Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ recourant
représenté par Me Roxane SHEYBANI, avocate

contre

COMMANDANTE DE LA POLICE intimée

2.             La chambre administrative examine d’office sa compétence, qui est déterminée par la loi et ne peut être créée par accord entre les parties (art. 11 al. 1 et 2 LPA ; ATA/1226/2023 du 14 novembre 2023).

2.1 La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05). Le recours est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 3, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA, sauf exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ) ou lorsque le droit fédéral ou une loi cantonale prévoit une autre voie de recours (art. 132
al. 8 LOJ), ou encore lorsque la saisine est prévue dans des lois particulières
(art. 132 al. 6 LOJ).

2.2 En vertu de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 1 LPA les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c). Lorsqu’une autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision (al. 4).

Pour qu’un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport juridique concret de manière contraignante. Ce n’est pas la forme de l’acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (ATA/327/2023 du 28 mars 2023 consid. 2.1 et les arrêts cités).

En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (ATA/649/2023 du 20 juin 2023 consid. 1.3 ; ATA/141/2020 du 11 février 2020 consid. 1b et les arrêts cités). Toute décision administrative au sens de l’art. 4 LPA doit avoir un fondement de droit public. Il ne peut en effet y avoir décision que s’il y a application, au travers de celle-ci, de normes de droit public (Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, p. 314 n. 857 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3^e éd., 2011, p. 194 n. 2.1.1.1). De nature unilatérale, une décision se réfère à la loi dont elle reproduit le contenu normatif de la règle (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2^e éd., 2018, p. 285 n. 798 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, op. cit., p. 174 n. 2.1.1.1). Une décision tend à modifier une situation juridique préexistante. Il ne suffit pas que l’acte visé ait des effets juridiques, encore faut-il que celui-ci vise des effets juridiques. Sa caractéristique en tant qu’acte juridique unilatéral tend à modifier la situation juridique de l’administré par la volonté de l’autorité, mais sur la base et conformément à la loi (ATA/29/2023 du 17 janvier 2023 consid. 3b et l’arrêt cité ; Jacques DUBEY/Jean-Baptiste ZUFFEREY, op. cit., p. 320 n. 876).

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, en droit public, la notion de « décision » au sens large vise habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à produire un certain effet juridique ou à constater l’existence ou l’inexistence d’un droit ou d’une obligation ; au sens étroit, c’est un acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel et concret (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; 106 Ia 65 consid. 3 ; 99 Ia 518 consid. 3a ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1). La notion de décision implique donc un rapport juridique obligatoire et contraignant entre l’autorité et l’administré (ATF 141 I 201 consid. 4.2). Constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de l’intéressé, l’astreignant à faire, à s’abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d’une autre manière obligatoire ses rapports avec l’État (arrêt du Tribunal fédéral 1C_150/2020 du 24 septembre 2020 consid. 5.2 et les références citées). De simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n’entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêts du Tribunal fédéral 1C_593/2016 du 11 septembre 2017 consid. 2.2 ; 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2). Pour déterminer s’il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l’acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s’il n’est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d’une décision, telle l’indication des voies de droit (arrêt du Tribunal fédéral 2C_282/2017 précité consid. 2.1 et les références citées).

2.3 À teneur de l’art. 4A al. 1 LPA, intitulé « droit à un acte attaquable », toute personne qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l’autorité compétente pour des actes fondés sur le droit fédéral, cantonal ou communal et touchant à des droits ou des obligations s’abstienne d’actes illicites, cesse de les accomplir, ou les révoque (let. a), élimine les conséquences d’actes illicites (let. b), constate le caractère illicite de tels actes (let. c). L’autorité statue par décision (art. 4A al. 2 LPA). Lorsqu’elle n’est pas désignée, l’autorité compétente est celle dont relève directement l’intervention étatique en question (art. 4A al. 3 LPA).

Un acte matériel est défini comme un acte qui n’a pas pour objet de produire un effet juridique, même s’il peut en pratique en produire, notamment s’il met en jeu la responsabilité de l’État (ATA/649/2023 précité consid. 1.4 et les arrêts cités ; Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3^e éd. 2012, p. 12 s ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 52 ; Mémorial du Grand Conseil [ci-après : MGC] 2007-2008/XI 1 A p. 10926). Les mesures internes, qui organisent l’activité concrète de l’administration, sont assimilables aux actes matériels de celle‑ci. Il en résulte qu’elles ne peuvent être attaquées en tant que telles par des recours, qui ne sont en principe ouverts que contre des décisions, voire contre des normes (ATA/649/2023 précité consid. 1.4 ; Thierry TANQUEREL, 
op. cit., n. 666).

