Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. En date du 3 juin 2025, le Conseil municipal de la Ville de B______ (ci‑après : Conseil municipal) a accepté le projet de délibération PRD-1______, fixant les jetons de présence et les indemnités à verser à ses membres pendant la législature 2025‑2030.

b. Des électeurs genevois, dont A______, ont lancé un référendum contre cette délibération. Par arrêté du 5 novembre 2025, le Conseil d’État a constaté qu’à la suite du dépôt d’un nombre suffisant de signatures, le référendum avait abouti.

c. Dans l’intervalle, le 15 septembre 2025, plusieurs membres du Conseil municipal ont déposé le projet PRD-4______, intitulé « Pour un système de jetons de présence transparent et équitable : abrogation de la délibération PRD‑1______ du 3 juin 2025 ».

Selon la presse, le référendum contre la délibération PRD-1______ avait abouti avec un nombre de signatures important. Ladite délibération prévoyait une augmentation de 25% de la rétribution versée aux membres du Conseil municipal, dévalorisée par plusieurs facteurs, et le débat s’annonçait peu serein dans un contexte budgétaire difficile. Il était nécessaire de mettre en place un système de fixation et d’adaptation des jetons de présence transparent et reposant sur un large consensus des partis présents au Conseil municipal. Référence était faite à l’art. 33 al. 1 de la loi sur l’administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05) et à l’art. 85A de la loi sur l’exercice des droits politiques du 15 octobre 1982 (LEDP - A 5 05), selon lequel un référendum peut devenir sans objet si la loi qui en fait l’objet est abrogée avant la fixation de l’opération électorale.

Il était proposé d’abroger la délibération PRD-1______ (art. 1), de déclarer les PRD-2______ du 3 juin 2020 et PRD‑3______ du 28 juin 2021 applicables pour la législature de 2025 à 2030 (art. 2) et de charger le bureau de présenter au Conseil municipal dans un délai de deux ans un projet de délibération fixant les jetons de présence ainsi que leur mécanisme d’adaptation au coût de la vie (art. 3).

d. Après le refus d’un renvoi direct en commission, le Conseil municipal a traité le projet PRD-4______ sur le siège lors des séances des 30 septembre et 1^er octobre 2025.

Selon le projet de mémorial, le 30 septembre 2025, un des auteurs du projet PRD‑4______ a exposé les motifs pour lesquels il proposait de « temporairement revenir en arrière » et de « renoncer » à la PRD-1______, notamment le référendum susvisé et l’absence de rapport, d’exposé des motifs ou de considérants expliquant les montants fixés. Les interventions qui ont suivi ont en particulier porté sur la pertinence d’une révision des indemnités, l’ampleur de l’augmentation fixée et l’opportunité d’avoir un débat public sur la question. La discussion immédiate a été acceptée sans opposition et, la parole n’ayant été demandée ni en premier ni en deuxième débat, la délibération a été mise aux voix et acceptée par 59 oui contre 10 non, avec 3 abstentions. À la séance du 1^er octobre 2025, la parole n’a pas été demandée et la délibération PRD-4______ a été adoptée en troisième débat, en sa teneur proposée, par 62 oui contre 4 non et une abstention.

B. a. Par acte déposé le 3 octobre 2025, A______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la délibération PRD-4______ du Conseil municipal du 1^er octobre 2025.

Les chiffres 1 à 5 de ses conclusions se réfèrent aux conditions de recevabilité du recours, aux griefs d’une violation du droit et d’un excès du pouvoir d’appréciation par le Conseil municipal, et à une demande d’exonération de l’avance de frais. Sous chiffres 6 à 12, le recourant conclut, à titre principal, à la transmission du recours au Conseil d’État ; à l’annulation de la délibération PRD-4______ ; à l’interdiction des prochaines délibérations concernant les jetons de présence et indemnités en dehors de celles prévues selon l’art. 131 al. 2 du règlement du Conseil municipal de la Ville de B______ (RCM - LC 21 111) ; à ce qu’un débat public ait lieu ; à ce que l’on attende le résultat du référendum ; à ce que des changements de la loi, respectivement du règlement précité demandés par les signataires du référendum soient proposés ; et à ce que le Grand Conseil soit averti du caractère lacunaire de l’art. 85A LEDP. Sous chiffres 13 à 18 des conclusions, le recourant requiert la constatation de différents griefs concernant la teneur et la validité de la délibération PRD-4______.

