Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

Le refus ou l'admission de l'assistance juridique gratuite (art. 37 al. 4 LPGA) fait l'objet d'une décision d'ordonnancement de la procédure au sens de l'art. 52
al. 1 LPGA (ATF 131 V 153 consid. 1 et la référence), susceptible d'être directement attaquée par la voie du recours auprès de la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (art. 56 al. 1 et 57 LPGA ; art. 16 al. 3 du règlement d'application de la loi sur les prestations fédérales complémentaires à
l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité du 23 décembre 1998
[RPFC – J 4 20.01] et art. 20 al. 3 du règlement relatif aux prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité du 25 juin 1999 [RPCC-AVS/AI - J 4 25.03]).

La compétence de la chambre de céans pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.

1.2 Les dispositions de la LPGA s'appliquent aux prestations complémentaires fédérales à moins que la LPC n'y déroge expressément (art. 1 al. 1 LPC). Les prestations complémentaires cantonales, en cas de silence de la LPCC, sont régies par la LPC et ses dispositions d'exécution fédérales et cantonales ainsi que par la LPGA et ses dispositions d'exécution (art. 1A al. 1 LPCC).

1.3 Interjeté dans les forme et délai légaux, le recours est recevable
(art. 60 al. 1 LPGA ; art. 9 de la loi cantonale sur les prestations fédérales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité du 14 octobre 1965 [LPFC - J 4 20] et art. 43 LPCC).

2.             Le litige porte sur le droit de la recourante à l'assistance juridique pour la procédure d’opposition à la décision de l’intimé du 29 avril 2024 lui réclamant la restitution de la somme de CHF 95'054.-. Singulièrement, la question est de savoir si la complexité de la cause justifiait, à ce stade de la procédure, l’assistance d’un avocat.

3.             Aux termes de l'art. 29 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), toute personne qui ne dispose pas de ressources suffisantes a droit, à moins que sa cause paraisse dépourvue de toute chance de succès, à l'assistance judiciaire gratuite. Elle a en outre droit à l'assistance gratuite d'un défenseur, dans la mesure où la sauvegarde de ses droits le requiert.

L'octroi de l'assistance juridique gratuite signifie que la personne indigente est dispensée de payer les avances de frais et les sûretés exigées par l'autorité et que les frais d'avocat sont couverts par l'État. La dispense concerne également les frais inhérents à l'administration des preuves, comme les indemnités de témoins, d'interprètes ou les expertises (Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/
Michel HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3^e éd., 2013, n. 1619).

3.1 Selon l’art. 37 al. 4 LPGA, dans la procédure administrative en matière d'assurances sociales, l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accordée au demandeur lorsque les circonstances l'exigent

La LPGA a ainsi introduit une prétention légale à l'assistance juridique dans la procédure administrative. La jurisprudence y relative rendue dans le cadre de
l'art. 4 aCst. (art. 29 al. 3 Cst.) sur les conditions de l'assistance judiciaire en procédure d'opposition (partie dans le besoin, conclusions non dépourvues de toute chance de succès, assistance objectivement indiquée d'après les circonstances concrètes) continue de s'appliquer, conformément à la volonté du législateur (ATF 132 V 200 consid. 4.1 et les références ; 131 V 153 consid. 3.1 et les références).

3.2 Selon l'art. 12 LPC, lorsque les circonstances l'exigent, l'assistance gratuite d'un conseil juridique est accordée au demandeur pour la procédure devant le service (al. 1). Les modalités d'octroi de cette assistance sont définies par le règlement (al. 2).

D’après l'art. 16 al. 1 RPFC, l'assistance juridique gratuite est octroyée conformément aux prescriptions fédérales en matière de contentieux dans l'AVS, l'AI, les APG et les PC. Selon l'al. 2 de cet article, elle ne peut être octroyée que si les conditions cumulatives suivantes sont réunies : la démarche ne paraît pas vouée à l'échec (let. a), la complexité de l'affaire l'exige (let. b) et l'intéressé est dans le besoin (let. c).

