Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Madame A______ , née en 1966, a été engagée en qualité de teneuse de compte par le département de l’instruction publique, devenu depuis lors le département de l'instruction publique, de la culture et du sport (ci-après : DIP), à compter du 27 mai 2002, sous statut d’auxiliaire.

2) Le 1^er juin 2005, Mme A______ a été nommée fonctionnaire.

3) Un certificat de travail intermédiaire, établi le 15 juillet 2013, a détaillé les activités principales de l’intéressée en sa qualité de gestionnaire à 100% au service de protection de l’adulte (ci-après : SPAd). Mme A______ était décrite comme s’étant pleinement appropriée sa mission, notamment grâce aux connaissances qu’elle avait acquises dans le domaine des assurances sociales. Elle savait prendre et communiquer les décisions qu’imposaient certaines situations. Son sens de la négociation lui permettait de trouver des arrangements avantageux pour les personnes concernées. Dotée d’un caractère agréable, l’intéressée s’était intégrée avec aisance à son environnement et collaborait efficacement avec les assistants sociaux. Elle était appréciée tant par ses collègues que par sa hiérarchie.

4) Le 18 juin 2014, le SPAd a adressé au Procureur général une « dénonciation à l’encontre d’un collaborateur ».

Madame B______, directrice du SPAd, y a expliqué que Monsieur C_____, né le ______ 1966, protégé et suivi par le SPAd, avait sollicité un entretien avec Monsieur D______, intervenant en charge du suivi social de sa situation. La discussion s’était tenue le 11 juin 2014. M. C ______ avait indiqué que Mme  A______, responsable du suivi financier de sa situation, lui avait proposé de venir encaisser, au SPAd, la somme de CHF 500.- le 23 mai 2014 et de partager ensuite cette somme entre eux à raison de CHF 250.- chacun. Le protégé avait accepté cette « transaction ». Après avoir retiré la somme de CHF 500.- auprès de la caisse du SPAd, il avait rejoint l’intéressée à proximité du service pour lui remettre l’argent en mains propres. Il avait réfléchi après coup à l’opération et l’avait trouvée « louche ». Il en avait discuté avec sa psychologue auprès de la fondation Phenix, laquelle lui avait conseillé de rapporter ces faits à son intervenant. Celui-ci avait suggéré à M. C ______ de déposer plainte à l’encontre de Mme A______ pour ses agissements.

M. C ______était capable de discernement et suivi par le SPAd dans le cadre d’une mesure de curatelle de gestion et représentation, prononcée le 13 juin 2003, sans limitation de l’exercice des droits civiques.

M. D______ ayant relaté ces faits à son supérieur, une recherche avait été effectuée. Elle avait démontré qu’un retrait avait été fait le 23 mai 2014. L’intervenant n’avait pas été informé de cette opération qui portait l’intitulé « contravention » alors que M. C ______ n’était pas détenteur d’une automobile. Accompagné, celui-ci avait déposé plainte le 13 juin 2014 auprès du poste de gendarmerie de Lancy-Onex. En parallèle, des investigations avaient immédiatement été menées en interne de façon totalement confidentielle et à l’insu de la collaboratrice concernée afin d’évaluer si d’autres personnes protégées, suivies par Mme A______ avaient pu être victimes d’agissements similaires.

Le SPAd avait pu identifier quelques opérations de retrait à la caisse, pour trois autres personnes protégées et toujours pour des montants inférieurs à CHF 1'000.- qui paraissaient mériter des investigations supplémentaires. M. D______, également en charge de ces situations, n’avait pas été informé au préalable de ces retraits et n’en connaissait pas la cause. La justification des opérations en question apparaissait sous une formulation générique et n’était pas accompagnée de pièces justificatives. La situation avait été rapportée à la hiérarchie et à la direction des ressources humaines du département de l’emploi, des affaires sociales et de la santé (ci-après : DEAS). Ces circonstances conduisaient à considérer que Mme A______ devait être relevée de ses tâches et responsabilités jusqu’à ce que des investigations complètes aient pu être menées et que la lumière soit faite sur les éléments qui semblaient sujets à question. La collaboratrice serait convoquée le lendemain matin auprès de la direction pour lui signifier la suspension de son activité avec effet immédiat.

