Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Madame B______
Madame C______
Monsieur D______
Madame E______
Monsieur F______
Monsieur G______
H______

I______

J______

K_____

représentés par Me Laïla Batou, avocate

contre

DÉPARTEMENT DES INFRASTRUCTURES

et

DÉPARTEMENT DE L’AMÉNAGEMENT, DES CONSTRUCTIONS ET DE LA MOBILITÉ DE LA VILLE DE GENÈVE
représentés par Me Tobias Zellweger, avocat

et

Monsieur A______

et

L______

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du
7 avril 2022 (JTAPI/358/2022)

9) Par décision du 4 janvier 2021, le TAPI a joint les causes A/2938/2020 et A/3138/2020 sous le n° de cause A/2938/2020 et ordonné l’appel en cause de la ville (DITAI/3/2021).

10) La ville a conclu, à la forme, à l’irrecevabilité des recours et au fond, à leur rejet.

11) Par décision du 7 juin 2021, le TAPI a pris acte du retrait des recours d’N______ et, partant, rayé la cause du rôle en ce qui la concernait (RTAPI/252/2021).

12) Un transport sur place s’est tenu le 16 septembre 2021.

13) Après un nouvel échange d’écritures, le TAPI a déclaré irrecevable le recours contre l’arrêté du 13 août 2020 et admis ceux dirigés contre les arrêtés des 17 août et 4 septembre 2020 qu’il a annulés par jugement du 7 avril 2022.

Le L______ avait la qualité pour recourir. Son comité avait dûment pris la décision de recourir. Il s’agissait d’une association de droit suisse ayant notamment pour but statutaire de « sauvegarder et promouvoir les droits et les intérêts généraux des sociétaires, par rapport aux questions relatives à la circulation routière, à la complémentarité des modes de transport et à la mobilité dans le cadre de l’aménagement du territoire, des constructions et ouvrages et de la protection de l’environnement » (art. 4 let. d statuts). Elle disposait ainsi de la personnalité juridique et avait pour vocation de défendre l’intérêt de ses membres. Par ailleurs, une large majorité des membres possédait, à titre individuel, la qualité pour recourir en tant qu’il s’agissait de personnes physiques domiciliées dans le canton de Genève ou la zone frontalière et dont la quasi exclusivité disposait d’un véhicule motorisé (art. 8 al. 1 et 9 des statuts), de sorte qu’ils étaient sujets à emprunter les axes concernés par la présente procédure. Le L______ faisait valoir des nuisances importantes liées à la suppression pérenne d’une voie de circulation qui était dédiée aux véhicules motorisés, par sa conversion en bande cyclable sur l’axe de la Coulouvrenière situé entre la Plaine de Plainpalais et la gare de Cornavin, faisant valoir la formation de bouchons sur cet axe et le ralentissement sensible de l’écoulement du trafic au détriment de sa vocation d’axe structurant. Il pouvait être par ailleurs supposé qu’une majorité de ses membres empruntait ce tronçon régulièrement. Le L______ avait ainsi rendu vraisemblable les nuisances qu’il alléguait et sur la réalisation desquelles il fondait une relation spéciale et étroite avec l’objet de la contestation. Les conditions de la recevabilité du recours corporatif étaient réunies et la qualité pour recourir reconnue au L______.

La question de la qualité pour recourir de M. A______ pouvait rester indécise.

Soustraire cette pénétrante majeure – axe principal – de la ville au trafic automobile n’était pas conforme à la hiérarchie du réseau routier prévu par les art. 190 de Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst - GE - A 2 00) et 3 de la loi sur les routes du 28 avril 1967 (LRoutes - L 1 10). Si l’autorité avait une importante marge d’appréciation dans le choix des aménagements à réaliser, cela devait également se faire dans le respect du droit constitutionnel cantonal qui prescrivait à l’État de faciliter les déplacements en visant la complémentarité, la sécurité et la fluidité des divers moyens de transport publics et privés. Si l’État devait encourager la mobilité douce, il devait également garantir la liberté individuelle du choix du mode de transport.

La suppression d’une voie de circulation pour les transports individuels prévue par les arrêtés querellés violait non seulement le droit, mais posait problème en terme de proportionnalité. En touchant à des axes névralgiques structurants du réseau routier, les mesures n’étaient pas celles qui atteignaient leur but en restreignant le moins possible la circulation au sens de l’art. 107 al. 5 de l’ordonnance sur la signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR - RS 741.21). Elles outrepassaient le cadre qui leur était nécessaire et n’étaient pas dans un rapport adéquat et raisonnable entre la mesure choisie et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public. Si la volonté des autorités d’encourager la mobilité douce ne pouvait qu’être soutenue, elle impliquait de faire partie d’une approche globale et coordonnée proposant des réseaux de qualité et adaptés aux besoins en mobilité de chaque type d’usager sur ce tronçon, dans l’esprit de la Constitution genevoise. Les aménagements réalisés relevaient d’un abus du pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée.

14) Le DI et la ville ont interjeté recours contre ce jugement auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), par acte du 24 mai 2022.

15) Par acte du même jour, H______, I______, J______, K______, Mesdames et Messieurs B______, F______, G______, E______, D______ et l’enfant C______, représentée par sa mère, Madame M______, ont interjeté recours contre le jugement précité, tel que publié sur le site du TAPI, soit anonymisé du nom des parties.

Une procédure a été ouverte sous le numéro A/1803/2022.

Ils ont conclu à la constatation que l’art. 3B al. 2 LRoutes était contraire au droit supérieur, et partant inapplicable, à l’annulation du jugement et à la confirmation des arrêtés des 17 août et 4 septembre 2020. Préalablement, ils devaient avoir accès à la procédure A/2938/2020, puis être autorisés à compléter leur recours. La chambre de céans devait convoquer une audience publique conformément à l’art. 6 de la Convention européenne des droits de l’homme (ci-après : CEDH) pour les auditionner.

