Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. La police de la sécurité internationale (ci-après : PSI) a été créée en 2001, dans le cadre d’une restructuration de la police de l’aéroport. Elle résulte d’une fusion entre les gardes de la sécurité diplomatique (GSD) et la division des gardes aéroport (ci-après DGA).

2. En 2007, la PSI a été intégrée dans le corps de police genevois.

3. Le 21 janvier 2009, le Conseil d’État et le groupement des associations de police ont signé un protocole d’accord aux termes duquel les parties s’engageaient, notamment, à mener des négociations portant sur l’évolution du mode de rémunération des policiers.

Le syndicat de la PSI figurait parmi les trois syndicats signataires dudit protocole.

4. Le 7 septembre 2009, le Conseil d’État a soumis un rapport au Grand Conseil sur la réorganisation de la police. Il s’était fondé sur trois documents, à savoir :

- le rapport du 13 mars 2009 de Monsieur Mario ANNONI, ancien président du Conseil d’État du canton de Berne, sur la rémunération de la police cantonale genevoise,

- le rapport du 24 mars 2009 de la Cour des comptes (ci-après : CdC) concernant l’audit de légalité et de gestion relatif aux éléments de rémunération du corps de police,

- le rapport d’un groupe de travail institué par le Conseil d’État, composé des représentants de la direction de la police, des syndicats de police, du département des institutions, devenu depuis le département de la sécurité et de l'économie (ci-après : le DSE) et du département des finances. Madame J______, responsable du service gestion et administration de la direction du service des ressources humaines du DSE (ci-après : DRH), y représentait le DSE, aux côtés de Messieurs K______, secrétaire général et L______, secrétaire général adjoint.

5. a. Le 16 décembre 2009, le Conseil d’État et le groupement des associations de police ont signé un protocole d’accord aux termes duquel les parties convenaient, dès le 1^er janvier 2010 et jusqu’à l’entrée en vigueur de la modification de la loi sur la police (PL 10’541), de onze points distincts, traités sur plus de six pages, dont certains concernaient la PSI. Neuf annexes faisaient partie de l’accord, dont des grilles de traitement et des exemples de calcul de traitement.

Le syndicat de la PSI figurait parmi les trois syndicats signataires de l’accord.

b. Il ressort notamment de la grille concernant la PSI que :

- les adjudants, en classe 18, bénéficieraient d’une classe 19 ; l’écart entre les deux rémunérations se situait entre CHF 829.- et CHF 5’189.-/an, selon les annuités de l’intéressé ;

- les premiers lieutenants, en classe 21, restaient dans la même classe sans changement de traitement ;

- les capitaines, en classe 22, bénéficieraient d’une classe 24 ; l’écart entre les deux rémunérations se situait entre CHF 488.- et CHF 10'594.-/an, selon les annuités de l’intéressé.

c. Il ressort notamment de la grille concernant la gendarmerie que :

- les adjudants, en classe 20, restaient en classe 20 mais bénéficiaient d’annuités supplémentaires ; l’écart entre les deux rémunérations se situait entre CHF 5’588.- et CHF 12'231.-/an, selon les annuités de l’intéressé ;

- les premiers lieutenants, en classe 22, restaient dans la même classe mais bénéficiaient d’annuités supplémentaires ; l’écart entre les deux rémunérations se situait entre CHF 5'760.- et CHF 9’153.-/an, selon les annuités de l’intéressé ;

- les capitaines, en classe 25, restaient dans la même classe mais bénéficiaient d’annuités supplémentaires ; l’écart entre les deux rémunérations se situait entre CHF 3'942.- et CHF 10’446.-/an, selon les annuités de l’intéressé.

6. Le 21 décembre 2009, le Conseil d’État a pris plusieurs décisions en application du protocole d’accord précité.

7. La majorité des articles de la loi 10'541 sont entrés en vigueur le 1^er juin 2010, dont ceux pertinents dans le cas d’espèce.

8. Par courrier du 21 juin 2013, quatre capitaines de la PSI, via leur syndicat, ont sollicité d’être mis au bénéfice de la classe maximale 25, de façon équivalente à leurs collègues capitaines de la gendarmerie.

9. Par note interne du 21 janvier 2014 à l’attention du directeur, Monsieur  M______ (ci-après : le directeur), Madame N______, responsable des ressources humaines (ci-après : RH) de la DRH a préavisé négativement la requête précitée.

La fonction de capitaine, auparavant en classe 22, avait été revue en classe 24 avec effet au 1^er janvier 2010, selon un arrêté du Conseil d’État du 21 décembre 2009. Or, la formation de base du capitaine PSI était différente de celle du capitaine de la gendarmerie, ce qui expliquait la différence d’une classe lors de la collocation de 2009.

