Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ recourant

contre

CONSEIL D'ÉTAT intimé

f. Par arrêt du 23 avril 2024 (ATA/508/2024), la chambre administrative a déclaré le recours irrecevable.

A______ avait obtenu gain de cause dans le cadre de son opposition. La décision d’élimination du 27 septembre 2023 avait été annulée, et il avait été autorisé à se présenter à la session d’examens de juin 2024. L’intéressé n’avait en conséquence plus d’intérêt pratique à l’admission de son recours. La restitution de 0.6 point pour l’examen de procédure pénale apparaissait sans objet au vu de l’annulation des notes de la session de septembre 2023.

Dans ces conditions, au moment du dépôt du recours, A______ n’avait pas d’intérêt pratique à l’annulation de la décision sur opposition du 17 janvier 2024. Son recours était en conséquence irrecevable.

g. A______ a interjeté contre cet arrêt un recours au Tribunal fédéral, que ce dernier a déclaré irrecevable en tant que recours en matière de droit public et rejeté en tant que recours constitutionnel subsidiaire (arrêt du Tribunal fédéral 2C_307/2024 du 2 octobre 2024). Le Tribunal fédéral a par la suite rejeté une demande de révision dirigée contre cet arrêt (arrêt du Tribunal fédéral 2F_17/2024 du 4 décembre 2024).

B. a. A______ ne s'est pas inscrit à la session d'examens de mai-juin 2024 dans le délai fixé au 12 février 2024.

b. Par décision du 8 mai 2024, la directrice a prononcé l'élimination de A______ de la formation et de l'ECAV en application de l'art. 9 let. c du règlement d'études de l'ECAV (ci-après : RE). Aucune inscription pour la session de mai-juin 2024 n'avait été reçue dans le délai imparti.

c. Le 10 juin 2024, A______ a formé opposition contre la décision précitée auprès du conseil de direction. La décision du 8 mai 2024 était nulle, car prononcée par une autorité incompétente, puisque seul le conseil de direction pouvait prononcer une élimination. À titre préjudiciel, il y avait lieu de constater que l'ECAV était illicite.

d. Le 8 août 2024, A______ a adressé à la conseillère d'État en charge du département de l'instruction publique, de la formation et de la jeunesse (ci-après : DIP) un acte intitulé « mesures provisionnelles » demandant la récusation de l'ensemble des membres du conseil de direction.

Dans la même écriture (sous point II), A______ a sollicité la suspension de la procédure et demandé au Conseil d'État d'évoquer l'affaire. La faculté de droit, et donc l'ECAV, était placée sous la surveillance du Conseil d'État. Une évocation par le Conseil d'État serait conforme à l'art. 12 al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). En effet, que l'opposition soit traitée par l'autorité inférieure qu'était l'ECAV ou par le Conseil d'État ne privait pas l'étudiant de la faculté de saisir une juridiction administrative.

Il n'était pas envisageable que la rectrice, ancienne doyenne de la faculté de droit, puisse, « dans un monde rationnel », garantir l'apparence d'impartialité de son rectorat. Seul le Conseil d'État pouvait montrer une distance suffisante pour trancher l'opposition du 10 juin 2024, l'Université de Genève (ci-après : l'université) étant gangrenée de conflits d'intérêts. Seule une évocation était donc à même de garantir le droit à un procès équitable.

e. Les 10 juin et 25 juillet 2024, A______ a écrit à trois conseillères d'État à propos d'une demande d'accès à des documents.

f. Le 4 septembre 2024, il a écrit à la conseillère d'État en charge du DIP, en se référant à sa demande d'évocation du 8 août 2024. Il a déclaré mettre en demeure « l'État (qu'il s'agisse du conseil de direction ou du Conseil d'État) » de rendre une décision au sujet de l'évocation de la cause au plus tard le mardi 10 septembre 2024. Passé cette échéance, la Cour de justice serait saisie pour déni de justice et violation du droit à un procès équitable.

g. Par décision du 27 septembre 2024, le conseil de direction a déclaré irrecevable, subsidiairement rejeté la demande de récusation du conseil de direction in corpore, a suspendu l'instruction de l'opposition jusqu'à droit jugé dans la cause 2C_307/2024 et a réservé la suite de la procédure.