Ils détaillaient la situation de chacun d’eux et les raisons pour lesquelles ils avaient la qualité pour recourir.

Le comité central de H______ avait décidé le 10 mai 2022 de recourir contre le jugement du TAPI et chargé la section de Genève de le représenter dans la procédure de recours.

I______ était constituée de membres domiciliés sur le territoire du canton.

Les aménagements contestés bénéficiaient d’un large soutien associatif et populaire. Ils affectaient de nombreux intérêts publics à l’instar de la qualité de l’air, créaient des émissions sonores, contribuaient aux émissions de gaz à effet de serre, augmentaient le trafic automobile et péjoraient les circulations cyclistes et piétonnières.

Les faits pertinents avaient été constatés de façon incomplète, inexacte et arbitraire par le TAPI. La décision entreprise était contraire au droit supérieur que cela soit l’art. 190 Cst-GE, la CEDH, la Convention cadre des Nations unies relatives au changement climatique et le protocole de Kyoto, l’accord de Paris, la loi sur le CO2 et les articles 10, 19, 157 et 158 Cst-GE. Elle était de même contraire notamment à la garantie constitutionnelle de la liberté économique ainsi qu’à la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (loi sur la protection de l’environnement, LPE - RS 814.01) et la loi sur les chemins pédestres et chemins de randonnée pédestre du 4 octobre 1985 (LCPR – RS 704). Elle était enfin contraire à la loi cantonale sur la mobilité douce du 15 mai 2011 (LMD – H 1 80), et violait le principe de proportionnalité.

16) En réponse à une question du juge délégué, M. A______ a refusé que son nom soit connu des parties recourantes.

17) a. Interpellés par le juge délégué sur la seule question de la recevabilité du recours, le DI et la ville s’en sont rapportés à justice.

b. L______ a conclu à l’irrecevabilité du recours. Aucun des « intervenants » n’avait été partie au jugement devant le TAPI (art. 60 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA-GE - E 5 10). Ils ne remplissaient pas non plus les conditions de la let. b de l’art. 60 LPA. Aucun des recourants n’était fortement touché par le jugement querellé. Ils n’avaient pas fait preuve de la diligence voulue lors de l’instance précédente. La presse s’était largement faite l’écho de l’existence du recours interjeté par la section genevoise du L______ contre les aménagements du boulevard Georges-Favon, du pont et de la désignation d’un itinéraire bis à l’intention de la mobilité douce. Ils n’avaient pas souhaité intervenir dans la procédure. De surcroît, I______ ne dévoilait pas le nombre de ses membres ni ne prétendait que ceux-ci empruntaient le tronçon concerné, faisant au contraire l’aveu que cela ne serait que « vraisemblablement » le cas. I______ n’en savait en conséquence rien. La section genevoise du L______ contestait que tel soit le cas. De surcroît, I______ ne produisait aucune décision de son comité, pourtant compétent à teneur des statuts applicables, l’habilitant à exercer un recours. Le recours de K______ était irrecevable car étranger à ses buts, lesquels tendaient exclusivement à l’intégration sociale des personnes âgées dans la société. Enfin, l’association J______ considérait, à tort, avoir un droit de recourir selon la LCPR. Cette dernière avait pour but l’établissement des plans des réseaux communicants de chemins pour piétons et des chemins de randonnée pédestre, ainsi que l’aménagement et la conservation de ces réseaux. La présente procédure n’avait pas un tel objet. L’existence du trottoir sur le côté est du pont n’était pas remise en cause par le jugement. Ils ne pouvaient pas non plus se prévaloir de l’art. 14 al. 3 LCPR, puisque les arrêtés litigieux n’avaient pas été modifiés par le jugement querellé en faveur d’une autre partie et ne portait aucune atteinte à J______. De surcroît, aucune décision du comité de celle-ci l’habilitant à exercer un recours n’était produite.

Si deux ordonnances fédérales (relatives à la désignation des organisations spécialisées pour les chemins pour piétons et chemins de randonnée pédestre habilité à recourir du 16 avril 1993 - RS 704.5 - ci-après : ordonnance 704.5 et l’annexe à l’ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l’environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage du 27 juin 1990 - ODO - RS 814.076) désignaient nommément H______, cette dernière n’avait pas le droit de céder son droit à sa section genevoise, entité autonome, dotée de la personnalité juridique.

L______ a produit différents articles de presse mentionnant le recours relatif au tronçon querellé, soit un article de la « Tribune de Genève » du 7 octobre 2020, de « 20 minutes » du 6 octobre 2020, du « Courrier » du 8 octobre 2020, de
« 24 heures » du 6 octobre 2020, une dépêche de l’ATS reprise par bluewin.ch du 7 octobre 2020 ainsi qu’un article de « 20 minutes » du 1^er décembre 2020.

c. M. A______ a fait sien les arguments de la section genevoise du L______. Les recourants avaient indiqué que, pendant les nombreuses années précédant l’instauration des pistes cyclables contestées, ils n’empruntaient pas le trottoir litigieux, du fait du passage des vélos. En l’absence de preuve, les recourants ne disposaient pas d’un intérêt digne de protection pour intervenir dans le cas de la procédure.