La réglementation cantonale a une teneur identique à la législation fédérale
(art. 43C al. 1 et 2 LPCC ; art. 20 al. 1 et 2 RPCC-AVS/AI).

3.2.1 Les conditions d'octroi de l'assistance judiciaire gratuite sont en principe remplies si les conclusions ne paraissent pas vouées à l'échec, si le requérant est dans le besoin et si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée (ATF 128 I 225 consid. 2.5 ; 125 V 371 consid. 5b et les références ; 125 V 201 consid. 4a). Le point de savoir si l'assistance d'un avocat est nécessaire ou du moins indiquée doit être tranché d'après les circonstances concrètes objectives et subjectives. Pratiquement, il faut se demander pour chaque cas particulier si, dans des circonstances semblables et dans l'hypothèse où le requérant ne serait pas dans le besoin, l'assistance d'un avocat serait judicieuse, compte tenu du fait que l'intéressé n'a pas lui-même des connaissances juridiques suffisantes et que l'intérêt au prononcé d'un jugement justifierait la charge des frais qui en découlent (arrêt du Tribunal fédéral 8C_297/2008 du 23 septembre 2008 consid. 3.2 et les références).

Ces conditions d'octroi de l'assistance judiciaire, posées par la jurisprudence sous l'empire de l'art. 4 aCst., sont applicables à l'octroi de l'assistance gratuite d'un conseil juridique dans la procédure non contentieuse. Toutefois, le point de savoir si elles sont réalisées doit être examiné à l'aune de critères plus sévères dans la procédure administrative (arrêt du Tribunal fédéral 8C_297/2008 précité
consid. 3.3 et les références). L'assistance par un avocat s'impose uniquement dans les cas exceptionnels où il est fait appel à un avocat parce que des questions de droit ou de fait difficiles rendent son assistance apparemment nécessaire et qu'une assistance par le représentant d'une association, par un assistant social ou d'autres professionnels ou personnes de confiance d'institutions sociales n'entre pas en considération (ATF 132 V 200 consid. 4.1 et les références). À cet égard, il y a lieu de tenir compte des circonstances du cas d'espèce, de la particularité des règles de procédure applicables, ainsi que des spécificités de la procédure administrative en cours. En particulier, il faut mentionner, en plus de la complexité des questions de droit et de l'état de fait, les circonstances qui tiennent à la personne concernée, comme sa capacité de s'orienter dans une procédure. Dès lors, le fait que l'intéressé puisse bénéficier de l'assistance de représentants d'association, d'assistants sociaux ou encore de spécialistes permet d'inférer que l'assistance d'un avocat n'est ni nécessaire ni indiquée. En règle générale, l'assistance gratuite est nécessaire lorsque la procédure est susceptible d'affecter d'une manière particulièrement grave la situation juridique de l'intéressé. Sinon, une telle nécessité n'existe que lorsque à la relative difficulté du cas s'ajoute la complexité de l'état de fait ou des questions de droit, à laquelle le requérant n'est pas apte à faire face seul (ATF 130 I 180 consid. 2.2 et les références ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_297/2008 précité consid. 3.3 et la référence).

3.2.2 Le Tribunal fédéral a notamment confirmé le droit à l’assistance juridique :

- pour la procédure d'opposition à une décision de restitution de prestations complémentaires versées à tort, l’état de fait étant complexe, ce que démontrait déjà le fait que la commune avait dû s’adjoindre les services d’un expert externe pour traiter le cas, et le dossier étant par ailleurs incomplet, ce qui rendait les conséquences difficiles à évaluer pour l’assuré. En outre, la demande de remboursement d'un montant total de CHF 98'893.- constituait une atteinte considérable à la situation juridique de l’intéressé (arrêt du Tribunal fédéral 9C_680/2016 du 14 juin 2017) ;