Les collaborateurs postulant pour la place de capitaine, tant à la PSI qu’à la gendarmerie, avaient suivi la formation nommée « cours de conduite 3 » (CC3) équivalent à un CAS CEP (Conduite Engagement Police) ainsi que Cap Manager.

« Malgré ce constat, nous préavisons négativement d’un point de vue RH la requête, étant donné que l’entrée en vigueur de Police 2015 aura une influence directe sur cette fonction en remettant à niveau vraisemblablement toutes les différences de classe actuelle. Nous vous remercions de nous tenir informés si un recours est déposé ou si un préavis différent devait être adopté par notre secrétaire général ou notre magistrat ».

10. Le 10 février 2014, le directeur a rencontré plusieurs officiers de la PSI et des représentants de leur syndicat au sujet de la demande de mise au même niveau des classes salariales des grades d’adjudant, premier-lieutenant et de capitaine de la PSI que leurs homologues de la gendarmerie.

Outre la différence de traitement des capitaines de la PSI avec leurs collègues de la gendarmerie, les adjudants de la PSI étaient en classe 19 alors que leurs homologues étaient en classe 20 et les premiers lieutenants de la PSI bénéficiaient d’une classe de moins (21) que leurs collègues de la gendarmerie (22).

11. Par courrier du 28 avril 2014 au directeur, l’état-major de la PSI a fait suite à l’entretien précité et a apporté des précisions notamment sur leur formation.

Il sollicitait des RH qu’ils reconsidèrent leur prise de position.

12. Un nouvel entretien a eu lieu le 2 juillet 2014.

13. Par courrier du 14 juillet 2014 au directeur, le syndicat de la PSI, faisant suite aux deux entretiens précités, a fait part de son mécontentement quant à l’issue du dialogue.

Les officiers de la PSI avaient suivi le même cursus de formation que leurs confrères, étaient tous en possession d’un certificat leur donnant le droit de porter le titre de policier, avaient suivi les cours CC3 et le module Cap manager. L’équité de traitement avait été obtenue pour l’ensemble du personnel de la PSI, du grade d’agent à celui de sergent-major.

Il sollicitait la DRH afin que l’office du personnel de l’État (ci-après : OPE) reconsidère sa prise de position.

14. Par courrier du 14 novembre 2014, sous la plume d’un avocat, Messieurs

- F______, premier lieutenant,

- E______, capitaine,

- I______, premier lieutenant,

- G______, premier lieutenant,

- A______, capitaine,

- B______, capitaine,

- C______, adjudant,

- H______, premier lieutenant et

- D______, capitaine,

(ci-après : M. D______ et consorts)

ont sollicité du directeur des décisions individuelles confirmant une classe de traitement supérieure à celle dont ils bénéficiaient précédemment et ce, de façon rétroactive, à compter du 1^er janvier 2010. À défaut de réponse satisfaisante d’ici le 30 novembre 2014, leur conseil précisait que ses mandants n’auraient d’autre choix que de faire trancher la question par les tribunaux.

La motivation de leur requête était développée sur deux pages.

15. Par courrier du 28 novembre 2014, Mme J______, devenue entretemps responsable du service gestion et administration RH de la police, a fait suite au courrier précité. Le directeur l’avait priée d’y répondre. Sur une page et demie, elle développait les raisons pour lesquelles la classe de traitement ne devait pas être modifiée. La situation ne résultait pas d’une erreur, mais de l’analyse de la fonction effectuée par l’OPE en 2008.

« Nous sommes conscients que – outre le sentiment d’injustice ressenti par les capitaines de la police de la sécurité internationale (ci-après : PSI) – cet état de fait constitue un obstacle à la mobilité du personnel compte tenu des perspectives qu’offre Police 2015. Une mise à niveau ne peut cependant pas être effectuée dans l’immédiat en raison notamment du blocage des évaluations de fonctions collectives décidé par le Conseil d’État au vu des travaux liés au projet SCORE.

16. Par courrier du 18 février 2015, le conseil des neuf précités a interpellé le conseiller d’État en charge du DSE (ci-après : le chef du département).

Il a détaillé la problématique.

La différence querellée étant manifestement le fruit d’une erreur, des discussions avaient été menées entre la PSI et la DRH afin de rétablir la situation. Son pli du 14 novembre 2014 venait soutenir les démarches des officiers de la PSI en invitant les RH à reconsidérer leur position.