Si les faits dénoncés semblaient d’une portée limitée quant au montant en jeu, c’était la situation de fragilité dans laquelle se trouvaient les personnes protégées, suivies au SPAd, qui nécessitait une protection absolue, a fortiori lorsqu’il s’agissait de comportements mettant potentiellement en cause des collaborateurs du service.

5) Le 19 juin 2014 s’est tenu un entretien en présence de Mme A______, Monsieur E______ , son supérieur hiérarchique, Madame F______ , directrice des ressources humaines du DEAS et Mme B______.

6) Par courrier du même jour, signé par Mme B______ , remis en mains propres, Mme A______ a été libérée de son obligation de travailler. Cette mesure servait à « garantir la bonne marche du service ». Le SPAd envisageait de « demander à Monsieur G______, conseiller d’État de notre département, de valider cette mesure ». « Nous sommes d’avis que les faits en cause et l’état de la procédure demandent que vous restiez éloignée de votre lieu de travail. Nous relevons que vous avez eu l’occasion de vous exprimer au sujet de notre détermination de demander la libération de votre obligation de travailler. Vous pouvez également nous remettre d’éventuelles observations écrites d’ici le 20 juin 2014 à midi ».

7) Par courriel du même jour à 12h59, adressé à l’ensemble des collaborateurs du SPAd, Mme B______ a indiqué « qu’en raison de circonstances spécifiques, Madame A______ a, dès ce jeudi 19 juin midi, été libérée de l’obligation de travailler. Elle passera prendre ses effets personnels à une date convenue avec elle, sur rendez-vous pris avec la direction ». L’objet du courriel était intitulé : « départ d’un collaborateur avec libération de l’obligation de travailler ».

8) Par courrier recommandé du 24 juin 2014, Mme A______ a contesté la mesure qu’elle estimait excessive.

Un délai au mardi 24 juin midi lui avait été octroyé oralement pour indiquer si elle souhaitait accepter la mesure précitée et les conséquences qu’elle entraînerait, notamment en ce qui concernait son échelle de traitement. Il lui avait été indiqué que si elle souhaitait « liquider » cette affaire au plus vite, il suffisait qu’elle signe la lettre de démission rédigée par les soins du SPAd.

Elle estimait avoir été mise dans une situation extrêmement inconfortable et inacceptable. Elle était fortement affectée et n’était pas en mesure de prendre une décision de cette importance compte tenu de son état de santé actuel. Le SPAd était d’ailleurs en possession de deux certificats médicaux établis par son médecin, le docteur H______, l’un daté du 19 juin 2014 et l’autre du 23 juin 2014.

Elle sollicitait un délai au 1^er juillet 2014 pour se déterminer.

9) Par courrier du 27 juin 2014, le SPAd a rappelé qu’il ne lui appartenait pas de faire la lumière sur les événements en lien avec le dossier de M. C______.

Lors de l’entretien du 19 juin 2014, Mme A______ avait reconnu avoir accepté un montant de CHF 50.- de celui-ci au titre de cadeau, ce qui constituait un manquement à ses devoirs. C’était à ce titre que le SPAd lui avait indiqué que le lien de confiance entre leur service, en sa qualité d’employeur, et l’intéressée, en sa qualité de gestionnaire, était rompu.

Compte tenu du fait que Mme A______ avait signifié qu’elle envisageait de démissionner, le SPAd lui avait remis, à titre d’exemple, un modèle de démission.

Sensible à sa situation, un délai au 1^er juillet 2014 lui était accordé, conformément à sa demande, pour se déterminer. Passé cette date, l’intéressée recevrait une convocation pour un entretien de service dont l’objectif serait de l’entendre au sujet des éléments précités.

10) Par courrier de son avocat du 1^er juillet 2014, Mme A______ a relevé qu’elle travaillait depuis plus de douze ans au SPAd. Elle n’avait jamais fait l’objet d’aucune sanction disciplinaire et son travail avait toujours été apprécié par sa hiérarchie.