Selon les travaux préparatoires relatifs à l’art. 4A LPA, cette disposition vise en particulier à adapter le droit administratif genevois aux exigences posées par la garantie de l’accès au juge ancrée à l’art. 29a de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101 ; exposé des motifs du projet de loi n PL 10253 modifiant la LOJ, déposé en mai 2003 par le Conseil d’État, in MGC 2007-2008/VIII A - 6520). Selon cette disposition constitutionnelle, toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire (phr. 1). La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l’accès au juge dans des cas exceptionnels (phr. 2). Lesdits travaux préparatoires précisent que le droit d’accès au juge peut être soumis à des conditions de recevabilité telles que la qualité pour recourir ou la définition de l’objet attaquable (MGC 2007-2008/VIII A – 6527 s). Sur cet élément-ci, lesdits travaux font référence non seulement aux décisions (MGC 2007-2008/VIII A - 6529 s), mais également aux actes matériels (MGC 2007-2008/VIII A - 6530 s), pour conclure qu’il ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral et de la doctrine que les cantons sont tenus d’ouvrir la possibilité de demander à l’autorité compétente une décision attaquable et de prévoir une voie de droit analogue à celle de l’art. 25a de loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA - RS 172.021 ; MGC 2007-2008/VIII A – 6535 ; ATA/649/2023 précité consid. 1.5 et l’arrêt cité).

Toujours selon les travaux préparatoires relatifs à cette disposition (MGC 2007‑2008/VIII A 6519), l’art. 4A LPA est une « reprise presque à l’identique » de l’art.  25a PA, l’intérêt étant de « profiter de la jurisprudence sur cette disposition » (MGC 2007-2008/VIII A - 6551). Selon l’art. 25a PA, intitulé « Décision relative à des actes matériels », toute personne qui a un intérêt digne de protection peut exiger que l’autorité compétente pour des actes fondés sur le droit public fédéral et touchant à des droits ou des obligations (al. 1) : s’abstienne d’actes illicites, cesse de les accomplir ou les révoque (let. a) ; élimine les conséquences d’actes illicites (let. b) ; constate l’illicéité de tels actes (let. c). L’autorité statue par décision (art. 25a al. 2 PA).

2.4 Aux termes de l’art. 5 LPA, sont réputées autorités administratives au sens de l’art. 1 LPA : le Conseil d’État (let. a) ; la chancellerie d’État (let. b) ; les départements (let. c) ; les services de l’administration cantonale (let. d) ; les institutions, corporations et établissements de droit public (let. e) ; les autorités communales, les services et les institutions qui en dépendent (let. f) ; les personnes, institutions et organismes investis du pouvoir de décision par le droit fédéral ou cantonal (let. g).

Selon l’art. 4 al. 2 de la loi sur la police du 9 septembre 2014 (LPol - F 1 05), la police est dirigée par une commandante ou un commandant de la police, nommé par le Conseil d’État, qui dépend du département des institutions et du numérique (art. 5 al. 1 let. b du règlement sur l’organisation de l’administration cantonale du 1^er juin 2018 - ROAC - B 4 05.10).

2.5 Conformément à l’art. 3 de la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR - RS 741.01), les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes.

L’art. 9 al. 1 de la loi d'application de la législation fédérale sur la circulation routière du 18 décembre 1987 (LaLCR - H 1 05) prévoit que le département auquel est rattaché l’office cantonal des véhicules (ci-après : OCV), soit en l’espèce le département de la santé et mobilités (art. 7 al. 1 let. e ROAC), prend toutes les décisions relatives aux conducteurs et aux véhicules que la législation fédérale ou le droit cantonal n'attribuent pas à une autre autorité.

Selon l’art. 11A al. 4 LaLCR, le Conseil d’État fixe, par voie réglementaire, la procédure de mise en fourrière et le montant des frais et émoluments y relatifs.