Les intéressés avaient été particulièrement « outrés » de lire la réponse des RH du 28 novembre 2014. Alors que le courrier avait été adressé au directeur, Mme J______ y avait répondu. Cela laissait à penser que le courrier n’avait pas été transmis à la personne visée. Les intéressés pouvaient par ailleurs douter de l’impartialité de Mme J______, laquelle s’était précédemment occupée de ce dossier, alors qu’elle était employée au sein du DSE.

Le courrier était clairement contraire à la politique du DSE, lequel promouvait les possibilités d’itinérance entre les services de police par l’introduction, notamment, d’une formation unifiée. La correspondance comportait par ailleurs de nombreuses incohérences ou erreurs permettant de douter que l’avis exprimé corresponde réellement à celui de la DRH. À titre d’exemple, seuls les capitaines étaient mentionnés et non les autres fonctions visées ou alors il était fait référence à l’analyse de la fonction de l’OPE en 2008, alors qu’en 2010 il avait été expressément décidé d’unifier les grilles salariales. Le conseiller d’État était invité à donner toutes les instructions nécessaires à la DRH pour que la situation des neuf personnes concernées soit rétablie et corresponde à la volonté exprimée dans le protocole d’accord signé fin 2009 entre le Conseil d’État et les syndicats de police. À défaut d’une réponse satisfaisante avant le 15 mars 2015, ses clients se verraient contraints de porter cette affaire devant la justice.

17. Par courrier du même jour, le conseil des neuf précités a informé le directeur que celui-ci ayant jugé bon de déléguer à Mme J______ le courrier du 14 novembre 2014, l’avocat avait été contraint d’informer le chef du département.

18. Par courrier du 27 février 2015, le chef du département a indiqué être « bien conscient que le fondement du courrier était principalement axé sur la différence de traitement actuel entre les capitaines de gendarmerie, classe 25, et ceux de la PSI, classe 24 ». Il ne pouvait que confirmer la teneur du courrier établi par Mme J______ le 28 novembre 2014, à la demande du directeur.

L’OPE était le seul organe compétent en matière d’évaluation de fonction. L’échelon de traitement était déterminé en fonction de critères précis, sur lesquels il ne lui appartenait pas d’intervenir.

De plus, la police genevoise travaillait sur un projet de réorganisation très important. De ce fait, la réévaluation de situations telles que celles qui étaient décrites serait « réamorcée et approfondie, en regard des différents changements qui pourraient survenir. Par conséquent et en l’état, je me vois contraint de vous demander de bien vouloir attendre la votation du 8 mars 2015 concernant la nouvelle loi sur la police et, de fait, l’éventuel aboutissement du projet de réorganisation de la police. En effet, quels que soient les résultats du scrutin, il sera dès lors plus aisé de se déterminer sur la préoccupation des officiers de la PSI ».

19. Par courrier du 4 mai 2015 au directeur, le conseil des précités a fait suite au courrier susmentionné et à la votation du 8 mars 2015. Il réitérait la requête formulée par pli du 14 novembre 2014 et invitait le directeur à rendre, avant le 31 mai 2015, des décisions individuelles pour chacun de ses clients. À défaut de décision avant la date précitée, ceux-ci se verraient contraints d’agir judiciairement sur la base d’un déni de justice formel.

20. Par correspondance du 11 mai 2015, le directeur a répondu ne pas être en mesure de répondre favorablement à leur requête. La nouvelle loi sur la police ayant été votée, le département était occupé à l’écriture du nouveau règlement du personnel pour la poursuite de la réorganisation de la police, notamment de la police internationale. Cette réorganisation était stipulée dans le courrier du 27 février 2015 que le chef du département avait rédigé à leur attention. L’entrée en vigueur de cette nouvelle loi n’était pas encore connue. Il regrettait de ne pouvoir, à nouveau, leur donner une réponse plus favorable.

21. Par acte du 17 juin 2015, adressé à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), M. D______ et consorts ont interjeté recours contre la décision de refus du 11 mai 2015 prise par le directeur.

Ils ont conclu à l’annulation de celle-ci et, cela fait, à ce que la chambre administrative dise que la classe de traitement de M. D______ était la 25 à compter du 1^er janvier 2010 et à ce qu’il soit ordonné à l’État de Genève de verser à celui-ci la différence entre le salaire perçu et celui qu’il aurait dû percevoir avec effet rétroactif au 1^er janvier 2010 et intérêts à 5 % depuis une date moyenne.