h. Le 8 octobre 2024, la conseillère d'État en charge du DIP a répondu à A______ qu'elle n'avait aucune compétence en matière d'évocation d'un dossier concernant l'exmatriculation d'un étudiant qui serait traité par l'ECAV. Cette dernière était rattachée à l'université, qui était une institution de droit public autonome indépendante de l'État de Genève. Les attributions du Conseil d'État étaient expressément réservées dans la loi sur l'université du 13 juin 2008 (LU - C 1 30) et le pouvoir de s'immiscer dans la gestion courante de l'établissement n'y figurait pas. La compétence d'évocation prévue par la loi sur l'exercice des compétences du Conseil d'Etat et l'organisation de l'administration du 16 septembre 1993 (LECO - B 1 15) ne s'étendait pas aux dossiers de gestion courante traités par les établissements publics autonomes. Le Conseil d'État ne pouvait pas se substituer aux instances d'opposition et de recours, sauf à violer le principe de la séparation des pouvoirs.

C. a. Par acte déposé le 10 octobre 2024, A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative contre le silence du Conseil d'État malgré sa mise en demeure du 4 septembre 2024, concluant préalablement à la récusation de quinze juges, juges suppléants, greffiers-juristes et chancelières de la Cour de justice, à la jonction de la cause avec celle fondée sur le recours qu'il déposait le jour même contre la décision du conseil de direction du 27 septembre 2024 et, principalement, à ce que la chambre administrative exhorte le Conseil d'État à évoquer l'affaire et lui alloue une indemnité de procédure.

Son opposition n'avait pas été traitée dans les trois mois, délai prévu par la LU et qui n'était pas un délai d'ordre. Malgré une mise en demeure avec délai de réponse au 10 septembre 2024, l'université avait rendu sa décision 49 jours après le dépôt de l'opposition. Le Conseil d'État ignorant les demandes de ses citoyens formulées conformément aux lois, il avait commis un déni de justice formel.

Une procédure a été ouverte sous numéro A/3337/2024, tandis que la procédure en lien avec le recours du même jour formé contre la décision du conseil de direction du 27 septembre 2024 a été ouverte sous numéro A/3336/2024.

b. Le 3 décembre 2024, le Conseil d'État, soit pour lui le DIP, a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

Le courrier du 4 septembre 2024 – reçu le 10 septembre 2024, si bien qu'il était matériellement impossible d'y répondre dans le délai qui y était mentionné – ne pouvait être considéré comme une mise en demeure valable, si bien que le recours pour déni de justice était irrecevable. Le recourant n'avait pas non plus d'intérêt pratique et actuel à l'admission de son recours, une réponse lui ayant été fournie par biais du courrier de la conseillère d'État du 8 octobre 2024.

Subsidiairement, le recours devait être rejeté, le recourant n'ayant pas droit à obtenir une décision pour les motifs mis en avant dans le courrier précité.

c. Par réplique du 18 novembre 2024, le recourant a persisté dans ses conclusions et demandé l'octroi de mesures provisionnelles, soit la restitution de l'effet suspensif au recours.

d. Le 20 décembre 2024, le recourant a fait parvenir à la chambre administrative des faits nouveaux et arguments supplémentaires concernant son grief – développé uniquement dans le cadre de la procédure A/3336/2024 – de contrôle concret de la constitutionnalité de l'ECAV (notamment l'arrêt du Tribunal fédéral sur révision 2F_17/2024 précité), de même qu'une correspondance adressée à son « mandataire », selon laquelle il pouvait signer « pour ordre » car « soyons honnêtes, personne ne va réellement lire dans ces juridictions, ils n'ont pas le temps. Ils vont probablement trouver une faille pour éviter le contrôle concret, comme des anguilles échappant au filet ».

e. Les 9 et 24 janvier 2025, le Conseil d'État a indiqué ne pas avoir de requêtes ni d'observations complémentaires à formuler.

f. Le 29 janvier 2025, le recourant a persisté dans les termes de son recours et maintenu sa demande de jonction des causes.

g. Sur ce, la cause a été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées.

2.2 Selon la jurisprudence de la chambre de céans, il n’y a pas lieu de procéder à une jonction des causes lorsque des procédures portent sur des décisions rendues par la même autorité et prises en vertu des dispositions de la même loi visent un complexe de faits différent ou ne concernent pas les mêmes parties (ATA/107/2025 du 28 janvier 2025 consid. 2.2 ; ATA/1113/2024 du 24 septembre 2024 consid. 3.2).