La nouvelle délibération n’était pas valable et n’avait pas rendu l’ancienne délibération sans objet. Selon l’art. 131 al. 2 RCM, les trois débats d’une délibération concernant les jetons de présence et les indemnités ne pouvaient avoir lieu que lors de la dernière session de l’ancienne législature et la première session de la nouvelle législature, qui était en juin 2030. L’art. 85A LEDP était mal rédigé, car il ne mentionnait à propos du référendum devenu sans objet que l’abrogation d’une loi et non les autres actes, tels que les délibérations du Conseil municipal.

Le recours était adressé à la chambre administrative, qui devait le transmettre au Conseil d’État conformément à l’art. 86 al. 2 LAC dans sa teneur avant le 21 novembre 2015 (ci-après : aLAC), afin qu’il annule la délibération pour violation des lois et règlements en vigueur, selon l’art. 67 let. b aLAC.

b. Le 10 octobre 2025, le recourant a produit la page 24 du procès-verbal de la séance du Conseil municipal du 30 septembre 2025 et allégué que celle-ci ne faisait état que du troisième débat et non des deux premiers, en invitant la chambre de céans à télécharger les autres documents relatifs à la délibération PRD-4______ sur le site internet de la Ville de B______. Il s’enquerrait de sa demande de transmission du recours au Conseil d’État et mettait en question l’avance de frais de CHF 500.-, au motif que, comme le Conseil d’État devait statuer d’abord, la chambre administrative pourrait le cas échéant ne pas entrer en matière.

c. Le 15 octobre 2025, le Conseil municipal a produit le procès-verbal de ses sessions des 30 septembre et 1^er octobre 2025, la retranscription brute des débats concernant la délibération PRD-4______ (soit le mémorial marqué comme projet) et le lien permettant d’accéder à l’enregistrement vidéo correspondant.

d. Le 20 octobre 2025, la chambre administrative a communiqué le recours au Conseil d’État, en lui impartissant un délai pour décider s’il entendait annuler la délibération attaquée selon l’art. 89 LAC, ce dont elle a informé les parties.

e. Par complément de recours du 27 octobre 2025, A______ s’est déterminé sur le mémorial versé à la procédure et a déclaré persister, demandant que la délibération PRD‑4______ soit annulée et que les délibérations PRD-2______ et PRD‑3______ restent applicables, comme l’impliquait implicitement son recours. Il sollicitait une indemnité de procédure passée de CHF 800.- à CHF 1'000.-.

f. Le 6 novembre 2025, le Conseil d’État, représenté par le département des institutions et du numérique (ci-après : DIN), a déclaré dans un courrier signé par la Conseillère d’État en charge du DIN qu’il considérait que la délibération PRD‑4______ votée le 1^er octobre 2025 était conforme à la législation en vigueur.

Le DIN, par l’intermédiaire du service des affaires communales (ci-après : SAFCO), était chargé de contrôler la légalité et les aspects financiers des délibérations prises par les conseils municipaux. La délibération du 3 juin 2025, frappée d’un référendum, n’était pas entrée en force. La délibération votée le 1^er octobre 2025 était conforme à la loi, en particulier l’art. 131 al. 2 RCM. Conformément à la pratique constante, l’objet de la délibération n’était en effet pas le montant des jetons, mais l’annulation de la délibération du 3 juin 2025, prise sur un objet clairement mentionné dans la liste exhaustive figurant à l’art. 30 LAC, ce qui était corroboré par le troisième point de la délibération, qui chargeait le bureau de présenter un nouveau projet dans un délai de deux ans. Le délibératif avait bien voulu prévoir un nouveau débat à moyen terme afin d’ajuster le montant des jetons de présence, point qui n’avait pas fait l’objet de débats le 1^er octobre 2025. Ce troisième point, sans doute contraire aux exigences temporelles de l’art. 131 al. 2 RCM, devait être considéré comme une invitation au bureau et qualifié de résolution au sens de la LAC.