Des conclusions identiques étaient prises, dans le même acte, pour M. B______. M. E______ devait se voir attribuer la classe 22 du 1^er janvier 2010 au 31 décembre 2010, et 25 à compter du 1^er janvier 2011. M. A______ devait bénéficier d’une classe 22 du 1^er janvier 2010 au 31 octobre 2012, puis de la classe 25 à compter du 1^er novembre 2012.
M. F______ devait être mis en classe 22 à compter du 1^er janvier 2010, alors que M. I______ devait l’être à compter du 1^er novembre 2010. M. G______ devait obtenir la classe 20 du 1^er janvier 2010 au 31 mars 20102 [recte : 2010], puis la classe 22 depuis le 1^er septembre 2011, alors que M. H______ devait bénéficier de la classe 20 du 1^er janvier 2011 au 30 juin 2012, puis la 22 depuis le 1^er juillet 2013. Enfin, M. C______ devait bénéficier de la classe 20 à compter du 1^er janvier 2010.

Les conclusions étaient prises « sous suite de frais » et une indemnité devait être accordée aux recourants.

Les situations des gendarmes et des officiers de la PSI étaient similaires. L’égalité de traitement était bafouée. La formation des recourants était équivalente, voire supérieure sur certains points, détaillés dans les écritures. Le projet Police 2015 n’aurait pas d’effet rétroactif. Toutefois en mentionnant Police 2015, les RH admettaient que les différences de classes actuelles n’étaient pas justifiées. Les références du DSE sur l’évaluation des fonctions de 2008 étaient dépassées compte tenu des différents rapports rendus en 2009.

22. Par neuf actes distincts, le DSE a conclu à l’irrecevabilité des neuf recours, subsidiairement à leur rejet.

Le courrier du 11 mai 2015 n’était pas une décision. Elle n’était pas désignée comme telle et n’abordait pas les situations individuellement. Même à considérer que ladite correspondance serait une décision, elle aurait été prise par une autorité incompétente. Il aurait appartenu aux recourants d’interjeter recours contre les correspondances du 28 novembre 2014, voire contre le courrier du chef du département du 27 février 2015.

Au fond, la requête était infondée. Les grades concernés à la PSI n’étaient pas comparables aux fonctions exercées par leurs homologues de la gendarmerie. Les responsabilités, les fonctions, les cahiers des charges, les formations différaient.

23. Par réplique du 30 octobre 2015, les recourants ont persisté dans leurs conclusions.

Bien que non désignée comme une décision, la lettre du directeur du 11 mai 2015 devait être considérée comme telle. Il était choquant que le département se prévale de l’incompétence de la DRH. Ils avaient dû contacter à plusieurs reprises le DSE par le biais de plusieurs canaux. À chaque fois, leur interlocuteur avait été différent. La signature du protocole d’accord portant sur la rémunération des policiers était intervenue avec le Conseil d’État. Les discussions qui s’en étaient suivies, s’agissant de la mise à niveau des classes salariales, avaient toujours eu lieu par l’intermédiaire du directeur. Le chef du département avait été sollicité pour qu’il donne des instructions utiles à la DRH. Il s’était contenté d’indiquer que l’OPE était le seul organe compétent en matière d’évaluation de fonction. Il était en conséquence pour le moins surprenant que le DSE ose prétendre que « seul le chef du département aurait pu statuer sur la demande des recourants ». Aucune des personnes interpellées n’avait donné suite à leur requête visant à ce qu’une décision individuelle soit rendue à l’égard de chacun d’eux. Le DSE ne pouvait tenter aujourd’hui d’exploiter à son avantage la confusion ainsi créée.

Il ne pouvait non plus être reproché aux recourants de ne pas avoir agi immédiatement, alors que l’État, par le biais de ses organes, avait délibérément tenté d’empêcher les recourants d’agir en leur promettant diverses modifications qui n’avaient jamais eu lieu. Le DSE avait usé de l’art de ne jamais répondre et de ne jamais prendre la moindre décision, ce qui rendait impossible à un intéressé de porter l’affaire devant les tribunaux.

Suivaient des arguments sur le fond.

24. Par courrier du 12 avril 2016, M. A______ a déclaré retirer son recours. M. H______ en a fait de même par correspondance du 20 juillet 2016.

25. Une audience de comparution personnelle des parties s’est tenue le 13 octobre 2016.

M. E______ a indiqué que la demande d’égalité de traitement entre les grades de la PSI et de la gendarmerie avait été initiée par les quatre capitaines de la PSI, par leur lettre du 21 juin 2013. En leur qualité de chef d’unité, ils avaient, par la suite, intégré à leur démarche les deux autres grades litigieux, soit adjudant et premier lieutenant. L’entretien du 10 février 2014 avec le directeur avait porté sur les trois grades.