18) Dans leur réplique, les recourants ont relevé que l’existence d’une procédure de contestation des arrêtés litigieux n’avait pas été annoncée par la FAO. Il n’était par ailleurs pas conforme au principe d’économie de procédure d’imposer aux associations de protections de l’environnement et à tout individu potentiellement concerné par l’issue du recours d’engager des frais, et d’en générer à l’État, pour intervenir dans une procédure qui ne leur avait encore occasionné aucun préjudice et pourrait de ne pas leur en occasionner. Si l’autorité précédente avait estimé que les recourants avaient un intérêt digne de protection, il lui aurait incombé de les appeler en cause. Les recourants étaient des riverains et/ou des pendulaires. Ils empruntaient le tronçon querellé très régulièrement pour rejoindre leurs centres d’activité depuis leur domicile ou vivaient à proximité de ce dernier dont ils subissaient les nuisances. La suppression des aménagements détériorerait la sécurité, le confort et la fluidité de leurs trajets, qu’ils soient effectués à vélo, à pied ou en voiture. Le jugement entrepris entraînait par ailleurs une augmentation de la circulation, ce qui causerait une augmentation de la pollution atmosphérique et sonore.

S’agissant du recours corporatif égoïste, si la qualité pour recourir avait été admise pour la section genevoise du L______, on voyait mal sur quelle base elle devait être niée pour I______ et K______. Leurs membres étaient, d’après les statuts, domiciliés à Genève et utilisaient le tronçon en question, notamment le pont de la Coulouvrenière, puisqu’il constituait l’un des seuls axes qui joignaient les deux rives. Le procès-verbal de la séance lors de laquelle la décision de recourir avait été prise était à disposition.

Les associations remplissaient aussi les conditions du recours corporatif idéal. Alors que l’arrêté du 17 août 2021 avait séparé la liaison piétonne des autres usagers de la circulation routière, le jugement entrepris rétablissait la situation instaurée par l’arrêté de circulation du 8 octobre 2010, modifiant la séparation entre les piétons et les autres usagers de la route sur ladite liaison. Un intérêt pour un déplacement sécurisé, à l’instar de ce qu’évoquait le message du Conseil fédéral suffisait. Celui-ci précisait que la LCPR devait permettre aux piétons de se déplacer sans danger entre leurs quartiers d’habitation et leur lieu de travail, sur le chemin de l’école ainsi que vers les principaux services publics, lieu de détente et centre d’achat. Le réseau concerné comporterait des tronçons divers, allant de la voie piétonne selon l’art. 33 de l’OSR (RS 741.21) aux rues résidentielles (art. 43 OSR). Les trottoirs et les passages pour piétons pouvaient également faire partie du réseau. Ils n’offraient cependant pas la sécurité nécessaire aux piétons, notamment les personnes qui couraient les plus grands risques d’accidents, tels que les enfants et les personnes âgées, d’où la nécessité de séparer les liaisons piétonnes de la circulation motorisée, chaque fois que cela était possible. H______ et J______ étaient en conséquence fondées à se prévaloir du droit de recours prévu par la LCPR, à l’instar de l’art. 55 LPE.

De jurisprudence constante, les organisations nationales pouvaient se faire représenter par leur section régionale pour les recours cantonaux. Il suffisait enfin qu’un seul des recourants ait la qualité pour recourir pour que celle des autres n’ait pas à être examinée.

19) Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger sur la recevabilité du recours.

20) Le contenu des pièces sera repris en tant que de besoin dans la partie en droit du présent arrêt.

Il résulte de cette disposition que la qualité pour recourir devant les autorités cantonales ne peut pas s'apprécier de manière plus restrictive que la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, les cantons demeurant libres de concevoir cette qualité de manière plus large (ATF 135 II 145 consid. 5 et les arrêts cités). En l'occurrence, il convient donc d'examiner la qualité pour recourir sous l'angle de l'art. 89 al. 1 LTF (ATF 144 I 43 consid. 2.1).

Selon l'art. 89 al. 1 LTF, a qualité pour former un recours en matière de droit public quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c).

La teneur de l’art. 89 al. 1 let. b et c LTF correspond à celle de l'art. 60 al. 1 let. b LPA (ATF 144 I 43 consid. 2.1 ; 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3).

4) À teneur de l’art. 60 al. 1 LPA, ont notamment qualité pour recourir : les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée (let. a) ; toute personne qui est touchée directement par une loi constitutionnelle, une loi, un règlement du Conseil d’Etat ou une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce que l’acte soit annulé ou modifié (let. b).

La chambre administrative a déjà jugé que les let. a et b de la disposition précitée doivent se lire en parallèle : ainsi, le particulier qui ne peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme partie recourante, même s'il était partie à la procédure de première instance (ATA/258/2020 du 3 mars 2020 consid. 2a et l'arrêt cité ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, p. 184 n. 698).

5) a. Une association jouissant de la personnalité juridique est autorisée à former un recours en son nom propre lorsqu'elle est touchée dans ses intérêts dignes de protection (art. 60 al. 1 let. a et b LPA).

b. Une association peut faire valoir les intérêts de ses membres lorsqu’il s’agit d’intérêts qu’elle doit statutairement protéger, qui sont communs à la majorité ou à un grand nombre de ses membres et que chacun a qualité pour s’en prévaloir à titre individuel, aussi nommé « recours corporatif égoïste » (ATF 131 I 198 consid. 2.1 ; 130 II 514 consid. 2.3.3, JdT 2005 I 572 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_52/2009 du 13 janvier 2010 consid 1.2.2, non publié in ATF 136 I 1). Ces conditions doivent être remplies cumulativement ; elles doivent exclure tout recours populaire. Celui qui ne fait pas valoir ses intérêts propres, mais uniquement l’intérêt général ou l’intérêt public, n’est pas autorisé à recourir. Le droit de recours n’appartient par conséquent pas à toute association qui s’occupe, d’une manière générale, du domaine considéré. Il doit au contraire exister un lien étroit et direct entre le but statutaire de l’association et le domaine dans lequel la décision litigieuse a été prise (JdT 2011 p. 286 consid. 1.1.1 et les références citées). En revanche, elle ne peut prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (ATF 145 V 128 consid. 2.2 ; 142 II 80 consid. 1.4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_499/2021 du 28 octobre 2021 consid. 2).

c. Enfin, ont aussi qualité pour recourir les organisations auxquelles la loi reconnaît le droit de recourir (art. 60 al. 1 let. e LPA).

d. La chambre de céans a déjà jugé que la qualité pour agir d'une association ne saurait être appréciée une fois pour toutes. Il convient notamment de vérifier, périodiquement au moins, si les conditions d'existence des associations sont réalisées, si les buts statutaires sont en rapport avec la cause litigieuse et si la décision d'ester en justice a bien été prise par l'organe compétent (ATA/1337/2019 du 3 septembre 2019 consid. 4a et les références citées ; ATA/903/2016 du 25 octobre 2016 consid. 6).

