Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. Madame A______ (ci-après : l’assurée), employée en nettoyage, s’est annoncée auprès de l’office cantonal de l’emploi (ci-après : OCE) et un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert en sa faveur le 9 juillet 2021.

b. Le 25 août 2021, l'assurée a informé sa conseillère en placement, Madame B______, de son souhait de suivre une formation dans le secteur de l'horlogerie, au motif que ce dernier offrait de nombreuses perspectives d’emploi.

c. Afin d'évaluer son niveau et de s’assurer que la formation envisagée augmenterait de manière significative les chances de l’assurée de retrouver un emploi, sa conseillère l’a adressée à C______, qui lui a fait passer un test horloger en date du 26 octobre 2021 et constaté qu’elle rencontrait des difficultés de dextérité et de compréhension des explications données et faisait preuve d’un manque de minutie. Elle n’avait plus ou moins réussi qu’un test sur cinq. C______ en concluait qu'une formation de quatre mois dans le domaine horloger était irréaliste (cf. courriel de Madame D______, de C______, à Mme B______, du 1^er novembre 2021).

d. Par décision du 13 décembre 2021, après un entretien s’étant déroulé le 29 novembre 2021, l’OCE a enjoint l’assurée de participer à une mesure intitulée « ParcourS », de l’Œuvre suisse d’entraide ouvrière (ci-après : OSEO), du 10 janvier au 3 avril 2022. Ce programme avait pour objectif de définir des pistes professionnelles, puis un plan d’action (accompagnement individuel et objectifs, stratégies d’accès à l’emploi, technologies de l’information et de la communication, expression corporelle et gestion du stress, prospection cible, construction d’un réseau, etc.). Il a été expliqué à l’assurée que la mesure devait lui permettre de maîtriser les méthodes actuelles de recherche d’emploi, valider les cibles professionnelles en les confrontant par la pratique au marché du travail (stages en entreprises), bénéficier d’un dossier de candidature conforme aux atteintes du marché pour les cibles professionnelles visées et disposer des connaissances bureautiques et linguistiques pour la recherche d’emploi. Il lui était par ailleurs rappelé qu’elle était tenue de participer aux mesures relatives au marché du travail propre à améliorer son aptitude au placement.

e. Par contrat de mission signé le 14 décembre 2021, l'assurée a été engagée par E______ SA en tant que lingère/nettoyeuse à 100% pour une mission de deux semaines au maximum, du 27 décembre 2021 au 7 janvier 2022.

f. Par courriel du 4 janvier 2022, l'assurée a informé sa conseillère qu'elle venait de terminer une formation dans le contrôle esthétique en horlogerie et qu'un emploi lui avait été promis pour le mois de février. Arguant qu’elle avait déjà suivi « une formation au pôle emploi (nettoyage, femme chambre aide au personne âgée, ) » (sic), elle indiquait : « La proposition que vous m’avez faire de suivre une formation en nettoyage OSEO ne m’intéresse pas par conséquent je veux annuler le rendez-vous avec OSEO » (sic).

g. Invitée à s’expliquer, l’assurée, par courriel du 5 janvier 2022, a répondu en ces termes « Je cherche du travail de horlogerie gemmologue j’ai 3 certificats et une des plantes de contrôle esthétique j’ai déjà fait l’équivalent de formation de nettoyage pôle formation » (sic).

B.            a. Par décision du 3 février 2022, l'OCE a prononcé la suspension pour une durée de 24 jours de l’exercice du droit à l’indemnité de l’assurée au motif que l’intéressée avait refusé une mesure ayant pour but de l'accompagner individuellement dans la mise à jour de son dossier de candidature, de bénéficier d'un coaching et d’acquérir une expérience formatrice sur le terrain.

b. Par courrier du 17 février 2022, l'assurée s’est opposée à cette décision en répétant qu’elle venait de terminer une formation dans le contrôle esthétique en horlogerie, complétant une formation en gemmologie. Elle recherchait un emploi dans ces domaines. En outre, elle avait déjà suivi une formation dans le nettoyage.