- pour un nouveau calcul du droit aux prestations complémentaires d’un ressortissant étranger, domicilié en Suisse, au bénéfice d’une rente d’invalidité, dont la fille mineure venait de prendre domicile chez lui ; le cas impliquait également d’autres assurances sociales ainsi que des éléments de droit étranger (cf. arrêt du Tribunal fédéral 9C_492/2015 du 9 février 2016 consid. 8) ;

- pour la procédure d'opposition à une décision de refus de remise de l'obligation de restituer portant sur une somme de CHF 63'592.-. Dans cette procédure, la chambre de céans avait constaté que l'intéressée était analphabète, qu'elle vivait seule et qu'elle n'était pas en mesure de comprendre le contenu des décisions du SPC. Le refus de ce dernier d'accorder l'assistance juridique était incompréhensible puisque, avant de consulter un avocat, l'intéressée avait précisément eu recours à l'aide de l'assistante sociale de son quartier et aux conseils de l'Association Trialogue, lesquels avaient omis de former opposition à la décision de restitution. Selon le Tribunal fédéral, en regard de ces critères, auxquels on pouvait ajouter l’âge de l’intéressée, soit 75 ans à la date déterminante de la décision, et l’importance du montant dont la restitution était demandée, le jugement cantonal ne violait pas le droit fédéral en reconnaissant le droit de bénéficier d’un conseil juridique à l’occasion d’une demande de remise de l’obligation de restituer (arrêt du Tribunal fédéral 9C_674/2011 du 3 août 2012 et ATAS/741/2011 du 17 août 2011).

3.2.3 Le Tribunal fédéral a, en revanche, rejeté la demande d’octroi de l’assistance juridique notamment :

- pour la procédure d'opposition à une décision de refus de la remise de l'obligation de restituer portant sur un montant de CHF 19'700.- par un bénéficiaire n'ayant pas annoncé à la caisse cantonale des allocations familiales le départ à l’étranger de ses deux filles. Le Tribunal fédéral a retenu que l’examen de la condition de la bonne foi, au sens de l’art. 25 al. 1 LPGA, ne pose pas de questions complexes au point de nécessiter l’assistance d’un avocat (arrêt du Tribunal fédéral 8C_178/2018 du 6 août 2018 consid. 5.3) ;

- pour la procédure d'opposition à une décision portant sur la restitution de
CHF 25'948.- de prestations complémentaires perçues en trop durant plusieurs années par un retraité illettré. La cause n'était pas particulièrement complexe dès lors que la décision de restitution était accompagnée d'un décompte de prestations allouées, si bien que des personnes comme des représentants d'associations, des assistants sociaux ou encore des spécialistes ou des personnes de confiance œuvrant au sein d'institutions sociales étaient objectivement en mesure d'assister l'intéressé dans la procédure d'opposition (arrêt du Tribunal fédéral 8C_297/2008 précité) ;

- malgré le fait qu’un rapport d’expertise de 57 pages devait être analysé, l’assuré n’ayant pas démontré qu’il avait au préalable tenté d’obtenir un conseil professionnel payé par les services sociaux, ou fourni par une autre institution (arrêt du Tribunal fédéral 8C_835/2016 du 3 février 2017 consid. 6.5).

4.             En l'espèce, s’il n’est pas contesté que la recourante n’a pas de connaissances juridiques, qu’elle ne maîtrise pas la langue française et qu’elle était âgé de 56 ans au moment du prononcé de la décision de restitution portant sur un montant de CHF 95'054.-, ces seuls faits ne constituent cependant pas des circonstances particulières permettant de retenir qu’elle n’était pas en mesure de s'orienter dans la procédure. Cela étant, même à admettre que la recourante n’était pas apte à défendre seule ses propres intérêts dans la procédure d’opposition à la décision de restitution des prestations indues et qu'une assistance par un tiers était justifiée, cela ne signifie pas encore qu’elle devait nécessairement être assistée par un avocat.