g. Par « complément de recours bis » du 10 novembre 2025, le recourant a fait valoir que seul le SAFCO était compétent, sur délégation, pour statuer sur la délibération PRD‑4______, la Conseillère d’État ne pouvant que valider la demande d’annulation ou non du SAFCO, auquel elle tentait, probablement par inimitié, de se substituer.

Le texte de ladite délibération prévoyait d’abroger la délibération PRD‑1______, alors qu’il était juridiquement impossible d’abroger un acte non entré en force. Une délibération valide ne pouvait être annulée que par un référendum ou par le Conseil d’État, via le SAFCO. Voter une annulation ou un nouveau PRD pour remplacer l’ancien constituait une délibération concernant des jetons de présence, soumise à l’art. 131 RCM. La « pratique constante » évoquée était insuffisamment motivée.

La Conseillère d’État admettait que les trois débats relatifs au projet PRD-4______ ne respectaient pas l’exigence temporelle de la fin de la législature, qui n’était pas réalisée dans un délai de deux ans. Un débat public était nécessaire en vue de faire changer le système au moyen d’un nouveau PRD. L’art. 3 de la délibération PRD‑4______ ne concernait pas le référendum et devait faire l’objet d’une autre délibération pour le futur. Il était par ailleurs contraire à la loi de prévoir que la délibération PRD-1______ était « abrogée », alors que le Conseil d’État statuait sur toutes les « annulations » totales ou partielles des délibérations.

h. Le 11 décembre 2025, le Conseil municipal a conclu à l’irrecevabilité du recours et, subsidiairement, à son rejet.

La délibération contestée n’était pas une décision susceptible de recours. N’étant pas touché directement, le recourant n’avait pas la qualité pour recourir. La seule incidence sur ses intérêts se rapportait au référendum et la protection de ses droits politiques pouvait, le cas échéant, faire l’objet d’un recours à la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci-après : la chambre constitutionnelle), la chambre administrative étant incompétente à raison de la matière. La plupart des conclusions étaient irrecevables, car elles ne correspondaient pas au pouvoir de décision, en annulation ou en réforme, de la Cour de justice ou étaient tardives.

En vertu des art. 33 LAC et 85A LEDP, le Conseil municipal était, par principe, habilité à « révoquer » une délibération adoptée qui faisait l’objet d’un référendum. L’art. 131 RCM ne pouvait être interprété en ce sens que toute abrogation de la délibération adoptée à l’entrée de la législature était exclue jusqu’au début de la législature suivante, le RCM étant lacunaire sur ce point, car il ne prévoyait pas l’hypothèse d’un référendum. L’interprétation stricte du RCM soutenue par le recourant neutraliserait la faculté de retrait prévu par le droit cantonal et serait contraire à ce dernier. Les auteurs du référendum ne pouvaient se prévaloir d’une garantie de rang supérieur, constitutionnelle, leur donnant droit à faire soumettre au peuple le sort de la délibération alors que le Conseil municipal s’était ravisé et avait décidé d’y renoncer en l’abrogeant. La finalité du référendum, par essence négative, était de faire annuler un acte adopté par l’organe législatif ou délibératif ordinaire et non d’obtenir un débat ou de susciter une contre-proposition, le droit genevois ne connaissant pas le référendum constructif. Il était conforme au principe de l’économie de procédure de permettre audit organe de renoncer à un acte attaqué par voie de référendum pour éviter de tenir la votation populaire.

i. Le 15 décembre 2025, la chambre administrative a accordé un délai pour répliquer au 13 janvier 2026, la cause étant gardée à juger dès cette date.

j. Le 5 janvier 2026, le recourant a déposé une « demande de requêtes urgentes », persistant à solliciter l’annulation de la délibération PRD‑4______ par le DIN et le Conseil d’État en vue d’un nouveau contrôle complet.