Invitée à produire la preuve des allégations selon lesquelles un emploi lui aurait été promis durant la mesure proposée, l’assurée a transmis, notamment :

-            un courriel du 20 décembre 2021 qui lui avait adressé Madame F______, chargée de recrutement chez G______ SA (ci-après : G______), lui transmettant trois descriptifs de postes d'opérateur en horlogerie à pourvoir chez H______ SA débutant soit le 24 janvier, soit le 1^er février 2022 et demandant à l'assurée lequel avait sa préférence ;

-            un courriel de la même Mme F______, du 17 décembre 2021, réclamant à l’assurée ses coordonnées bancaires « pour le remboursement de la formation » ;

-            la confirmation par H______ SA, que sa candidature pour l’un de ces postes, débutant le 1^er février 2022, lui avait été transmise par G______ ;

-            un courriel de G______ du 24 février 2022 indiquant ne pas avoir reçu de réponse concernant cette candidature ;

-            une invitation à un entretien chez I______ le 2 février 2022 (pour un poste de gemmologue, selon l’assurée).

c. Par décision du 21 mars 2022, l'OCE a rejeté l’opposition.

L’OCE a considéré que les courriels produits par l’assurée et échangés avec des sociétés de placement concernant des postes à pourvoir pour lesquels elle souhaitait faire acte de candidature ne démontraient aucunement qu’un poste lui avait été promis, mais simplement que ses candidatures étaient en cours d’analyse. En d’autres termes, l’intéressée n’était pas assurée d’avoir un emploi durant la période du 10 janvier 2022 au 3 avril 2022, de sorte qu’il convenait de confirmer la sanction.

d. Le 11 avril 2022, l’assurée a adressé à sa nouvelle conseillère, Madame J______, un courriel rédigé en ces termes : « J’ai commencé le formation aujourd’hui j’aimerais savoir par rapport le domaine de recherche d’emploi moi je cherche direction de gemmologue contrôle esthétique horlogerie j’ai quatre diplômes et j’aimerais continuer la même secteur par rapport le nettoyage je peux passer demain chez mon médecin pour donner une attestation parce que j’arrive pas à travailler dans la domaine de nettoyage j’ai l’asthme la cause de produits de nettoyage » (sic).

À l’appui de ses dires, l’assurée a transmis à sa conseillère :

-            un bref certificat établi le 4 avril 2022 par son médecin traitant, le docteur K______, certifiant que sa patiente souffrait d’asthme allergique provoqué par les produits de nettoyage et la poussière et lui déconseillant tout contact avec ces produits ;

-            la copie partielle d’une facture concernant une formation de base en contrôle esthétique s'étant déroulée du 16 novembre au 14 décembre 2021.

C.           a. Par écriture du 3 mai 2022, déposée au greffe le lendemain, l’assurée a interjeté recours contre la décision du 21 mars 2022 en concluant à l’annulation de la sanction.

En substance, la recourante allègue avoir entrepris, dans le but de se réorienter professionnellement et par ses propres moyens, une formation de contrôle esthétique en horlogerie, en novembre et décembre 2021. Son but était de changer d’activité, car elle a développé des allergies aux produits de nettoyage et à la poussière. Elle explique qu’avant d’entreprendre sa formation dans l’horlogerie, elle a pris contact avec une chargée de recrutement chez G______, qui s’est engagée à lui rembourser ses frais de formation. Il a également été convenu qu’un poste de travail à 100% lui serait proposé dès la réussite de sa formation. La recourante reproche à sa conseillère de lui avoir malgré tout imposé une mesure devant se dérouler du 10 janvier au 3 avril 2022, dans le secteur du nettoyage.

La recourante allègue que, lorsqu’elle a pris contact avec sa conseillère, le 4 janvier 2022, cette dernière lui a affirmé qu’elle allait annuler la mesure.