6) Selon la jurisprudence, le voisin direct de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir. De même, s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse serait à l'origine d'immissions – bruit, poussières, vibrations, lumières ou autres – touchant spécialement les voisins, même situés à quelque distance, ces derniers peuvent aussi se voir reconnaître le droit de recourir
(ATF 140 II 214 consid. 2.3 p. 219 ; 136 II 281 consid. 2.3.1 p. 285). La distance constitue ainsi un critère essentiel, la jurisprudence reconnaissant généralement la qualité pour agir lorsque l'opposant est situé à une distance allant jusqu'à 100 mètres environ du projet litigieux (ATF 140 II 214 consid. 2.3 p. 219 et les arrêts cités). La proximité avec l'objet du litige ne suffit toutefois pas à elle seule à conférer la qualité pour recourir contre l'octroi d'une autorisation de construire. Les voisins doivent en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'ils sont touchés dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée, de manière à exclure l'action populaire (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3 ; 133 II 249 consid. 1.3.1). Une atteinte particulière est reconnue lorsqu'il faut notamment s'attendre avec certitude ou avec une grande vraisemblance à des immissions sur le fonds voisin en provenance de l'installation (ATF 136 II 281 consid. 2.3.1 ; 121 II 171 consid. 2b).  

7) a. En matière de circulation routière, la qualité pour recourir doit être reconnue lorsque la mesure de circulation gêne considérablement l'usage de l'immeuble ou rend son accès considérablement plus difficile pour les riverains propriétaires ou la clientèle (arrêts du Tribunal fédéral 1C_474/2018 du 11 mai 2021 consid. 1.3 ; 2A.115/2007 du 14 août 2007 consid. 3 et 2A.70/2007 du 9 novembre 2007 consid. 2.2).

Elle doit être déniée lorsque le recourant agit en tant que simple usager d'une route, à l'instar de l'ensemble des habitants du secteur. Son intervention s'apparente à une action populaire, ce qui ne lui confère pas la qualité pour agir (ATF 144 I 43 consid. 2.1 ; 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3 ; arrêt 1C_655/2018 du 26 septembre 2019 consid. 2.2). 

La seule qualité d’usager, même régulier, d’une route, ne suffit pas à justifier un droit d’opposition ; admettre le contraire reviendrait à reconnaitre le droit de recourir à un cercle indéterminé de personnes sans aucun rapport de proximité avec le projet litigieux, ce que l’art. 89 al. 1 let. b LTF (plus encore que l’art. 103 let. a LOJ) entend précisément exclure (arrêt du Tribunal fédéral 1C_463/2007 du 29 février 2008 consid. 1.3).

b. La qualité pour recourir de sections locales d'associations d'automobilistes a été reconnue en lien avec la contestation de limitations fonctionnelles du trafic touchant des routes ou autoroutes fréquentées quotidiennement par de nombreux usagers (ATF 139 II 145 ; 136 II 539, décision du Conseil fédéral du 23 mai 2001 in JAAC 65.114 consid. II 5c). Il apparaît vraisemblable qu'une restriction du trafic portant sur un axe routier fréquenté est susceptible d'atteindre de nombreux conducteurs faisant partie d'associations locales d'automobilistes (arrêt du Tribunal fédéral 1C_160/2012 du 10 décembre 2012 consid. 1.2 non publié in ATF 139 II 145, où le tronçon de route concerné par une limitation se trouve sur un axe de trafic principal).

b. La qualité pour recourir a ainsi été admise :

- pour la section bernoise du L______ dans le cadre de la traversée de la commune de Münsingen par une route cantonale. « La commune de Münsingen compterait, avec ses onze milles habitants et ses sept mille pendulaires, un grand nombre d’automobilistes qui seraient membres de l’association. À cela s’ajouteraient des milliers d’automobilistes provenant des communes voisines et de la région, qui traverseraient Münsingen chaque jour. Ces explications sont plausibles. On peut donc partir de l’idée qu’un nombre considérable de membres du L______ (sous-section Berne-Mittelland) utilise plus ou moins régulièrement la route affectée par la limitation du trafic litigieuse et est donc habilitée à recourir. La légitimation de la section est par conséquent donnée et le Tribunal fédéral peut en principe entrer en matière sur le recours Cette conclusion est conforme à l’ancienne pratique du Conseil fédéral. Celui-ci a en effet admis que l’Automobile Club de Suisse (ACS) Lucerne avait qualité pour recourir contre une réduction de la vitesse maximale autorisée sur un tronçon d’autoroute car une part prépondérante des membres d’un club automobile emprunte régulièrement l’autoroute sur un territoire de section régional limité » (ATF 136 II 539 consid. 1.1 ; JdT 2011 I p. 286 et les références citées).