Il convient en effet d’examiner, au regard de la difficulté du cas du point de vue objectif, s’il s’agit d’un cas exceptionnel justifiant l’intervention d’un avocat ou si une assistance fournie par un assistant social, un autre professionnel ou une personne de confiance se serait révélée suffisante.

S’agissant de la complexité des faits, il convient de rappeler que l’intimé a accompagné la décision en restitution d’un courrier explicatif, daté du 3 mai 2024, dans lequel il a clairement indiqué à la recourante qu’il lui reprochait deux manquements à son obligation de renseigner : d’une part, ne pas avoir annoncé que sa fille et elle bénéficiaient de rentes de veuve et d’orphelin du deuxième pilier, et, d’autre part, ne pas avoir déclaré que son fils et la famille de ce dernier vivaient depuis plusieurs années chez elle. Il a expliqué avoir repris le calcul des prestations depuis le 1^er janvier 2016, précisant en outre les dates à partir desquelles il avait pris en considération des rentes de veuve et d’orphelin, ainsi qu’un changement du nombre de personnes résidant avec elle et qui devaient participer au règlement du loyer. Que la décision annexée contienne 35 pages, en raison des nombreux plans de calcul annexés qui découlent de la longue période visée, n’est dans ces circonstances pas pertinent. De même, le court délai invoqué par la recourante pour se déterminer sur la décision initiale, soit dix jours, ne justifie pas le recours à un avocat, plutôt qu’à une autre forme d’assistance.

Au niveau juridique, les questions de droit soulevées n’apparaissent pas particulièrement pointues et n’exigent pas des connaissances fouillées en droit des assurances sociales, et, partant, l'intervention d'un avocat. Comme déjà relevé, les griefs portent sur une prétendue violation de l’obligation d’annoncer des rentes du deuxième pilier et le nombre de personnes partageant le logement de la recourante.

En outre, la recourante n’avait pas besoin, dans le cadre de la procédure d’opposition, de développer une argumentation juridique portant sur le devoir de l’intimé de rendre une décision formelle portant sur la suspension des prestations complémentaires, dès lors qu’elle n’a pris aucune conclusion à cet égard. Elle n’était pas davantage tenue à analyser les conditions relatives à sa situation financière et à sa bonne foi, dès lors qu’une demande de remise de l’obligation de restituer ne peut en l’état pas être examinée, en l’absence de toute décision de restitution entrée en force.

Contrairement à ce que soutient la recourante, l’intervention d’un avocat n’était pas rendue nécessaire en l’absence d’une réaction au courrier du 27 février 2024. En effet, la recourante a clairement indiqué dans cette correspondance qu’elle avait été renseignée lors sa visite du 23 février 2024 et demandait à être tenue informée en temps utile si une situation similaire devait se reproduire. Cette lettre n’appelait donc pas de réponse de la part de l’intimé.

Si la recourante ne s’estimait pas apte à déposer seule une opposition à la décision du 29 avril 2024, il lui était loisible de solliciter l'aide et les conseils de représentants d'associations, d’assistants sociaux ou encore de personnes de confiance œuvrant au sein d'institutions sociales, lesquels sont aptes à formuler une telle opposition.

Ainsi, dans la mesure où l'assistance d'un avocat doit demeurer l'exception et vu l'absence, en l'espèce, de circonstances particulières rendant objectivement nécessaire une telle intervention, le recours à un avocat n'était pas justifié.

Eu égard à ces considérations, la condition de la nécessité d'une assistance par un avocat n’était donc pas réalisée, de sorte qu’il est inutile de vérifier si les autres conditions – cumulatives – sont remplies.

5.             Le recours, infondé, est par conséquent rejeté.

La procédure est gratuite (art. 61 let. fbis LPGA a contrario et 89H al. 1 loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 [LPA-GE - E 5 10]).

PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        Le rejette.

3.        Dit que la procédure est gratuite.

4.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110). Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le