2.3 En l'espèce, bien que les deux recours aient été déposés le même jour, les deux procédures ne concernent pas les mêmes parties intimées, et l'un conteste une décision tandis que l'autre concerne un déni de justice. Il ne sera donc pas donné suite à la demande de jonction.

3.             Le recourant se plaint d'un déni de justice de la part du Conseil d'État concernant sa demande d'évocation. Dans cette mesure, les griefs du recourant relatifs à un dépassement du délai de traitement de l'opposition sont exorbitants au litige.

3.1 Une partie peut recourir en tout temps pour déni de justice ou retard non justifié si l’autorité concernée ne donne pas suite rapidement à la mise en demeure prévue à l’art. 4 al. 4 LPA (art. 62 al. 6 LPA). Lorsqu’une autorité mise en demeure refuse sans droit de statuer ou tarde à se prononcer, son silence est assimilé à une décision (art. 4 al. 4 LPA).

3.2 Une autorité qui n'applique pas ou applique d'une façon incorrecte une règle de procédure, de sorte qu'elle ferme l'accès à la justice au particulier qui, normalement, y aurait droit, commet un déni de justice formel. Il en va de même pour l'autorité qui refuse expressément de statuer, alors qu'elle en a l'obligation. Un tel déni constitue une violation de l'art. 29 al. 1 Cst. (ATF 135 I 6 consid. 2.1 ; 134 I 6 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2D_59/2013 du 4 juillet 2014 consid. 2.1).

3.3 Pour pouvoir se plaindre de l’inaction de l’autorité, encore faut-il que l’administré ait effectué toutes les démarches adéquates en vue de l’obtention de la décision qu’il sollicite (ATA/1110/2024 du 24 septembre 2024 ; ATA/699/2021 du 2 juillet 2021 consid. 9b). Les conclusions en déni de justice sont irrecevables lorsque le recourant n’a pas procédé à la mise en demeure prévue à l’art. 4 al. 4 LPA (ATA/63/2023 du 24 janvier 2023 consid. 3b et la référence citée).

En cas de recours contre la seule absence de décision, les conclusions ne peuvent tendre qu’à contraindre l’autorité à statuer (ATA/621/2023 du 13 juin 2023 consid. 3.4 ; ATA/939/2021 du 14 septembre 2021 consid. 3c). En effet, conformément à l’art. 69 al. 4 LPA, si la juridiction administrative admet le recours pour déni de justice ou retard injustifié, elle renvoie l’affaire à l’autorité inférieure en lui donnant des instructions impératives (ATA/373/2020 du 16 avril 2020 consid. 6a).

3.4 La reconnaissance d’un refus de statuer ne peut être admise que si l’autorité mise en demeure avait le devoir de rendre une décision ou, vu sous un autre angle, si le recourant avait un droit à en obtenir une de sa part (ATF 135 II 60 consid. 3.1.2 ; ATA/1110/2024 précité consid. 2.3 ; ATA/621/2023 précité consid. 3.4).

3.5 Selon l'art. 1 LECO, le Conseil d'État exerce le pouvoir exécutif et prend les décisions de sa compétence. Il peut en tout temps évoquer, le cas échéant pour décision, un dossier dont la compétence est départementale en vertu de la loi ou d'un règlement ou a été déléguée lorsqu'il estime que l'importance de l'affaire le justifie et pour autant qu'il ne s'agisse pas d'une matière où il est autorité de recours (art. 3 LECO).

3.6 L’université est un établissement de droit public doté de la personnalité morale, placé sous la surveillance du Conseil d’État qui l’exerce par l’intermédiaire du DIP (art. 1 al. 1 LU). L’université s’organise elle-même, fixe ses priorités et ses modalités d’action et est responsable de sa gestion dans le cadre des orientations, principes et règles stipulés par la présente loi et dans le respect des dispositions pertinentes du droit fédéral (art. 1 al. 2 LU). L'art. 40 LU fixe les attributions du Conseil d'État dans ce cadre.