La saisie d’un véhicule par la fourrière a pour fondement l’art. 1 du règlement sur le service cantonal de la fourrière des véhicules du 29 septembre 1986 (RSCFV ‑ H 1 05.12) selon lequel l’enlèvement des véhicules est ordonné par la police, conformément à la dérogation autorisée par l’art. 9 al. 1 in fine LaLCR. Les conditions auxquelles il peut être enlevé relèvent de la LaLCR, soit des normes publiques cantonales.

2.6 En l’espèce, le courrier du 28 novembre 2023 a été rédigé par la Commandante de la police, autorité qui était compétente pour ordonner la mise à la fourrière du véhicule. Il s’agit d’une autorité administrative au sens de l’art. 5 let. d LPA. Le courrier n’émane pas de l’office cantonal des véhicules, de sorte que l’exception de l’art. 17 LaLCR, qui prévoit la compétence du Tribunal administratif de première instance, n’est pas réalisée.

La mesure de mise en fourrière a été ordonnée par la police, tel que le prévoit le RSCFV, mais n’est pas consécutive ou due à une procédure pénale, de sorte qu’il s’agit d’un acte administratif. Les frais relatifs à la mise en fourrière relèvent également de la procédure administrative, puisqu’ils sont réglés par le RSCFV et non par des normes pénales.

Il convient donc d’examiner si, conformément à l’art. 4 al. 1 LPA, il s’agit d’une mesure individuelle et concrète, fondée sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet l’une des mesures énumérées par cette disposition.

2.7 Dans le courrier litigieux, la Commandante de la police retient que la voiture ne remplissait pas certaines conditions et n’était ainsi pas autorisée à circuler sur territoire suisse, de sorte qu’elle avait été confiée à la fourrière. Les frais y relatifs devaient être réglés en une seule fois et ne pouvaient être échelonnés.

Par deux fois, le recourant a sollicité la notification d’une décision au sens de l’art. 4A LPA afin de constater le caractère illicite de cet acte. Le courrier du
28 novembre 2023 doit ainsi être qualifié de décision au sens de l’art. 4A al. 2 LPA en tant qu’il refuse la restitution du véhicule, tant que les frais de fourrière et les documents requis n’étaient pas produits.

Le recours formé à l’encontre de la décision de la Commandante de police qui refuse la restitution de la voiture tant que les frais de mise en fourrière n’auront pas été réglés et que les autorisations de circulation n’auront pas été remises est ainsi recevable et il convient d’entrer en matière sur le fond.

3.             Le litige vise à déterminer si c’est à juste titre que l’autorité intimée a refusé la restitution du véhicule du recourant par la fourrière.

3.1 Conformément à l’art. 11 let. i LaLCR, sont notamment enlevés, saisis ou mis en fourrière les véhicules n’étant plus autorisés à circuler en vertu du droit fédéral.

L’enlèvement des véhicules est ordonné par la police (art. 1 RSCFV).

3.2 Selon l’art. 10 LCR, les véhicules automobiles et leurs remorques ne peuvent être mis en circulation que s’ils sont pourvus d’un permis de circulation et de plaques de contrôle.

3.3 Selon l’art. 63 al. 1 LCR, aucun véhicule automobile ne peut être mis en circulation sur la voie publique avant qu’ait été conclue une assurance‑responsabilité civile au sens des art. 63 ss LCR.

3.4 En l’espèce, lors du contrôle de police, cette dernière a constaté que la carte grise du véhicule, soit son permis de circulation, était barrée. De plus, le véhicule n’était pas assuré. Pour les deux raisons qui précèdent, la voiture ne pouvait continuer à circuler sur le territoire suisse. Ainsi, c’est à juste titre que la police, dans le cadre des compétences conférées par la loi, a ordonné l’enlèvement du véhicule.

Contrairement à ce que soutient le recourant, une confiscation ou le retrait de son permis de conduire n’était pas envisageable, puisque c’est le véhicule lui-même qui ne pouvait pas circuler, ne remplissant pas les exigences légales, et non le recourant qui aurait dès lors été privé de conduire tout véhicule. Ainsi, la confiscation ou le retrait du permis, sous réserve qu’ils soient possibles (permis étranger), n’aurait pas permis de mettre fin à la situation illicite, contrairement à la mise en fourrière de la voiture jusqu’à ce que celle-ci soit à nouveau autorisée à circuler. Cette mesure est proportionnée, aucune autre alternative ne pouvant entrer en considération.