Les dispositions de la LAC dans sa nouvelle teneur étaient applicables, soit ses art. 89 à 91 et 100. Tant le Conseil d’État que le département devaient statuer sur la délibération PRD-4______. Le référendum n’était pas devenu sans objet. L’abrogation d’une loi soumise à référendum au sens de l’art. 85A LEDP supposait un acte en vigueur, ce que n’était pas la délibération PRD‑1______. Comme celle-ci n’avait pas non plus de clause d’urgence qui la soustrayait au référendum, elle restait suspendue jusqu’à la publication du résultat de la votation.

La délibération PRD-4______ n’avait à l’évidence fait l’objet d’aucun contrôle par le Conseil municipal, le département ou le Conseil d’État et elle n’avait probablement pas été transmise pour vérification selon les art. 88 al. 1 et 89 LAC. Elle contrevenait à l’art. 30 al. 4 LAC, car son titre ne correspondait pas au contenu, lequel ne concernait pas la transparence, et elle indiquait que le référendum avait abouti alors que cela n’avait été constaté que beaucoup plus tard. L’art. 1 du dispositif et l’art. 55A [recte : 85A] LEDP n’étaient pas applicables, car la délibération PRD‑1______ était suspendue jusqu’à la publication du résultat de la votation. L’art. 2 n’était pas applicable, car les PRD-2______ et PRD-3______ n’avaient pas été remplacés par un nouveau PRD et étaient toujours en vigueur. L’art. 3 ne concernait pas directement le référendum mais la conséquence de son résultat probable et devait, pour la suite de la gestion des jetons de présence, être considéré comme une résolution, indépendamment du résultat de la votation. Il appartenait d’abord au Conseil d’État de trancher le litige et ensuite, en cas de désaccord, à la chambre administrative puis, le cas échéant, à la chambre constitutionnelle. Il y avait lieu de prouver, à propos de 1’annulation totale de la délibération PRD‑1______ que l’art. 89 LAC avait été appliqué par le Conseil d’État, non par le DIN, et à propos de la validation de la délibération que l’art. 90 LAC avait été appliqué par le DIN. La Conseillère d’État devait être invitée à préciser les « pratiques antérieures » conformément à l’art. 8 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210).

Le délai de réplique fixé au 13 janvier 2026 devait être reporté.

k. Le 5 janvier 2026, la chambre administrative a refusé de prolonger le délai pour répliquer.

l. Par réplique du 13 janvier 2026, le recourant s’est déterminé sur la réponse de la Ville de B______ et a persisté dans les conclusions de son recours et de sa requête urgente, sollicitant le respect de la procédure en trois étapes exposée ci-dessus et l’octroi d’une indemnité totale de CHF 2'500.-.

La délibération PRD-4______ n’était pas valable, le titre et la teneur des considérants de celle-ci étant contestés, tout comme le respect de la procédure prévue pour les délibérations en la matière et la compétence de la Conseillère d’État de se déterminer au nom du Conseil d’État au lieu de la Chancelière. La délibération concernée ne pouvait pas valablement abroger la PRD-1______ en dehors des modalités fixées à l’art. 131 RCM et, en l’absence de clause d’urgence, la votation relative à la délibération PRD-1______ devait avoir lieu. La chambre administrative était compétente en la matière.

