Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. Monsieur A______ (ci-après : l'assuré ou le recourant), né en 1974 et de nationalité anglaise, est au bénéfice d'un permis d'accès au marché suisse du travail (Ci) valable jusqu'au 18 juin 2025.

b. Par courriel du 28 mars 2022, rédigé en anglais, il a demandé à l'office cantonal de l'emploi (ci-après : l'OCE ou l'intimé) s'il pouvait prétendre à des prestations de l'assurance-chômage suisse en attendant de retrouver un emploi. Après avoir travaillé onze ans en Suisse, il s'apprêtait à quitter Genève, car son poste avait été supprimé. Il retournait temporairement en Grande-Bretagne pour être avec sa famille pendant qu'il recherchait un nouvel emploi.

c. Sur demande du 29 mars 2022 d'une conseillère en personnel de l'OCE, l'assuré a répondu qu'il était titulaire des passeports anglais et irlandais, qu'avant de venir à Genève il avait travaillé en Grande-Bretagne de 1997 à juin 2010, qu’il recherchait un nouvel emploi en Grande-Bretagne, en Suisse et peut-être en Europe et que son contrat de travail à Genève se terminait le 31 mars 2022.

d. Le 31 mars 2022, l'assuré a été invité par la conseillère en personnel à procéder rapidement à son inscription au chômage, afin de demander des prestations, ensuite de quoi il aurait un premier entretien et un de ses collègues lui expliquerait la procédure.

e. Le 1^er avril 2022, l'assuré s'est inscrit auprès de l'OCE, précisant être disponible à plein temps dès le 1^er avril 2022. Il a notamment indiqué dans son formulaire d'inscription en ligne au chômage qu'il avait été licencié pour le 31 mars 2022 et avait prévu des vacances du 4 au 21 avril 2022. Comme adresse, il a noté une adresse genevoise, à la rue 1______.

f. Le 5 avril 2022, l'OCE a accusé réception de l'inscription de l'assuré, précisant avoir pris note de son indisponibilité du 4 au 21 avril 2022 mais attirant son attention sur le fait que seul le nombre de jours sans contrôle figurant au bas de la page de son décompte de caisse faisait foi. Si la durée de son absence dépassait le nombre de jours indiqués sur son décompte, les jours en dépassement ne seraient pas indemnisés et il devait effectuer des recherches d'emploi pendant ces jours non payés.

g. Par courriel du même jour, la conseillère en personnel – avec laquelle il avait eu les échanges de courriels les 29 et 31 mars 2022 – l'a convié à un premier entretien, fixé le 25 avril 2022 à 11h00 précise. Il devait se présenter après avoir suivi une formation en ligne sur les droits et obligations de la personne au chômage, apporter ses preuves de recherches d'emploi effectuées durant son délai de congé ou pendant les trois mois précédant son inscription au chômage et un curriculum vitae complet qu'il devait envoyer à sa conseillère avant le rendez-vous, remplir un questionnaire sur le retour à l'emploi et consulter la charte d'engagement.

h. L'assuré a répondu à ce courriel le 22 avril 2022. Il indiquait, en anglais – car il ne maitrisait pas bien le français –, qu'il rentrait de vacances et qu'il avait pu discuter avec une personne de l'OCE qui venait de lui expliquer la procédure pour la demande de prestations, dont il n'avait auparavant pas connaissance. Il ne savait notamment pas qu'il devait se présenter en personne au premier entretien avec toute la documentation. Ses vacances avec sa famille étaient prévues depuis six mois, mais s'il avait su qu'il perdrait de l'argent, il ne les aurait pas prises. Il serait revenu en Suisse afin de postuler à des emplois, mais il avait rendu son appartement, de sorte qu'il n'avait plus de domicile en Suisse. Il expliquait séjourner en Grande-Bretagne où vivaient les membres de sa famille, dont les permis n'avaient pas été renouvelés depuis plusieurs années. Il demandait s'il était possible de faire l'entretien par vidéoconférence, et dans le cas contraire, sollicitait un report de l'entretien plus tard dans la semaine afin de s'arranger pour venir au rendez-vous. Cela lui laisserait le temps de réunir les documents nécessaires pour la procédure.