- dans le cas d’un propriétaire et commerçant riverain de la rue litigieuse ; sa parcelle, accessible exclusivement depuis cette rue, disposait d'une entrée de garage, qui ne serait plus accessible en voiture si la mesure d'interdiction de circuler devait être confirmée. Il avait donc qualité pour recourir contre l'arrêt cantonal incident et la décision finale attaqués (arrêts du Tribunal fédéral 1C_474/2018 précité consid. 1.3) ;

- à des riverains de la rue concernée par une mise en sens unique ; les recourants soutenaient être particulièrement atteints par l'arrêt attaqué ; le rallongement des trajets pour accéder à leurs propriétés était établi à l’instar de l’accroissement de la dangerosité aux différentes intersections de la rue. Ainsi, les recourants rendaient plausible (ATF 136 II 281 consid. 2.3 ; FLORENCE AUBRY GIRARDIN, Commentaire de la LTF, 2^ème éd., 2014, n. 32 ad art. 89 LTF ; ATF 140 II 214 consid. 2.3 p. 219), au stade de la recevabilité, l'existence d'un avantage pratique à l'annulation de la décision entreprise (arrêt du Tribunal fédéral 1C_300/2018 du 8 janvier 2019 consid. 1) ;

c. La qualité pour recourir a par contre été déniée :

- en dépit d’une utilisation accrue à un professeur d’autoécole, ne disposant pas d’un droit d’usage privilégié de l’axe routier concerné et sur lequel devaient être posés des gendarmes couchés, de sorte que sa démarche s’apparentait à une action populaire (arrêt du Tribunal fédéral 1C_463/2007 du 29 février 2008 consid. 1.3) ;

- à un propriétaire d'immeuble de bureaux situé à l'angle de la rue de Hesse et du boulevard du Théâtre à Genève. Bien que la rue de Hesse soit touchée par une mesure de circulation en lien avec la fermeture à la circulation motorisée de la place de la Synagogue, les inconvénients liés au report éventuel de trafic sur la rue de Hesse n’étaient pas d'une ampleur telle qu'ils permettaient de retenir que les nuisances provoquées pour la recourante se distingueraient de celles subies par les autres voisins des rues touchées par les modifications (ATA/44/2019 du 15 janvier 2019 confirmé par arrêt du Tribunal fédéral 1C_112/2019 du 3 décembre 2019) ;

- au L______, au motif qu’il était peu plausible qu’une majorité des membres de la section occuperait régulièrement, soit avec une certaine fréquence, à intervalles rapprochés, sur une période relativement longue, des emplacements de parkings, comme l’exigeait la jurisprudence (ATF 136 II 539 consid. 11 et l’arrêt cité 1A.73/2004 du 6 juillet 2004 consid. 2.2).

8) a. Aux termes de l’art. 3 LCR, les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une autorité cantonale (al. 2). La circulation des véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complètement ou restreinte temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit, les courses effectuées pour le service de la Confédération étant toutefois autorisées (al. 3) ; d’autres limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu’elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d’autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de l’air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d’autres exigences imposées par les conditions locales ; pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d’habitation (al. 4).

b. L’art. 107 OSR prévoit qu’il incombe à l’autorité ou à l’office fédéral des routes (ci-après : OFROU) d’arrêter et de publier, en indiquant les voies de droit, les réglementations locales du trafic au sens de l’art. 3 al. 3 et 4 LCR, notamment les réglementations indiquées par des signaux de prescription ou de priorité ou par d’autres signaux ayant un caractère de prescription (al. 1 let. a) ; les signaux et les marques visés à l’al. 1 ne peuvent être mis en place que lorsque la décision est exécutoire (al. 1^bis) ; lorsque la sécurité routière l’exige, l’autorité ou l’office fédéral des routes peuvent mettre en place des signaux indiquant des réglementations locales du trafic au sens de l’al. 1 avant que la décision n’ait été publiée ; ils ne peuvent toutefois le faire que pour soixante jours au plus (al. 2). Les réglementations locales du trafic introduites à titre expérimental ne seront pas ordonnées pour une durée supérieure à une année (al. 2 bis). Lorsqu’elles doivent être appliquées pendant plus de huit jours, les mesures temporaires prises par la police (art. 3 al. 6 LCR) doivent faire l’objet d’une décision et d’une publication de l’autorité ou de l’OFROU, selon la procédure ordinaire (al. 4). S’il est nécessaire d’ordonner une réglementation locale du trafic, on optera pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation. Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas échéant, abrogée par l’autorité (al. 5).

c. Sur le plan cantonal, l’art. 2 al. 1 de la loi d’application de la législation fédérale sur la circulation routière du 18 décembre 1987 (LaLCR - H 1 05) prévoit que le département est compétent en matière de gestion de la circulation, notamment pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes, sous réserve de l’art. 2A LaLCR ; selon l’al. 1 de cette disposition, les communes sont compétentes en matière de gestion de la circulation, notamment pour la mise en place de marquage, sur le réseau de quartier communal non structurant.

Selon l’art. 3 al. 1 LaLCR, le placement de signaux de prescription ou de priorité, ou d’autres signaux ayant un caractère de prescription pour une durée supérieure à huit jours fait l’objet d’une réglementation locale du trafic dans les cas prévus par le droit fédéral.

Toute réglementation locale du trafic non limitée dans le temps est précédée d’une enquête publique, publiée dans la FAO (art. 4 al. 1 LaLCR). Les projets de réglementation locale du trafic sont soumis, à titre consultatif, au préavis des communes, des divers départements cantonaux et des organismes intéressés (art. 5 al. 1 LaLCR).

L’art. 6A LaLCR prévoit que les réglementations locales du trafic édictées pour une durée supérieure à soixante jours ou se répétant régulièrement peuvent faire l’objet d’un recours au TAPI (al. 1) ; les autres réglementations locales du trafic ne sont pas sujettes à recours (al. 2).

9) À teneur de l’art. 190 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst-GE - A 2 00), l’État élabore une politique globale de la mobilité en coordonnant les politiques de l’aménagement, de l’énergie, de la protection de l’environnement et de la circulation (al. 1). Il facilite les déplacements en visant la complémentarité, la sécurité et la fluidité des divers moyens de transport publics et privés (al. 2). Il garantit la liberté individuelle du choix du mode de transport (al. 3). Il encourage la mobilité douce (al. 4).