Agissant non pas comme simple électeur mais comme référendaire, il avait un intérêt digne de protection à « protéger son référendum ». Le Conseil d’État avait l’obligation d’organiser la votation puisque le référendum contre la délibération PRD-1______ avait abouti. La délibération PRD-4______, qui n’était ni un acte normatif ni une décision, avait pour conséquence d’empêcher cette votation, en tentant illicitement d’annuler une délibération relative à des jetons de présence qui ne concernait pas directement le recourant mais les conseillers municipaux. Cette annulation le touchait directement et influençait sa situation en tant que personne ayant lancé le référendum et voulant faire respecter l’État de droit et la volonté des 3'140 signataires de changer le système des jetons de présence et des indemnités par un débat public transparent. Le but du référendum n’était pas seulement de refuser la délibération, mais aussi de faire connaître les arguments pour un tel refus et d’entendre les désirs des électeurs par des débats publics pendant la campagne.

m. Par courrier du 13 janvier 2026, le Conseil d’État a persisté dans les termes de son courrier du 6 novembre 2025, sans formuler d’observations complémentaires.

n. Le 14 janvier 2026, la chambre administrative a communiqué les deux actes du 13 janvier 2026 aux parties et au Conseil d’État, en les informant que la cause était gardée à juger.

o. Par courrier du 20 janvier 2026, le recourant a exprimé des doutes que la Conseillère d’État « puisse à nouveau répondre », l’art. 89 LAC mentionnant explicitement le Conseil d’État et non le département, comme à l’art. 90 LAC. Le législateur voulait séparer les compétences de l’un et de l’autre. Les allégations et les règles de droit ressortant du courrier du 6 novembre 2025 étaient contestées.

p. Le 21 janvier 2025, la chambre de céans a informé les parties et le Conseil d’État que la cause était gardée à juger et qu’il ne serait plus accepté d’écritures.

1.             La compétence de la chambre administrative est définie à l’art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05). Elle est, sous réserve des compétences de la chambre constitutionnelle et de la chambre des assurances sociales, l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 al. 1 LOJ). La chambre administrative examine d’office sa compétence (art. 11 al. 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10), qui est déterminée par la loi et ne peut être créée par accord entre les parties (art. 11 al. 1 LPA). Si elle la décline, elle transmet d’office l’affaire à l’autorité compétente et en avise les parties (art. 11 al. 3 LPA).

2.             Le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e, et 57 LPA, sous réserve des exceptions prévues par la loi (art. 132 al. 2 LOJ).

3.             Font notamment partie des autorités administratives énumérées à l’art. 5 LPA, les autorités communales et les services et les institutions qui en dépendent (let. f) et les personnes, institutions et organismes investis du pouvoir de décision par le droit fédéral ou cantonal (let. g).

Le Conseil municipal est l’autorité délibérative de la commune (art. 140 al. 1 de la Constitution de la République et canton de B______ du 14 octobre 2012 - Cst-GE - A 2 00). Il est l’un des deux organes de la commune, l’autre étant le Conseil administratif (art. 3 LAC). Il exerce des fonctions délibératives et consultatives (art. 29 al. 1 LAC). Les fonctions consultatives s’exercent sous la forme de résolutions, d’avis ou de propositions non soumis à référendum (art. 29 al. 3 LAC). Les fonctions délibératives s’exercent par l’adoption de délibérations qui sont, sous réserve d’exceptions non réalisées en l’espèce, soumises à un référendum (art. 29 al. 2 LAC), conformément aux articles 77 à 79 Cst-GE et art. 85 ss LEDP (art. 33 al. 1 LAC). L’une des fonctions délibératives du Conseil municipal concerne la fixation des jetons de présence et indemnités alloués à ses membres (art. 30 al. 1 let. v LAC). En vertu du RCM entré en vigueur le 2 juin 2011, le Conseil municipal fixe par délibération, pour la durée de la législature, le montant des jetons de présence et indemnités à verser à ses membres et aux groupes politiques représentés en son sein (art. 131 al. 1 RCM), en procédant à trois débats, le premier et le deuxième lors de la dernière session de l’ancienne législature et le troisième lors de la première session de la nouvelle législature (art. 93 et 131 al. 2 RCM).

4.             Aux termes de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ; b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits ; c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.