Elle a détaillé les événements du 23 mai 2014 en lien avec la « contravention » de M. C______, conformément à ce qu’elle avait déjà expliqué lors de l’entretien du 19 juin 2014. M. C ______était venu au SPAd le jour en question demander de l’argent pour solder une contravention. Mme A______ avait été appelée par la réception pour qu’elle descende le rencontrer et détermine si elle pouvait intervenir. Il avait fait l’objet d’une contravention de CHF 1'000.- suite à une intervention de la police au domicile de l’intéressé au cours de laquelle des stupéfiants avaient été trouvés. Il avait demandé à pouvoir régler le montant en plusieurs mensualités, ce qui avait été accepté. Le solde encore dû s’élevait à CHF 400.-.

Après avoir fait les vérifications nécessaires, la fonctionnaire avait constaté qu’elle pouvait verser CHF 500.- afin que M. C ______ puisse s’acquitter du solde. C’était la réception qui avait libéré le montant litigieux. Lors de la pause de midi, Mme A______ avait rencontré, par hasard, M. C______. Reconnaissant de l’aide qu’elle lui avait apporté, il lui avait proposé de l’inviter à manger, ce qu’elle avait poliment refusé. M. C ______ lui avait alors donné CHF 50.- en précisant que c’était pour la remercier. Mme A______ avait accepté cette somme à titre de cadeau dans la mesure où des personnes protégées avaient régulièrement apporté, par la passé, à ses collègues, des présents sous diverses formes (chocolats, fleurs, champagne, etc.).

Lors de l’entretien du 19 juin 2014, Mme A______ avait été choquée tout à la fois du contenu de l’entretien, des reproches qui lui avaient été adressés, de la possibilité de « liquider l’affaire » par sa propre démission et du départ immédiat des locaux qui lui avait été imposé.

Elle s’était retrouvée en incapacité de travail le jour même, attestée par le Dr. H______ Le lundi 23 juin 2014, elle était allée consulter un psychiatre qui avait confirmé l’incapacité de travail pour cause de maladie jusqu’au 17 juillet 2014. Elle contestait avoir envisagé de démissionner.

Le courrier du SPAd du 19 juin 2014 ayant été préparé avant même l’audition de l’intéressée. La décision était insuffisamment motivée. Mme  A______ n’avait pas eu accès à son dossier et n’avait pas pu prendre connaissance de la plainte de la personne protégée la mettant en cause. Son droit d’être entendu avait été violé.

Les art. 27 et 28 de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale et des établissements publics médicaux du 4 décembre 1997
(LPAC - RS B 5 05) avait été violés. La procédure légale de suspension n’avait pas été respectée. Aucune enquête administrative n’avait été menée. Elle n’avait pas été informée qu’une telle enquête serait en cours et n’avait pas pu se faire assister d’un avocat.

La mesure prise par le SPAd était disproportionnée. Mme A______ avait indiqué, de son propre chef, avoir accepté un cadeau de CHF 50.-, à une seule reprise, en pensant qu’elle n’agissait pas mal.

En suspendant immédiatement Mme A______, de manière totalement injustifiée et selon un procédé contraire à la loi, le SPAd avait manqué de respect envers cette dernière, violé son devoir de protection envers la personnalité de celle-ci et causé une atteinte à la santé de la fonctionnaire. En outre, les communications de la direction du SPAd au sujet de l’intéressée avaient été faites aux autres collaborateurs de manière stigmatisante. Les droits de l’intéressée étaient réservés.

Mme A______ concluait préalablement à ce qu’une copie de l’intégralité de son dossier lui soit transmise, que la décision litigieuse soit annulée, qu’elle puisse réintégrer le SPAd avec effet immédiat et à nouveau y travailler dès que son état de santé le lui permettrait. Subsidiairement, au vu du comportement totalement inadéquat de la direction du SPAd, elle était prête à envisager un changement de poste dans l’administration cantonale, avec garantie d’un traitement équivalent à celui qu’elle percevait actuellement.

11) Le 2 juillet 2014, Mme A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision de la libérer de son obligation de travailler, datée du 19 juin 2014.

Elle a conclu à la constatation de la nullité de la décision, sous suite de frais et dépens. Subsidiairement, la décision devait être annulée.