10) La loi sur la mobilité du 23 septembre 2016 (LMob - H 1 20) a pour objet de définir la politique globale de la mobilité et de coordonner la planification et la mise en œuvre des différentes thématiques en matière de mobilité, entre elles et avec d’autres politiques publiques (art. 1 LMob).

En application de l’art. 190 al. 1 Cst-GE, le développement des infrastructures de transport et des prestations de mobilité doit être dimensionné de façon à répondre à l’ensemble des besoins en déplacement dans le canton de Genève. Le système de transport est organisé de sorte à répondre aux besoins de mobilité, à garantir la sécurité de tous les modes de déplacement, à préserver l’environnement, à favoriser les économies d’énergie et l’usage des énergies renouvelables, et à assurer l’attractivité économique du canton (art. 2).

Les coordinations avec les politiques de la mobilité (art. 4), de l’aménagement du territoire (art. 5), de l’énergie (art. 6), de la protection de l’environnement
(art. 7), de la sécurité (art. 8) sont décrites.

La planification en matière de mobilité se décline en une stratégie multimodale à long terme, un programme multimodal à moyen terme et des plans d’actions thématiques pluriannuels (art. 9 al. 1 LMob).

11) La loi pour une mobilité cohérente et équilibrée du 5 juin 2016
(LMCE - H 1 21) a été plébiscitée par le peuple genevois en juin 2016. Elle est entrée en vigueur le 2 juillet 2016. Elle a pour but de préciser la mise en œuvre des principes relatifs à la mobilité énoncés à l’art. 190 Cst-GE.

Le territoire cantonal est organisé en zones et le réseau routier est hiérarchisé, de façon à améliorer les conditions de déplacement et fluidifier les réseaux de transport (art. 5 al. 1 LMCE).

Par priorisation différenciée, il faut entendre que l’usage de la voirie disponible est attribué en premier lieu à certains modes de transport notamment au moyen de voies dédiées et par la mise en place d’un fonctionnement adaptatif ou coordonné des carrefours favorisant les modes de transport désignés (at. 7
al. 1 LMCE).

En zones I et II, la priorité en matière de gestion du trafic et d’aménagement des réseaux est donnée à la mobilité douce et aux transports publics (art. 7
al. 2 LMCE).

Le périmètre des zones ainsi que la moyenne ceinture routière, destinés à évoluer dans le temps, sont définis par une carte dans le plan d’actions du réseau routier (ci-après : PARR) tel que défini à l’art. 12 al. 2 let. a LMob (art. 6
al. 2 LMCE).

Selon la carte annexée au PARR et validée par le Grand Conseil le 27 janvier 2017, l’axe de la Coulouvrenière est situé à la limite entre les zones I et II au sens de la LMCE.

12) Selon l’art. 3 LRoutes, la hiérarchie du réseau routier permet une organisation fonctionnelle de celui-ci qui prend en considération les besoins de tous les modes de transport, ainsi que ceux du transport professionnel (al. 1). Elle tient compte des principes du libre choix et de la complémentarité des modes de transport (al. 2). Les voies publiques sont hiérarchisées en réseau routier primaire, réseau routier secondaire et réseau routier de quartier. Une carte est établie à cette fin (al. 3).

Le réseau routier primaire a pour fonction d’assurer des échanges fluides entre les différents secteurs de l’agglomération, ainsi qu’entre l’agglomération et le territoire qui l’entoure (art. 3A al. 1 LRoutes).

Les réseaux primaire et secondaire sont affectés prioritairement au trafic motorisé public et privé. Leur aménagement est conçu dans ce sens. Pour le surplus, l’utilisation du réseau routier par les autres modes de transport est organisée selon les modalités prévues dans la LMCE (art. 3B al. 2 LRoutes).

Le pont de la Coulouvrenière appartient au réseau primaire tel que défini par la LRoutes.

13) En application de la LMD, les aménagements cyclables et les cheminements piétonniers, regroupés sous le terme mobilité douce, sont développés par l’État et les communes de manière à offrir un réseau complet et sécurisé au service des déplacements des personnes à l’intérieur du canton et avec les régions voisines
(art. 1 al. 1 LMD) Le Conseil d’État établit un plan d’actions de la mobilité douce (art. 1 al. 2 LMD).

Au plus tard huit ans après l’adoption du plan d’actions de la mobilité douce, l’offre répondant au moins aux objectifs suivants est réalisée par étapes dans tout le canton : des pistes cyclables structurées, continues, directes et sécurisées sont aménagées sur le réseau de routes primaires et secondaires. Pour les sections de routes où une piste ne pourrait être installée, celle-ci est remplacée par une bande cyclable accompagnée d’aménagements sécurisant la mobilité douce (art. 2A al. 1 let. a LMD).

Le Conseil d’État a adopté, le 19 août 2020, un plan d’actions de la mobilité douce 2019 – 2023 (ci-après : PAMD 2019 - 2023).

 14) L’autorité peut, d’office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune (art. 70 al. 1 LPA).

15) Se pose la question de savoir si I______ et/ou les autres recourants ont la qualité pour recourir.

a. En l’espèce, s’agissant de I______, elle ne démontre pas remplir la première hypothèse, à savoir être directement touchée dans ses intérêts propres et dignes de protection de la même manière qu’un particulier. Les buts statutaires ne suffisent pas. Ce n’est que de manière indirecte qu’elle est concernée. Elle ne tirerait aucune utilité pratique de l’annulation des arrêtés querellés, l’intérêt général à une application correcte du droit étant insuffisant en soi à lui reconnaître la qualité pour agir (ATF 145 V 128 consid. 2.1).