i. Le 29 avril 2022, l'assuré a eu un entretien avec sa conseillère en personnel. Selon le procès-verbal, cet entretien avait eu lieu par visioconférence car l'assuré n'était pas en Suisse. Il était question de la demande d'exportation des prestations pour la période du 31 mars au 29 juin 2022. L'assuré avait été licencié pour le 30 mars 2022 et avait quitté Genève et son appartement à cette même date. Il était parti avant son inscription au chômage le 1^er avril 2022 et avait, en outre, pris des vacances hors d'Europe durant les premières semaines d'avril 2022. Il recevrait une décision de non entrée en matière.

j. Par décision du 6 mai 2022, l'OCE a refusé à l'assuré le droit à l'exportation des prestations de chômage. Il s'était inscrit le 1^er avril 2022 et son délai-cadre commençait à courir dès cette date. Le 27 avril 2022, il avait confirmé par courriel avoir quitté la Suisse et rendu son appartement pour le 31 mars 2022. Il avait également entrepris les démarches auprès de l'office cantonal de la population et des migrations (ci-après : l’OCPM) pour cette même date. L'exportation des prestations de l'assurance-chômage ne pouvait être envisagée lorsque le droit auxdites prestations n'était pas établi, or l'assuré avait quitté la Suisse avant le potentiel début de son délai-cadre, durant son délai de congé. Partant, il convenait de refuser le droit à l'exportation des prestations de chômage.

k. Le même jour, l'OCE a informé l'assuré que son dossier était annulé dès le 1^er avril 2022.

l. Par courriel du 12 mai 2022, l'assuré a demandé à sa conseillère en personnel s'il était possible de revoir sa situation. Il ne connaissait pas la procédure de chômage, n'ayant jamais été dans cette situation auparavant et n'étant pas d'origine suisse. Il s'était pourtant adressé à l'OCE par courriel du 28 mars 2022 pour avoir des renseignements. S'il avait connu les règles et s'il avait reçu une réponse à temps, il aurait pu retarder son départ de Suisse à début avril. Il avait travaillé à plein temps à Genève durant douze ans et ainsi pleinement cotisé aux assurances sociales. Il lui semblait un peu injuste de lui refuser le chômage pour être parti, à un jour près, trop tôt de Suisse. Vu les circonstances, il demandait s'il était possible de faire une exception.

m. Le 25 mai 2022, l'assuré a formé opposition contre la décision de l'OCE, réitérant les arguments invoqués dans son courriel du 12 mai 2022.

n. Par décision du 17 juin 2022, l'OCE a rejeté l'opposition de l'assuré et confirmé sa décision du 6 mai 2022. Ce dernier avait quitté la Suisse avant son inscription au chômage le 1^er avril 2022, respectivement avant que la caisse de chômage soit en mesure de constater son droit éventuel à des indemnités de chômage, de sorte qu'une exportation des prestations n'était pas possible. Quand bien même l'assuré aurait retardé son départ à l'étranger à début avril 2022, soit après son inscription du 1^er avril 2022, l'exportation des prestations n'aurait pas été possible au vu du délai d'attente de quatre semaines prévu par circulaire du Secrétariat d’État à l’économie (ci-après : le SECO).

B. a. Le 17 juillet 2022, l'assuré a interjeté recours auprès de la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (ci-après : la chambre de céans ou la CJCAS) contre cette décision, concluant, en substance, à ce qu'elle soit réexaminée. À l'appui de son recours, il a fait valoir que malgré le fait qu'il était absent en avril 2022, il était disponible pour des entretiens d'embauche. Il avait postulé tout au long du mois d'avril et il avait eu plusieurs entretiens durant son absence. Il pouvait fournir de la documentation si nécessaire. Il était indiqué dans la décision entreprise qu'il fallait attendre quatre semaines après son inscription au chômage avant de pouvoir obtenir l'exportation des prestations. Or, dans sa correspondance avec l'intimé, cela n'avait pas du tout été précisé, seuls quelques jours avaient ensuite été mentionnés. Quoi qu'il en soit, s'il avait eu connaissance de ces règles, il les aurait suivies, prolongeant son séjour à Genève d'un mois auprès de son bailleur, pour pouvoir bénéficier des prestations.

b. Invité à se déterminer, l'intimé a conclu, le 30 août 2022, au rejet du recours, le recourant n'apportant aucun élément nouveau permettant de revoir sa décision.

c. Le recourant n'a pas formulé d'observation dans le délai accordé.

d. Sur ce, la cause a été gardée à juger.

1.              

1.1 Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), la chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI - RS 837.0).

Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.