Le Conseil d’État n’avait pas pris la décision du 19 juin 2014 de libérer la recourante de son obligation de travailler, ni même ratifié ultérieurement et d’une quelconque manière cette décision. La garantie de la bonne marche du service et l’acceptation d’un cadeau de CHF 50.- ne constituaient pas, au vu du dossier, une urgence qui aurait empêché la directrice du SPAd de saisir préalablement le Conseil d’État.

Subsidiairement, la décision devait être annulée. La recourante reprenait sa détermination du 1^er juillet 2014. Elle insistait sur les incohérences de la décision du 19 juin 2014. A cette date, il semblait que les faits soient clairs pour le SPAd, alors que le 27 juin 2014, la directrice reconnaissait que les faits n’avaient pas été établis puisqu’il n’appartenait pas à son service de faire la lumière sur les événements en lien avec le dossier de M. C______.

De même, le 27 juin 2014, le SPAd admettait que le seul motif justifiant la rupture du lien de confiance consistait dans l’acceptation d’un cadeau de
CHF 50.-, fait que la recourante elle-même avait indiqué spontanément lors de l’entretien du 19 juin 2014. Le recours avait été interjeté treize jours après la décision litigieuse. La lettre ne comprenant toutefois aucune indication ni voie de recours, une notification irrégulière ne devait pas entraîner de préjudices à Mme DIENG. Le recours était recevable quant à la forme.

12) Par correspondance du 22 juillet 2014, le SPAd a refusé d’entrer en matière sur l’argumentation juridique et sur la conclusion d’annulation de la décision litigieuse. La question était pendante devant la chambre administrative. L’intéressée pouvait consulter le dossier. Sa réaffectation au sein de l’administration n’était pas envisageable en l’état de la procédure. Une proposition de remboursement, de la part de Mme A______, de la somme qu’elle avait, selon ses dires, reçu à titre de cadeau, « aurait constitué une attitude professionnelle et démontré une prise de conscience du caractère parfaitement inadéquat de son geste. Il est pris note qu’aucune proposition de sa part n’est faite sur ce point. »

13) Par décision du 29 juillet 2014, le conseiller d’État en charge du DEAS a libéré Mme A______ de son obligation de travailler. La mesure était sans incidence sur son traitement. La décision incidente était exécutoire nonobstant recours.

Les faits décrits dans le courrier du 19 juin 2014 étaient rappelés. « Il vous a été expliqué qu’une procédure de fin des rapports de service allait prochainement être ouverte en relation avec le retrait de CHF 500.- que vous avez validé le 23 mai 2014 en faveur de Monsieur C______ , ainsi qu’avec les CHF 50.- qu’il vous avait remis à titre de cadeau, et que vous avez accepté. »

Le comportement de Mme A______ contrevenait à l’art. 25 du règlement d’application de la loi générale relative au personnel de l’administration cantonale, du pouvoir judiciaire et des établissements publics médicaux du 24 février 1999 (RPAC - RS B 5 05.01), lequel stipulait qu’il était interdit aux membres du personnel de solliciter ou d’accepter pour eux-mêmes ou pour autrui les dons ou autres avantages en raison de leur situation officielle. M. C ______ avait déposé une plainte pénale à son encontre et la direction avait dénoncé les faits au Procureur général dans la mesure où le comportement de l’intéressée était susceptible d’avoir violé les art. 322 ter et suivants du code pénal suisse
(CP - RS 311.0) relatifs à la corruption et l’acceptation d’avantages, qui prévoyaient une peine privative de liberté ou une peine pécuniaire. Les voies de droit étaient indiquées.

14) Par réponse du 31 juillet 2014, l’office du personnel de l’État a conclu à l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet dans la mesure où il serait recevable, le tout sous suite de frais. Le courrier dont était recours ne constituait pas une décision incidente. Il confirmait, par écrit, la prise urgente d’une mesure et précisait que les signataires envisageaient de demander à l’autorité compétente de valider la mesure.

Si par économie de procédure, la chambre administrative déclarait le recours recevable sur ce point, il était relevé que la recourante n’avait pas allégué que la décision litigieuse lui causait un préjudice irréparable ni que l’admission de son recours pouvait conduire immédiatement à une décision finale qui permettrait d’éviter une procédure probatoire longue et coûteuse. Elle continuait à percevoir son traitement pendant la libération de son obligation de travailler ce qui excluait une quelconque atteinte à ses intérêts économiques.