I______ ne peut déduire sa qualité pour agir des art. 60 al. 1 let. a et
b LPA.

b. S’agissant du recours corporatif, I______ a la personnalité juridique. I______ entreprend, au sens de l’art. 2 des statuts de H______, toute action politique, promotionnelle, de prestations de service, juridique ou autre, de nature à favoriser et à soutenir une politique des transports dans le cadre du canton conforme notamment aux objectifs suivants : respect de l'homme, de l'environnement et du climat ; usage économe de l'énergie, de l'espace et des ressources naturelles ; atteintes minimales à l'environnement, en particulier par le bruit, les trépidations, les substances polluantes et toxiques ; réduction des déplacements inutiles ; protection maximale de la santé et de la sécurité de tous usagers du trafic, en particulier des enfants, des personnes âgées et des handicapés ; soutien aux moyens de transports qui ont le meilleur rendement ; aménagement des zones de faible trafic ; protection de la nature et du patrimoine culturel contre les atteintes dues au trafic (art. 2 al. 1 statuts I______). I______ défend l’intérêt de ses membres par tous les moyens qu’elle jugera utile (art. 2 al. 3 statuts I______).

Selon les informations disponibles sur le site de la section I______ (le site https://www. ______ consulté le 12 octobre 2022) la section comprend « quelque 5'400 membres ».

Le litige porte sur un axe routier important, intégré au réseau routier primaire pour le pont de la Coulouvrenière, qualifié de pénétrante majeure et d’axe névralgique structurant du réseau routier dans le jugement querellé. Il s’agit d’un axe central de la ville, à la frontière entre les zones I et II à teneur de la LMCE. De nombreuses dispositions légales trouvent application qu’il s’agisse de mobilité, d’environnement, de sécurité, d’énergie, conformément à la LMob. Plusieurs plans et cartes, concernant les plans routiers, cyclistes, piétons principalement auxquels s’ajoutent notamment ceux relatifs à la qualité de l’air, aux nuisances sonores, aux gaz à effet de serre, principalement.

Les intérêts que défend I______ et qu’elle doit statutairement protéger sont directement concernés et touchés par l’objet du litige au vu de l’importance de l’axe concerné et la portée du jugement querellé consistant à annuler deux arrêtés instituant une bande cyclable et un chemin exclusivement piéton. Les griefs évoqués par les recourants devant le TAPI, soit la section genevoise du L______ et M. A______ concernent en effet directement les intérêts défendus par I______, puisque ceux-là contestent la suppression d’une des deux voies de circulation pour les véhicules motorisés sur l’axe de la Coulouvrenière, et en particulier sur le pont en faveur d’une bande cyclable, ce qui aurait un « effet contraire à une fluidification puisque cette bande cyclable a pour conséquence de créer des bouchons interminables et de rallonger très sensiblement le temps de parcours du transport individuel motorisé sur cet itinéraire structurant » et de « contrevenir aux prescriptions de la LMCE qui prévoient en zone II, l’aménagement d’axes routiers structurants de façon à garantir la fluidité du transport individuel motorisé ». Les intérêts précités, défendus par I______ sont communs à la majorité ou à un grand nombre de ses membres. Enfin, il concerne un tronçon tellement central et important, compte tenu aussi du fait qu’il s’agit de l’un des seuls points de passages entre les deux rives du Rhône, qu’il est dès lors vraisemblable qu’il soit utilisé quotidiennement par de nombreux membres de I______, conducteurs de véhicules automobiles, de cycles, de trottinettes, usagers de transports publics, ou piétons (ATF 139 II 145 et 136 II 359). Il existe ainsi un lien étroit et direct entre les buts statutaires de I______ et les domaines dans lesquels la décision litigieuse a été prise.

Compte tenu de la problématique, de l’importance du tronçon concerné et de sa fréquentation importante, que cela soit en transport individuel motorisé, à vélo, en transports publics, à pied ou par d’autres moyens de locomotion, des nombreuses dispositions légales et règlementaires applicables, des divergences importantes entre les intérêts en cause, des nombreuses études versées à la procédure, des plans, des comptages et projections chiffrées dont les parties débattent, la section de I______ a la qualité pour recourir contre les mesures de circulation dans la présente procédure.

À cela s’ajoutent les problématiques environnementales, sécuritaires, énergétiques, notamment, telles que précisées par la LMob que I______ prend aussi en compte dans la défense des intérêts de ses membres telle que statutairement prévue.

En conséquence, I______ a la qualité pour recourir au sens de l’art. 60 al. 1 let. b LPA.

16) Les intimés allèguent qu’il aurait appartenu à I______ d’intervenir déjà devant le TAPI, l’existence d’un recours leur étant connue grâce aux articles parus dans la presse. Ils reprochent à la recourante de ne pas remplir la condition de l’art. 60 al. 1 let. a LPA.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, sauf fait justificatif valable, celui qui n'a pas participé à la procédure devant l'autorité précédente n'a pas qualité pour recourir au Tribunal fédéral, indépendamment de l'intérêt qu'il peut avoir à l'annulation ou à la modification du jugement entrepris. Des faits justificatifs se présentent notamment quand l'autorité précédente, pour un motif procédural, dénie à tort à la personne concernée la qualité de partie ou en cas d'erreur ou d'omission de cette même autorité. Une exception à l'exigence posée par l'art. 89 al. 1 let. a LTF existe également lorsque la personne concernée est atteinte pour la première fois par l'arrêt attaqué. Si sa qualité pour agir apparaît seulement en cours de procédure, elle doit en principe être invitée à participer à l'instance. En outre, celui qui a renoncé à participer aux instances préalables au motif que d'autres agissaient d'ores et déjà, en leur nom propre, n'est pas habilité à recourir auprès du Tribunal fédéral contre le prononcé issu de cette procédure (arrêt du Tribunal fédéral 2C_1054/2016 et 2C_1059/2016 du 15 décembre 2017 consid. 2.2 non publié aux ATF 144 II 147, et les références citées).

b. En l’espèce, I______ n’a pas participé à la procédure de première instance dès lors que les arrêtés querellés lui convenaient. Elle n’a pas renoncé à participer aux instances préalables au motif que d'autres agissaient d'ores et déjà. L’I______ a été en conséquence atteinte pour la première fois par le jugement du TAPI du 7 avril 2022, publié sur le site du pouvoir judiciaire de façon anonymisée. Le fait qu’elle n’ait pas été partie à la procédure de première instance n’est dès lors pas un obstacle à lui reconnaître la qualité pour recourir devant la chambre de céans.