1.2 Interjeté dans les forme et délai prévus par la loi, le recours est recevable (art. 56 ss LPGA).

2.             Le litige porte sur le bien-fondé de la décision de l’intimé niant au recourant le droit à l’indemnité de chômage, faute de domicile en Suisse, et lui refusant l'exportation des prestations.

3.              

3.1 En vertu de l’art. 8 al. 1 LACI, l’assuré a droit à l’indemnité de chômage s’il est sans emploi ou partiellement sans emploi (let. a), s’il a subi une perte de travail à prendre en considération (let. b), s’il est domicilié en Suisse (let. c), s’il a achevé sa scolarité obligatoire, qu’il n’a pas encore atteint l’âge donnant droit à une rente d'assurance-vieillesse et survivants (ci-après : AVS) et ne touche pas de rente de vieillesse de l’AVS (let. d), s’il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (let. e), s’il est apte au placement (let. f) et s’il satisfait aux exigences du contrôle (let. g). Ces conditions sont cumulatives (ATF 124 V 218 consid. 2).

3.2 Pour avoir droit à l'indemnité, l'assuré doit remplir cette condition du « domicile » en Suisse non seulement à l'ouverture du délai-cadre, mais pendant tout le temps où il touche l'indemnité (Gustavo SCARTAZZINI, Marc HURZELER, Bundessozialversicherungsrecht, 4ème éd., 2012, p. 599, n. 59 et les références citées).

Cette exigence essentielle est l’expression de l’interdiction de l’exportation des indemnités de chômage, principe instauré pour prévenir les abus. Ce dernier terme doit être compris en ce sens que la vérification et les conditions du droit aux prestations, en particulier l’existence d’une situation de chômage, est rendue plus difficile lorsque l’assuré réside à l’étranger (arrêt du Tribunal fédéral C 226/02 du 26 mai 2003, consid. 1.1; Thomas NUSSBAUMER in Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, Soziale Sicherheit, vol. XIV, 2ème éd., 2007, p. 2233, n. 180).

3.3 La nationalité ne joue en principe aucun rôle en ce qui concerne le droit à l'indemnité de chômage, ce dernier étant subordonné à la condition du domicile en Suisse. Pour les étrangers, cette condition est précisée à l'art. 12 LACI. Le droit suisse ne prévoit en principe pas d'exportation des prestations, sauf dans un cas particulier découlant des accords bilatéraux (Boris RUBIN Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage Schulthess 2014 ad art. 8 N 7).

3.4 Le SECO a établi une Circulaire relative aux conséquences des règlements (CE) 883/2004 et 987/2009 sur l’assurance-chômage (ci-après : Circulaire IC 883).

3.4.1 L'exportation des prestations permet à la personne assurée de faire valoir son droit aux prestations en vue de chercher un emploi dans un autre État membre sans devoir, en même temps, se tenir à la disposition des services de l'emploi (ORP) suisses (Circulaire IC 883 G1).

3.4.2 Cette règlementation permet de lever pour une courte période l’exigence de la clause de résidence des art. 8 al. 1 let. c et 12 LACI. Ceci implique que la personne assurée désireuse d'exporter doit disposer d'un domicile en Suisse au sens de l'art. 8 al. 1 let. c LACI, au moins jusqu'à la veille de l'exportation de ses prestations (Circulaire IC 883 G2).

3.4.3 Le champ d’action de l'accord du 21 juin 1999 entre la Confédération suisse d'une part, et la Communauté européenne et ses États membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes (ALCP - RS 0.142.112.681) et de la Convention AELE s'applique, du point de vue personnel, aux ressortissants des États signataires (Circulaire IC 883 G6).

3.5 L'ALCP et la Convention AELE et, partant, le Règlement (CE) 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, ne s'appliquent pas aux ressortissants d’États tiers. Par conséquent, ces derniers ne peuvent pas exporter leurs prestations.

Le Règlement (UE) 1231/2010 du 24 novembre 2010 règle l'extension du champ d'application aux ressortissants d'États tiers (= non membres de l’UE ou de l’AELE) pour tous les États membres de l'UE, à l'exception du Danemark. Ce règlement ne s'applique pas à la Suisse, ni aux États de l'EEE. Comme auparavant, les droits des ressortissants des États tiers sont réglés selon les conventions bilatérales en vigueur en matière d'assurances sociales (Circulaire IC 883 B21).