La recourante avait reconnu avoir reçu 10 % (CHF 50.-) des CHF 500.- litigieux. Elle n’avait pas proposé de restituer l’argent. Elle gérait les finances de personnes fragilisées qui n’étaient pas aptes à administrer eux-mêmes leurs biens. Elle devait montrer l’exemple et avoir un comportement irréprochable. Elle n’avait pas respecté la pratique quant au retrait d’argent par la caisse du SPAd et n’avait pas informé l’intervenant en charge du dossier social de M. C ______ de la problématique. Elle avait validé d’autres retraits d’argent en faveur de deux autres personnes protégées, pour des montants inférieurs à CHF 1'000.-, sans en informer l’intervenant. Les retraits avaient des libellés très génériques et les dossiers des intéressés ne contenaient aucun justificatif des débits. Même à suivre la version des faits de la recourante, la question se posait de savoir si la somme de CHF 500.-, pour clore le remboursement d’une amende pénale qui semblait avoir été infligée à une tierce personne, était justifiée. Les actes étaient graves et les douze ans d’activité de la recourante au SPAd ne pouvaient pallier ses manquements.

L’intimé avait indiqué envisager une procédure de résiliation des rapports de service et non une procédure disciplinaire. Une enquête administrative n’était donc pas nécessaire. Le chef du département était bien l’autorité compétente pour rendre la décision de libération de l’obligation de travailler. Le principe de la proportionnalité avait été respecté.

15) Le 13 août 2014, Mme A______ a proposé, par écrit, au SPAd de rembourser le montant de CHF 50.- reçu au titre de cadeau de M. C______.

16) Par réplique du 29 août 2014, Mme A______ a persisté à contester les allégations de M. C______. A la lecture de la lettre de dénonciation du SPAd au Procureur général, la référence à la contravention et au fait que M. C ______ n’était pas détenteur d’une automobile, était totalement irrelevant. L’explication de la recourante sur le montant débloqué était pour sa part cohérente, toute comme la dénomination de l’opération comptable. Les contraventions ne se limitaient pas au domaine de la circulation routière.

La décision de libérer Mme A______ de son obligation de travailler avait été prise par une autorité incompétente. Le Conseiller d’État ne pouvait pas valider une décision nulle, ni la rendre opérante par sa seule validation, a posteriori quarante jours plus tard, sans que la loi ne prévoie cette compétence. La décision du Conseiller d’État du 29 juillet 2014 était également nulle.

La direction du SPAd n’avait pas répondu à l’offre de rembourser les CHF 50.- reçus à titre de cadeau.

Il était regrettable qu’un fonctionnaire soit suspendu pour un cadeau de CHF 50.- et que plus de CHF 7'000.- brut soient dépensés chaque mois pour une collaboratrice libérée de son obligation de travailler. La mesure était disproportionnée.

17) Par duplique du 29 août 2014, l’office du personnel de l’État a précisé n’avoir ni requête ni observations complémentaires à formuler.

18) Sur ce, la cause a été gardée à juger.

1) Le recours est recevable relativement à la compétence de la chambre administrative (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05).

2) L'intimé considère que la libération de l'obligation de travailler décidée le 19 juin 2014 par la directrice du SPAd n'est pas une décision incidente. Elle ne ferait que confirmer, par écrit, la prise urgente d’une mesure, en l’occurrence la libération de l’obligation de travailler. Elle précisait explicitement que les signataires envisageaient de demander à l’autorité compétente de valider la mesure. Le courrier litigieux concrétisait l’art. 41 LPA en ce qu’il octroyait à la recourante un délai pour faire valoir son droit d’être entendue.

Pour la recourante, il s'agit d'une décision attaquable au sens de l’art. 4 LPA.

3) En vertu de l'art. 4 LPA - correspondant pour l'essentiel à l'art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA - RS 172.021) (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 786) -, sont considérées comme des décisions au sens de l’art. 1 LPA, les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : a) de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ; b) de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits ; c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (al. 1) ; sont également considérées comme décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou recours, les décisions prises en matière de révision et d’interprétation (al. 2).