Pour le surplus, la recourante émet de sérieux doutes quant aux bénéfices qu’auraient pu lui apporter ladite mesure en termes d’aptitude au placement et d’employabilité.

Elle estime être désormais apte à se réinsérer professionnellement dans le secteur de l’horlogerie, malgré les conclusions de la fondation C______ et en veut pour démonstration le succès de sa formation, attesté par un certificat délivré le 20 janvier 2022 (« contrôle esthétique base »), à l’issue de la formation suivie du 16 novembre au 14 décembre 2021.

b. Invité à se déterminer, l’intimé, dans sa réponse du 27 mai 2022, a conclu au rejet du recours.

Il soutient que la recourante n’avait pas de motifs valables de ne pas participer à la mesure qui lui a été proposée, dont il rappelle qu’elle n’était pas propre au domaine professionnel du nettoyage, mais avait pour objectif de mettre en lien les demandeurs d’emploi avec la réalité professionnelle en conciliant accompagnement personnalisé, formation sur mesure et stage d’évaluation ou de formation dans l’économie primaire. Dans le cas de l’assurée, cela aurait consisté à mettre en place un plan d’action, avec, notamment, la mise à jour et la vérification de son dossier de candidature, un coaching et l’acquisition d’une expérience formatrice sur le terrain. Une telle formation est utile en tout temps pour un demandeur d’emploi n’arrivant pas à trouver un poste après plusieurs mois à l’assurance-chômage.

En outre, aucun poste n'a été garanti à la recourante chez H______, aucun autre ne lui a d’ailleurs été proposé depuis, ainsi qu’en atteste le fait que, dans les formulaires « Indications de la personne assurée » (IPA) de décembre 2021, puis de janvier à mai 2022, la recourante a indiqué être toujours au chômage.

Quant aux prétendues limitations à travailler dans le domaine du nettoyage, l’intimé relève la brièveté du certificat médical produit et le fait que ce dernier, s’il déconseille certes tout contact avec des produits de nettoyage, ne l’interdit pas, pas plus qu’il ne précise depuis quand l’allergie est présente. L’intimé fait remarquer à cet égard que la recourante a d’ailleurs accepté un gain intermédiaire jusqu’au 7 janvier 2022 en qualité de nettoyeuse à 100%.

c. Par écriture du 13 juin 2022, la recourante a persisté dans ses conclusions.

Elle maintient que sa conseillère, lors de leur entretien téléphonique du 4 janvier 2022, lui aurait donné son accord pour ne pas suivre la mesure litigieuse.

Elle précise, s’agissant de l’emploi qu’elle a accepté fin 2021, qu’il consistait principalement à mettre des habits dans une machine à laver, à les plier et à les ranger. Quant au nettoyage requis, il se limitait à l’entretien du sol (aspirateur et nettoyage à l’eau).

d. Le 12 juillet 2022, l’intimé a persisté dans ses conclusions.

e. Une audience de comparution personnelle s’est tenue le 27 octobre 2022.

La recourante a confirmé pour l’essentiel ses allégations et admis n’avoir toujours pas trouvé de poste dans l'horlogerie. Elle aurait eu plusieurs propositions qui ne se sont pas concrétisées.

La recourante a pour le surplus produit un courrier de G______ du 25 janvier 2022 lui confirmant accepter le remboursement de sa formation en esthétique horlogère. Elle soutient que, puisque l’agence de placement a accepté de prendre en charge ses frais de formation, elle était légitimée à penser qu’elle lui trouverait un poste à l'issue de ladite formation.

f. Mme B______ a été entendue le 1^er décembre 2022.