La Suisse et le Royaume-Uni ont conclu une nouvelle convention de sécurité sociale le 9 septembre 2021 (RS 0.831.109.367.2) qui doit assurer la coordination des systèmes de sécurité sociale des deux États après la sortie du Royaume-Uni de l'UE. La convention est appliquée provisoirement à partir du 1er novembre 2021 et entrera définitivement en vigueur lorsque les Parlements des deux États l’auront approuvée (cf. Directive TC 2021/19 du SECO sur la mise en œuvre de la nouvelle convention de sécurité sociale entre la Suisse et le Royaume-Uni)

Cette convention ne couvre pas l’exportation des prestations. Il n’est en principe donc plus possible pour les ressortissants suisses et britanniques d’exporter leurs prestations de chômage dans l’autre État pour y chercher un emploi, sous réserve des droits acquis réglés par l’accord conclu le 25 février 2019 entre la Confédération suisse et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord relatif aux droits des citoyens à la suite du retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne et de la fin de l’applicabilité de l’accord sur la libre circulation des personnes (RS 0.142.113.672). Cet accord prévoit le maintien de l’application du Règlement (CE) n° 883/2004 aux personnes qui se trouvent dans une situation transfrontalière au 31 décembre 2020, ce qui, en l'espèce, était le cas du recourant.

3.6 Lorsqu’un office régional de placement (ORP) reçoit une « demande de prestations en cas de recherche d’emploi à l’étranger », il examine immédiatement le droit à l’autorisation d’exportation des prestations. Il convient notamment de vérifier si les conditions d’application personnelles et matérielles sont remplies.

3.7 Selon le ch. G37 de la Circulaire IC 883, la personne assurée fait valoir son droit à l'exportation des prestations au moyen du formulaire « demande de prestations en cas de recherches d'emploi à l'étranger ». Ce formulaire comporte notamment une case réservée à la date de départ prévue, ainsi qu'à la mention de l'État dans lequel la recherche d'emploi sera effectuée.

Le ch. G53 de la Circulaire IC 883 précise que la personne assurée n'a pas droit à l'exportation des prestations si elle n'a pas fait la demande avant son départ. En revanche, si le PD U2 n’a pas (encore) été émis ou a été perdu, l’ORP reconnaît le droit à l’exportation des prestations par le biais du document U008. L'institution compétente à l'étranger ne peut y remédier en demandant le document U008.

3.8 Les brochures Info-Service pour les chômeurs, éditées par le SECO, sont librement accessibles sur le site internet du SECO (www.arbeit.swiss) qui est disponible en anglais et facile à trouver par une simple recherche internet et donnent des informations claires sur l'assurance chômage, en particulier sur les droits et obligations de la personne qui souhaite s'inscrire au chômage.

La brochure « Droits et obligations – Memento pour les assurés », disponible en anglais, mentionne en page 1, sous le titre « Droit à l'indemnité de chômage », que le droit à l’indemnité de chômage dépend de plusieurs conditions, notamment d'être domicilié en Suisse.

Par ailleurs, il ressort de la brochure « Être au chômage », en page 21, sous le titre « prestations en cas de recherche d'emploi à l'étranger » que : « Si vous souhaitez chercher un emploi dans un État membre de l’UE ou de l’AELE, vous pouvez exporter à l’étranger, à certaines conditions, votre droit suisse à l’indemnité de chômage pour une durée maximale de 3 mois (exportation de prestations). »

Cette brochure est complétée par une autre, intitulée « Prestations en cas de recherche d’emploi à l’étranger (États membres de l’UE/AELE) », basée sur les règlements (CE) 883/2004 et (CE) 987/2009, applicables en Suisse. Elle renseigne en particulier sur les conditions auxquelles est soumise l'exportation de prestations.

3.9 L’art. 27 LPGA prévoit que, dans les limites de leur domaine de compétence, les assureurs et les organes d’exécution des diverses assurances sociales sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations (al. 1^er). Chacun a le droit d’être conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations. Sont compétents pour cela les assureurs à l’égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (al. 2).

L’alinéa premier ne porte que sur une information générale des assurés, par le biais, par exemple, de brochures d’informations ou de lettres-circulaires. En revanche, l’alinéa 2 prévoit l’obligation de donner une information précise ou un conseil dans un cas particulier, de sorte qu’il peut conduire à l’obligation de verser des prestations sur la base du principe de la bonne foi.