3.7 La formation approfondie et l'examen y relatif sont organisés par une École d'avocature, rattachée à la faculté de droit de l'université de Genève (art. 30A al. 1 de la loi sur la profession d’avocat du 26 avril 2002 - LPAv - E 6 10). L’organisation de l'ECAV et les modalités d’examen sont fixées par le règlement d’application de la LPAv (art. 30A al. 5 LPAv).

3.8 L’université met en place une procédure d’opposition interne à l’égard de toute décision au sens de l’art. 4 LPA, avant le recours à la chambre administrative (art. 43 al. 2 LU). Les autorités en charge du traitement des oppositions internes d’étudiantes et d’étudiants statuent dans les trois mois dès leur saisine (art. 43 al. 5 LU). Les conditions ainsi que les modalités de l’opposition sont régies par un règlement interne (art. 90 al. 2 du statut de l'université ; art. 1 al. 1 du règlement relatif à la procédure d'opposition au sein de l'université du 16 mars 2009 - RIO-UNIGE). Cette procédure d’opposition interne est régie par le RIO-UNIGE (art. 1 al. 2 RIO-UNIGE).

3.9 Le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs est garanti – au moins implicitement – par toutes les constitutions cantonales ; il impose le respect des compétences établies par le droit constitutionnel en interdisant à un organe de l'État d'empiéter sur les compétences d'un autre organe (arrêt du Tribunal fédéral 8C_367/2023 du 12 janvier 2024 consid. 5.2.2). À Genève, l'art. 2 al. 2 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst‑GE ‑ A 2 00) prévoit que les structures et l’autorité de l’État sont fondées sur le principe de la séparation des pouvoirs. Le Grand Conseil exerce le pouvoir législatif (art. 80 Cst-GE). Le Conseil d’État, pouvoir exécutif, organise et surveille les opérations électorales (art. 46 al. 1 Cst-GE). Le Pouvoir judiciaire est quant à lui régi par les art. 116 ss Cst-GE.

3.10 En l'espèce, le recourant a adressé au Conseil d'État un courrier dans lequel il a formulé une mise en demeure formelle. La question de savoir si celle-ci est valable, et si le recourant a encore un intérêt à recourir dès lors que la conseillère d'État en charge du DIP lui a répondu le 8 octobre 2024, souffrira de demeurer indécise, au vu de ce qui suit.

Le droit d'évocation prévu par l'art. 3 LECO est, d'une part, potestatif – la LECO ne prévoit du reste pas spécifiquement qu'un administré puisse demander l'évocation d'une affaire – et d'autre part limité aux dossiers dont la compétence est départementale en vertu de la loi ou d'un règlement ou a été déléguée. Or, l'université est un organe étatique fonctionnellement décentralisé, soit un établissement autonome de droit public, et les compétences du Conseil d'État dans le domaine universitaire sont énumérées limitativement dans la LU. Le traitement des oppositions est ainsi confié à des organes prévus par la législation universitaire. Non seulement ce traitement n'est pas confié aux départements, mais il est assumé par des autorités administratives internes à l'université, lesquelles exercent un rôle quasi‑juridictionnel, si bien qu'une immixtion du Conseil d'État dans leur fonctionnement poserait problème au regard du principe de la séparation des pouvoirs quand bien même il ne s'agit pas de tribunaux stricto sensu.

Il découle de ce qui précède que le Conseil d'État n'avait pas l'obligation de rendre une décision, et que la réponse qui a été faite au recourant le 8 octobre 2024 par l'intermédiaire de la conseillère d'État en charge du DIP était correcte. Le recours pour déni de justice doit ainsi être rejeté en tant qu'il est recevable.

Le prononcé du présent arrêt rend sans objet la demande de restitution de l'effet suspensif au recours.

4.             Malgré l'issue du litige, il ne sera pas perçu d'émolument (art. 87 al. 1 LPA), et vu cette issue il ne sera pas alloué d'indemnité de procédure (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

rejette, en tant qu'il est recevable, le recours interjeté le 10 octobre 2024 par A______ pour déni de justice à l'encontre du Conseil d'État ;

dit qu'il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué d'indemnité de procédure ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral par la voie du recours en matière de droit public si la contestation porte sur une question juridique de principe ou par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 93 et 113 ss LTF ;

le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, avenue du Tribunal-Fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à A______ ainsi qu'au Conseil d'État.

Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Eleanor McGREGOR, Philippe KNUPFER, Claudio MASCOTTO, Joanna JODRY, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.