Le placement à la fourrière de la voiture du recourant était ainsi conforme aux dispositions légales fédérales et cantonales précitées.

4.             Le recourant sollicite la restitution du véhicule.

4.1 Conformément à l’art. 11A LaLCR, les véhicules enlevés, saisis ou mis en fourrière sont restitués à leur détenteur après paiement de tous les émoluments et frais en lien avec ces enlèvements, saisies ou mises en fourrière (al. 1). Les véhicules non récupérés par leur détenteur sont en principe vendus, sinon détruits (al. 2). Les effets personnels se trouvant à l’intérieur du véhicule et non récupérés à l’échéance du délai fixé par la procédure sont vendus, sinon détruits (al. 3).

L’art. 8 RSCFV a la même teneur et prévoit également que la restitution d’un véhicule à son détenteur ne peut avoir lieu qu’après le paiement des divers frais et émoluments.

Le véhicule qui n’est pas retiré dans les délais prévus peut être vendu de gré à gré pour les véhicules à deux roues, aux enchères publiques, pour les autres véhicules, ou détruit, selon l’état du véhicule. Les effets personnels se trouvant à l’intérieur du véhicule sont détruits si le détenteur ne les a pas récupérés dans le délai de trente jours prévu à l’art. 4 al. 1, ou à l’art. 7 al. 1, ou vendus pour autant que leur valeur le permette (art. 9 RSCFV).

4.2 Conformément à l’art. 24 al. 1 du règlement sur les émoluments de l’office cantonal des véhicules du 15 décembre 1982 (REmOCV - H 1 05.08), l’émolument pour la mise en fourrière est compris entre CHF 220.- et CHF 300.- (let. a). Les
frais de garde, par jour, dès le 4^e jour à compter de la date de mise en fourrière varient entre CHF 35.- et CHF 50.- pour les véhicules légers (let. d).

4.3 En l’espèce, les frais de dépannage se sont élevés à CHF 603.- selon la fiche d’enregistrement remplie par la fourrière et le service de dépannage. Un émolument de CHF 250.- a été ajouté à ce montant pour la mise à la fourrière, ce qui correspond à la fourchette prévue par la loi. Les frais et émoluments fixés sont donc conformes aux dispositions légales et doivent être confirmés.

Le recourant n’allègue pas avoir payé ces frais et émoluments. Or, ce n’est qu’après le paiement complet de ceux-ci que le véhicule peut être remis à son détenteur. C’est ainsi à juste titre que la fourrière a refusé de restituer la voiture tant que les frais n’avaient pas été réglés.

Il n’existe aucun droit à bénéficier d’un échelonnement de paiement et les dispositions légales sont claires et précises quant au fait que le véhicule ne peut pas être restitué avant que tous les frais ne soient payés. La fourrière a ainsi agi conformément au droit en demandant le paiement de CHF 853.- pour que la voiture soit restituée.

Concernant les affaires du recourant qui se trouvaient à l’intérieur du véhicule, il ressort des divers échanges et rapports de police qu’il s’est rendu à deux reprises à la fourrière, notamment le 5 décembre 2023, afin de récupérer ses affaires. Au vu des pièces du dossier, notamment le certificat d’assurance au nom du recourant et le certificat de cession, il peut être retenu qu’il en est bien le détenteur et qu’il a dès lors exercé son droit de récupérer les affaires qui se trouvaient dans le véhicule dans un délai de trente jours, sous peine qu’elles soient détruites.

Il ne ressort pas du dossier que la fourrière aurait refusé de restituer ses affaires au recourant et ce dernier ne le soutient pas. Au contraire, elle lui a donné accès au véhicule notamment le 5 décembre 2023, moment auquel il appartenait au recourant de prendre toutes ses affaires, le délai de trente jours étant déjà dépassé. Aucune violation ne peut être retenue.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. 

5.             Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 600.- sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

rejette, dans la mesure de sa recevabilité, le recours interjeté le 15 décembre 2023 par A______ contre la décision de la Commandante de la police du 28 novembre 2023 ;

met à la charge de A______ un émolument de CHF 600.- ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral suisse, av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à M^e Roxane SHEYBANI, avocate du recourant, à la Commandante de la police ainsi qu’à l’office fédéral des routes.

Siégeant : Florence KRAUSKOPF, présidente, Jean-Marc VERNIORY, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Claudio MASCOTTO, Michèle PERNET, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.