Par ailleurs, Il n’existe aucune obligation dans ce sens contrairement à l’art. 147 al. 2 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), s’appliquant en matière de constructions, qui impose aux tiers un délai de trente jours dès la publication, dans la FAO, de l’existence d’un recours devant le TAPI pour intervenir dans la procédure, précisant que s'ils s'abstiennent de cette démarche, ils n'auront plus la possibilité de recourir contre la décision du TAPI, ni de participer aux procédures ultérieures (al. 2).

Ainsi, conformément aux art. 111 al. 1 et 89 al. 1 let. a LTF et 60 al. 1 let. a LPA, le grief sera écarté.

17) J______ et H______ remplissent par ailleurs les conditions d’un recours au sens de l’art. 60 al. 1 let. e LPA.

a. J______ est une organisation spécialisée habilitée à recourir au sens de l’ordonnance 704.5 précitée (art. 1 let. a ordonnance 704.5), étant précisé que la LCPR traite non seulement des réseaux de chemins de randonnée pédestre (at. 3 LPCR), mais aussi des réseaux de chemins pour piétons (art. 2 LPCR). Ces derniers se trouvent en règle générale à l’intérieur des agglomérations (art. 2 al. 1 LPCR). Ces réseaux comprennent les chemins pour piétons proprement dits, les zones piétonnes, les rues résidentielles et autres voies du même type, judicieusement raccordés. Les trottoirs et les passages pour piétons peuvent servir de jonction (art. 2 al. 2 LPCR). Les chemins pour piétons desservent et relient notamment les zones résidentielles, les lieux de travail, les jardins d’enfants et les écoles, les arrêts des transports publics, les établissements publics, les lieux de détente et les centres d’achat (art. 2 al. 3 LPCR).

Les cantons veillent à établir notamment des plans des réseaux, existants ou en projet, de chemins pour piétons (art. 4 al. 1 let. a LPCR). Les cantons : pourvoient à l’aménagement, à l’entretien et à la signalisation des chemins pour piétons et des chemins de randonnée pédestre (let. a) ; assurent une circulation libre et si possible sans danger sur ces chemins (let. b) ; prennent les mesures juridiques propres à assurer l’accès au public (let. c).

Ont qualité pour recourir dans les procédures cantonales, indépendamment des autres dispositions en la matière notamment les organisations spécialisées d’importance nationale, reconnues par le Département compétent dans l’ordonnance 704.5 précitée (art. 14 al. 1 let. b LPCR). Dans ce cas, l’autorité communique sa décision aux organisations spécialisées, notamment par une publication dans l’organe officiel du canton. Les organisations qui n’ont pas formé de recours ne peuvent [plus : nur noch] intervenir comme partie dans la suite de la procédure que si la décision est modifiée en faveur d’une autre partie et qu’elle leur porte atteinte (art. 14 al. 4 LCPR).

En conséquence J______ a aussi la qualité pour recourir.

b. H______, anciennement ______, est aussi reconnue par l’ordonnance précitée (art. 1 let. f ordonnance 704.5) et a en conséquence la qualité pour recourir. Elle peut en outre fonder sa qualité sur la LPE, laquelle a notamment pour objet de limiter les pollutions atmosphériques et le bruit par des mesures prises à la source indépendamment des nuisances qu’elle génère mais de façon plus sévère lorsque les atteintes sont nuisibles ou incommodantes (art. 11 LPE). À l’instar de l’art. 14 al. 3 LCPR, l’art. 55b LPE préserve la qualité pour recourir d’une organisation qui n’aurait pas agi en première instance au motif que la décisiont initiale lui était favorable. H______ figure sous n° 20 dans la liste annexée à l’ordonnance relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l’environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage du 27 juin 1990 (ODO - RS 814.076). H______ a produit de son recours de nombreuses études et comptages afin de démontrer les atteintes à l’environnement qu’impliquerait la confirmation du jugement querellé.

18) La question de la qualité pour recourir des autres recourants souffrira de rester indécise en l’état (1C_320/2012 du 16 mai 2013 consid. 1.2.1 ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 695 ss ad art. 60 LPA et les références cités).

19) La présente procédure sera en conséquence jointe à la A/2938/2020 dès que le présent arrêt sera définitif et exécutoire.

20) Le sort des frais sera réservé jusqu’à droit jugé au fond.

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

Statuant sur partie :

déclare recevable le recours interjeté le 24 mai 2022 par H______, I______, J______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 7 avril 2022 ;

ordonne la jonction de la présente procédure A/1803/2022 avec la procédure A/2938/2020, sous le numéro A/2938/2020, dès l’entrée en force du présent arrêt ;

réserve le sort des frais de la procédure jusqu’à droit jugé au fond ;

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être jointes à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Me Laïla Batou, avocate des recourants, ainsi qu'à Me Tobias Zellweger, avocat du département des infrastructures – office cantonal des transports et du département de l’aménagement, des constructions et de la mobilité de la Ville de Genève, à Monsieur A______ et L______, ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance pour information.

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, M. Verniory, Mmes Lauber et McGregor, M. Mascotto, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.