Elle a expliqué que, durant tout son délai-cadre, l’assurée lui a adressé plusieurs demandes de formation, dont une en horlogerie dispensée par C______, qu’elle n’a pu suivre, car ses tests se sont révélés insuffisants, tant au niveau de sa maîtrise du français que de sa dextérité. C’est alors qu’elle a proposé à l’assurée la mesure auprès d'OSEO, qui ne portait pas spécifiquement sur le domaine du nettoyage. Son objectif était d'aider l’assurée à élaborer un dossier de candidature conforme aux exigences et de lui donner des compétences supplémentaires en bureautique pour l'aider dans ses recherches d'emploi.

Cette mesure devait se dérouler en deux étapes : la première, de quatre semaines, aurait porté sur les techniques de recherche d'emploi et aurait eu pour objectif final l'établissement d'un dossier de candidature. La seconde aurait consisté en un stage dans le domaine déterminé lors de la première étape, pour autant qu'un stage puisse être trouvé. À ce stade, si l’assurée avait produit les certificats médicaux attestant de ses limitations fonctionnelles dans le domaine du nettoyage, un autre champ d'activité aurait pu être envisagé.

Cette mesure a été validée par décision du 13 décembre 2021. L’assurée l’a acceptée dans un premier temps, avant de revenir sur sa position et de lui adresser, le 4 janvier à 21h42, un courriel et un message téléphonique l'informant que cela ne l'intéressait plus et qu'elle souhaitait annuler la mesure.

Mme B______ a expliqué avoir rappelé l’assurée, lui avoir souligné qu'il s'agissait d'une mesure obligatoire et s’être étonnée de sa position, puisque la mesure accordée correspondait à ses demandes. L’assurée lui a alors expliqué qu’elle avait la possibilité d'obtenir, par le biais de G______, un emploi chez H______, devant commencer en février. Mme B______ dit lui avoir alors signifié que, si elle pouvait lui envoyer le contrat, elle pourrait être dispensée de la mesure. Elle a également relevé que l’assurée restait disponible en janvier, mais que, de la même manière, si elle pouvait justifier d’un emploi ce mois-là également, elle pourrait être dispensée de même. N’ayant jamais reçu le contrat annoncé, Mme B______ a transmis le dossier au service compétent.

Elle dit n’avoir jamais vraiment compris pourquoi l’assurée a changé de position sur la mesure proposée, dont elles avaient pourtant discuté à plusieurs reprises.

En septembre 2021, l’assurée l’a informée de ses allergies. Elle lui a répondu qu'elle devait produire un certificat médical confirmant les limitations fonctionnelles. Malgré plusieurs rappels, l’assurée ne lui a jamais fourni ce document.

De façon générale, le témoin a expliqué que la communication a toujours été difficile avec l’assurée, à qui elle a dû fournir des explications à maintes reprises.

L’assurée l’a certes tenue informée de sa formation en esthétique d'horlogerie, mais a posteriori. Là encore, elle a dû lui rappeler qu'elle aurait dû obtenir l'accord préalable de l'OCE et lui réclamer des justificatifs qu’elle n’a jamais reçus.

g. Les autres faits seront repris – en tant que de besoin – dans la partie « en droit » du présent arrêt.

1.             Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI - RS 837.0).

Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.

2.             Interjeté dans les délai et forme prescrits par la loi, le recours est recevable (art. 56 LPGA).

3.             Le litige porte sur le bien-fondé de la suspension de 24 jours infligée à la recourante pour refus de suivre une mesure.

4.             L'assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail (MMT) en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage (art. 59 al. 1 LACI).

Les MMT visent à favoriser l'intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l'emploi (art. 59 al. 2 LACI). Ces mesures ont notamment pour but : a. d'améliorer l'aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable ; b. de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail ; c. de diminuer le risque de chômage de longue durée ; d. de permettre aux assurés d'acquérir une expérience professionnelle.

Les MMT visent ainsi l'amélioration de l'aptitude au placement des assurés sur le marché du travail. Cela implique, d'une part, que les mesures soient adaptées à la situation et au développement du marché du travail, d'autre part, qu'elles prennent en compte la situation personnelle, les aptitudes et les inclinations des assurés (ch. A23 Bulletin LACI MMT).