Les représentants du département ont précisé que, depuis l’entrée en vigueur, le 1^er mai 2016, de la nouvelle loi sur la police du 9 septembre 2014
(LPol - F 1 05), les classes de traitement avaient été uniformisées, celles-ci étant liées à une classe de fonction. Les cahiers des charges, les exigences, les critères d’admission et les formations étaient aujourd’hui identiques, par exemple, pour tous les capitaines. Du 1^er janvier 2010 au 30 avril 2016, les classes de traitement, tant de la gendarmerie que de la PSI, résultaient exclusivement des annexes de l’accord négocié entre l’État et les syndicats. Le syndicat de la PSI étant signataire des accords de fin 2009, les recourants devaient être au courant de la teneur des accords.

Selon les recourants, la récente mise à niveau démontrait que leurs revendications étaient fondées. Aucun d’entre eux n’avait jamais saisi la commission de recours en matière d’évaluation des fonctions. Il convenait de distinguer à quelle époque, quel recourant avait quel grade et déterminer précisément quand il avait pu être concerné par la problématique de l’égalité de traitement avec les grades de la gendarmerie. Ils ne se rappelaient plus quand ils avaient appris qu’il y avait une différence de traitement avec la gendarmerie. Ils avaient toutefois réagi dès qu’ils en avaient eu connaissance. De l’avis de M. E______, il était possible qu’ils s’en soient rendu compte lorsqu’ils avaient commencé des formations en commun, notamment le CC3 et le CAP manager, soit en 2012 environ, voire même peut-être avant. M. B______ a précisé qu’il n’était pas syndiqué et ne l’était pas en 2009-2010. Il estimait qu’il appartenait à son employeur de l’informer de ce qui avait été négocié. Enfin, si la mise à niveau des grades avait été effectuée avant 2014, ils n’auraient pas le 100 % du rattrapage de la caisse de pension à leur charge comme aujourd’hui.

26. Par observations du 28 octobre 2016, les recourants ont persisté dans leurs conclusions.

Les recourants avaient agi en tout état dans un délai raisonnable en s’en tenant aux règles de la bonne foi. Après la première réponse de Mme J______, ils avaient relancé le conseiller d’État en charge du DSE et avaient raisonnablement attendu, conformément à la demande de celui-ci, la votation sur la nouvelle LPol. De manière purement dilatoire, le département n’avait jamais donné suite à leur demande. Le recours était recevable.

L’inégalité de traitement était définitivement prouvée par l’unification issue de la nouvelle LPol. Il n’existait aucune différence de formation entre les policiers et les officiers de la PSI, et de la gendarmerie. La transversalité, opérée entre leurs fonctions depuis 2010 déjà, le démontrait.

Les cahiers des charges des recourants n’avaient pas été modifiés lors de l’unification de la police découlant de la nouvelle LPol. Cette mise à niveau venait donc définitivement prouver que c’était uniquement par erreur qu’après l’accord intervenu en 2009 entre syndicats et Conseil d’État, trois des grades des officiers étaient restés à une classe salariale inférieure à compter du 1^er janvier 2010.

Par ailleurs, la dernière évaluation faite par l’OPE datait de 2008. Aucune évaluation de l’OPE n’avait été faite à l’occasion du lissage intervenu en 2009 ou après celui-ci.

27. Par observations du 28 octobre 2016, le DSE a persisté dans ses conclusions.

La gendarmerie disposait, en 2010, de deux échelons supplémentaires, à savoir brigadier remplaçant chef de poste et commandant de la gendarmerie remplaçant.

Pour le surplus, ses arguments seront repris en tant que de besoin dans la partie en droit du présent arrêt.

28. Par courrier du 1^er novembre 2016, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1. Il convient d’examiner en premier lieu la recevabilité du présent recours dirigé contre la correspondance du directeur du service des RH du 11  mai 2015, dans la mesure où celle-ci confirme la teneur des courriers du département du 28 novembre 2014 et du chef du département du 27 février 2015.

a. La chambre administrative est en principe compétente pour statuer sur un recours dirigé contre un acte qui concerne le traitement des fonctionnaires de police, sous réserve de la réalisation des conditions prévues par l’art. 132 al. 2 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), à savoir notamment que l’acte litigieux soit une décision au sens de l’art. 4 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). Le délai de recours est de trente jours s’il s’agit d’une décision finale (art. 62 al. 1 let. a LPA).

Au sens de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).

Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies et délais de recours (art. 46 al. 1 LPA). Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA).