fédérale) COVID-19 au 31 août 2020, les personnes assurées [avaient] été informées du fait qu'elles devaient à nouveau effectuer 10 démarches par mois dès le 1^er septembre 2020. Depuis le 1^er novembre 2020, dans le cadre des dispositions légales et réglementaires fédérales, et tenant compte des activités arrêtées sur décision des autorités depuis cette date, l'OCE [avait], en accord avec le SECO, assoupli une nouvelle fois la règle en matière de recherches d'emploi, à savoir : pour les secteurs d'activités fermés par décision des autorités et pour ceux particulièrement touchés par la pandémie, par exemple l'événementiel ou l'hôtellerie, 4 recherches par mois [étaient] exigées; pour les intermittents, 2 recherches par mois [étaient] demandées; pour les autres secteurs, l'exigence de 10 recherches mensuelles [était] maintenue. Ces règles [étaient] encore en vigueur actuellement et [devaient être] adaptées selon l'évolution de la situation au 1^er octobre 2021 ».

En définitive, la chambre de céans retient que les recherches d'emploi mentionnées par l’assuré dans les formulaires RPE, depuis sa réinscription au chômage, ne sauraient être qualifiées de quantitativement et qualitativement suffisantes.

9.3 Dans la décision sur opposition attaquée, l’intimé fait également grief à l’assuré d’avoir effectué des recherches d’emploi insuffisantes (à savoir seulement 2) en ce qui concerne la période ayant précédé sa réinscription au chômage.

Contrairement à ce qu’affirme l’intimé, l’assuré n’a pas seulement justifié de 2 recherches d’emploi dans les trois mois ayant précédé sa réinscription au chômage : en réalité, il en a mentionné 2 en août 2020, 5 en septembre 2020 et 5 en octobre 2020, selon les formulaires RPE versés au dossier. Toutefois, cela ne change rien au fond du problème, à savoir qu’en ce qui concerne les mois d’août 2020 (où il a mentionné 2 recherches d’emploi au lieu des 5 exigées, selon la décision entrée en force du 23 septembre 2020), septembre et octobre 2020 (où il a mentionné, pour chacun de ces mois, 5 recherches d’emplois au lieu des 10 exigées, selon le plan d’action du 15 septembre 2020), l’intéressé n’a pas justifié de recherches d’emploi suffisantes et ne s’est donc pas rigoureusement conformé aux instructions de l’ORP.

9.4 Enfin, la décision sur opposition attaquée retient que l’assuré a été absent à son entretien de conseil du 12 février 2021, sans s’excuser préalablement et sans répondre aux appels de l’ORP concernant l’entretien en question.

De l’avis de la chambre de céans, l’on pouvait légitimement attendre de l'assuré qu'il prenne au sérieux toute convocation aux entretiens de conseil, soit en y donnant suite, soit en s'excusant en bonne et due forme (dans le même sens, cf. arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 208/06 du 3 août 2007 consid. 3).

Une telle diligence pouvait d’autant plus être attendue, en l’occurrence, que l’assuré avait déjà été sanctionné à quatre reprises, par le passé, pour des absences non justifiées à quatre entretiens de conseils (les 20 juillet, 17, 25 août 2020 et 3 septembre 2020), ce qui, entre autres, avait motivé le prononcé de la décision initiale d’inaptitude au placement du 23 septembre 2020, à laquelle il ne s’est pas opposé et qui est donc entrée en force. L’assuré avait de surcroît signé, le 14 septembre 2020, un formulaire dans lequel l’OCE l’invitait à respecter ses obligations de demandeur d’emploi, notamment à assister aux entretiens de conseil et à remettre, à la fin de chaque mois, ses preuves de recherches d’emploi, son attention étant attirée sur le fait qu’en cas de nouveau manquement, son dossier serait fermé. L’assuré devait donc savoir que tout nouveau manquement, y compris toute nouvelle absence injustifiée à un entretien de conseil, était susceptible de se répercuter négativement sur l’appréciation par l’intimé de son aptitude au placement.

La chambre de céans ne peut souscrire à l’argument, soulevé dès l’opposition, selon lequel il n’était pas possible à l’assuré de prendre connaissance des diverses convocations à des entretiens de conseil qui lui étaient adressées, en raison de sa méconnaissance de l’informatique, et du fait qu’il n’avait pas pu (en raison notamment du bruit ambiant sur le chantier) s’excuser à l’avance pour son indisponibilité à l’entretien de conseil (du 12 février 2021), ni même répondre au téléphone lorsque son conseiller avait tenté de l’appeler. D’une part, l’assuré ne se trouvait de toute évidence pas dans l’impossibilité de prendre connaissance des convocations qui lui étaient régulièrement adressées par courriel, puisqu’il a effectivement pu participer à d’autres entretiens (notamment téléphoniques) avec son conseiller, auxquels il avait préalablement été convoqué par ce biais (par exemple ceux des 1^er décembre 2020, 12 janvier et 29 mars 2021), comme cela ressort des procès-verbaux d’entretien versés au dossier de l’intimé (sous pièce 50), et que, de surcroît, il a parfois spontanément communiqué par courriel avec l’ORP, par exemple pour solliciter un nouvel entretien téléphonique avec son conseiller en personnel, après n’avoir pas pu répondre à un appel de ce dernier, le 26 novembre 2020 (cf. courriel du 28 novembre 2020, figurant sous pièce 35 du dossier de l’intimé). D’autre part, on ne saurait admettre que le bruit auquel pouvait être confronté l’assuré dans le cadre de son emploi temporaire le dispensait de participer à l’entretien téléphonique du 12 février 2021 (auquel l’assuré n’a pas précisément contesté avoir été préalablement convoqué). Dans l’hypothèse où il ne pouvait se libérer à la date et à l’heure convenue, il incombait bien plutôt à l’assuré – qui avait l’obligation d’être atteignable (cf. art. 21 al. 1 OACI) – de solliciter à l’avance un report de l’entretien (cf. art. 17 al. 3 let. b LACI et 25 let. d OACI), le cas échéant par courriel ou par téléphone (par exemple durant une pause afin qu’il puisse s’éloigner du bruit lié au chantier), ce qu’il n’a pas fait. Enfin, dans la mesure où le mémoire de recours se réfère à un arrêt du Tribunal fédéral 8C_675/2014 du 3 juillet 2014, on relèvera que la situation de l’intéressé ne pouvait pas être assimilée à celle (évoquée au consid. 3.2 de l’arrêt en question) d’un assuré qui a oublié de se rendre à un entretien, s’en excuse spontanément et a rempli de façon irréprochable ses obligations à l’égard de l’assurance-chômage durant les douze mois précédant l’oubli.

10.         En conclusion, pour pouvoir prétendre à nouveau au droit à l'indemnité de chômage, l’assuré devait apporter la preuve d’un changement de son comportement depuis le prononcé de la décision initiale d’inaptitude au placement du 23 septembre 2020. Tel aurait été le cas s'il avait justifié de recherches d’emplois suffisantes, conformément aux instructions de l'ORP, et qu’il avait participé régulièrement à tous ses entretiens de conseil. Or, comme on vient de le voir, les recherches d’emploi entreprises depuis lors par l’assuré se sont hélas révélées insuffisantes, et l’absence à l’entretien de conseil du 12 février 2021 n’a pas été valablement excusée. Au vu de ces manquements, l’intimé était fondé à considérer que l’assuré n’avait pas démontré un changement sensible de son comportement, et partant, à confirmer que ce dernier demeurait inapte au placement dès le 17 novembre 2020, date de sa réinscription au chômage.

11.         Mal fondé, le recours est rejeté.

12.         La procédure est gratuite (art. 61 let. a LPGA et 89H al. 4 LPA).

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PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        Le rejette.

3.        Dit que la procédure est gratuite.

4.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le