5.              

5.1 Selon l'art. 17 al. 3 let. a LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer aux MMT propres à améliorer son aptitude au placement.

5.2 La violation de cette obligation expose l'assuré à une suspension de son droit à l'indemnité. Selon l'art. 30 al. 1 let. d LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu, notamment lorsqu'il est établi que celui-ci ne se présente pas à une MMT ou l'interrompt sans motif valable.

On considère en effet que, de la sorte, l’assuré adopte un comportement qui, de manière générale, est de nature à prolonger la durée de son chômage. Il n’est en principe pas d’emblée privé de prestations, mais tout d’abord sanctionné en application de l’art. 30 al. 1 let. c ou d LACI, puis, en cas de violations répétées, déclaré inapte au placement, en vertu des art. 8 al. 1 let. f et 15 LACI. Jurisprudence et doctrine s’accordent à dire que, du moins sauf réitérations, la sanction prévue par l’art. 30 al. 1 LACI constitue une manière appropriée et adéquate de faire participer l’assuré au dommage qu’il cause à l’assurance-chômage en raison d’une attitude contraire à ses obligations (ATF 125 V 197 consid. 6a ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 208/06 du 3 août 2007 consid. 3 ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 3 ad art. 17, n. 5 ad art. 30). La suspension du droit à l'indemnité est soumise exclusivement aux dispositions de la LACI et de ses dispositions d'exécution (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 2^ème éd. 2007, p. 2424, n. 825).

5.3 Selon le ch. D34 du Bulletin LACI IC, l'assuré qui n'observe pas les prescriptions de contrôle ou les instructions de l'autorité compétente, notamment refuse un travail convenable (assigné officiellement ou non), ne se présente pas à une MMT ou l'interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but, est suspendu dans son droit à l'indemnité.

Selon la doctrine, une sanction se justifie lorsqu'un assuré refuse de participer à une MMT (que celle-ci ait été assignée par l'Office régional de placement ou revendiquée par l'assuré - note pied de page 46), quitte la mesure avant son terme pour une autre raison qu'une prise d'emploi, ou compromet le déroulement de la mesure en raison de son comportement (absence ou retard injustifié, violation des instructions, mauvaise volonté, passivité extrême, etc.). Il importe que le comportement d'un assuré n'influence pas négativement l'ambiance générale au sein d'un groupe de participants à une mesure. Le but de la sanction est ici de favoriser l'intégration des assurés dans le marché du travail et de garantir la bonne exécution des mesures (Boris RUBIN, op.cit., ch. 70 ad art. 30).

Pour déterminer si un assuré dispose d'un motif valable de ne pas participer à une MMT, il faut en principe appliquer par analogie les critères relatifs au travail convenable mentionnés à l'art. 16 LACI. Ces critères ne s'appliquent pas forcément dans leur intégralité. Cela dépend des dispositions spéciales applicables. L'adéquation entre la MMT et les critères fixés à l'art. 16 al. 2 LACI s'examine en principe, non en relation avec l'organisme qui gère la mesure, mais en rapport avec les activités effectivement exercées par l'assuré au sein de l'organisme en question. L'obligation de participer à une MMT ne dépend en principe pas de la pertinence de celle-ci (Boris RUBIN, op.cit., ch. 71 ad art. 30).

5.4 La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute (art. 30 al. 3 LACI ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 254/06 du 26 novembre 2007 consid. 5.3). L'ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 (ordonnance sur l'assurance-chômage, OACI - RS 837.02) distingue trois catégories de fautes – à savoir les fautes légères, moyennes et graves – et prévoit, pour chacune d'elles, une durée minimale et maximale de suspension, qui est de 1 à 15 jours en cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne, et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (art. 45 al. 3 OACI). Des antécédents remontant à moins de deux ans justifient une prolongation de la durée de suspension (art. 45 al. 5 OACI ; Boris RUBIN, op. cit., 2014, ch. 114 ss ad art. 30).