Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

3.1 En vertu de l’art. 8 al. 1 LACI, l’assuré a droit à l’indemnité de chômage s’il est sans emploi ou partiellement sans emploi (let. a), s’il a subi une perte de travail à prendre en considération (let. b), s’il est domicilié en Suisse (let. c), s’il a achevé sa scolarité obligatoire, s’il n’a pas encore atteint l’âge donnant droit à une rente AVS et ne touche pas de rente de vieillesse de l’AVS (let. d), s’il remplit les conditions relatives à la période de cotisation ou en est libéré (let. e), s’il est apte au placement (let. f) et s’il satisfait aux exigences du contrôle (let. g). Ces conditions sont cumulatives (ATF 124 V 215 consid. 2).

L’inscription au chômage et le fait de remplir les conditions d'octroi de l'indemnité de chômage énumérées à l’art. 8 LACI ne débouchent sur une indemnisation que si l’assuré exerce à temps son droit à l’indemnité de chômage auprès d’une caisse de chômage.

L’art. 20 al. 3 LACI prévoit – à titre non de simple prescription d’ordre, mais bien de condition formelle du droit – que le droit à l’indemnité de chômage s’éteint s’il n’est pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se rapporte. Il institue un délai de déchéance ou de péremption du droit pour la période de retard ; ce délai ne peut être ni suspendu ni prolongé, mais – aux conditions de l’art. 41 LPGA – il peut être restitué (ATF 117 V 244 consid. 3 ; 114 V 123 consid. 3b ; 113 V 66 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_320/2010 du 14 décembre 2010 consid. 2.1 ; Boris RUBIN, Assurance‑chômage et service public de l’emploi, 2019, n. 309).

Pour exercer valablement son droit, l’assuré doit remettre à sa caisse de chômage divers documents, énumérés à l’art. 29 al. 1 de l’ordonnance sur l'assurance chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 (OACI ‑ RS 837.02) en ce qui concerne la première période de contrôle et à l’art. 29 al. 2 OACI s’agissant des périodes de contrôle suivantes. Le formulaire IPA doit être remis à la caisse pour chaque période de contrôle, correspondant au mois civil (art. 27a OACI).

Il sied de préciser que l’art. 29 al. 3 OACI – selon lequel la caisse de chômage impartit à l’assuré un délai convenable pour compléter les documents et le rend attentif aux conséquences d’une négligence – ne s'applique qu’en cas de présentation en temps utile de documents incomplets, mais pas si l'assuré n'a pas envoyé de documents (en particulier l’IPA) dans le délai de trois mois (Bulletin LACI ID, ch. C194). Ce délai ne permet pas de pallier l’absence de remise (notamment) de l’IPA en temps utile (arrêts du Tribunal fédéral 8C_320/2010 du 14 décembre 2010 consid. 2.2 ; 8C_840/2009 du 27 novembre 2009 consid. 3.2).

Chaque mois civil constitue une période de contrôle (art. 27a OACI). Selon l’art. 29 OACI, l’assuré exerce son droit, notamment, en remettant l’extrait du fichier « Données de contrôle » ou la formule « IPA » (al. 1 let. d et al. 2 let. a). L'al. 3 prévoit qu'au besoin, la caisse impartit à l'assuré un délai convenable pour compléter les documents et le rend attentif aux conséquences d'une négligence. Ce délai ne peut et ne doit être accordé que pour compléter les premiers documents et non pour pallier à leur absence (arrêt du Tribunal fédéral 8C_433/2014 du 16 juillet 2015 consid. 2.2). Ces exigences ont pour but de permettre à la caisse de se prononcer suffisamment tôt sur le bien-fondé d’une demande d’indemnisation, afin de prévenir d’éventuels abus, en disposant des éléments essentiels qui lui sont nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause (arrêt du Tribunal fédéral C 189/04 du 28 novembre 2005). L’art. 20 al. 3 LACI manquerait son but s’il suffisait, pour que soit respecté le délai de trois mois, que l’assuré ait réclamé, sans autres justificatifs, le paiement de l’indemnité prétendue. Au demeurant, un délai de trois mois apparaît suffisamment long pour que l’on puisse raisonnablement exiger de l’intéressé qu’il adresse à la caisse, en temps utile, les pièces nécessaires à l’exercice de son droit (ATF 113 V 66 consid. 1b).

3.2 Le devoir de conseil de l'assureur social au sens de l'art. 27 al. 2 LPGA comprend l'obligation d'attirer l'attention de la personne intéressée sur le fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472 consid. 4.3).

Il s'étend non seulement aux circonstances de fait déterminantes, mais également aux circonstances de nature juridique (SVR 2007 KV n° 14 p. 53 et la référence). Son contenu dépend entièrement de la situation concrète dans laquelle se trouve l'assuré, telle qu'elle est reconnaissable pour l'administration. Aucun devoir de renseignement ou de conseil au sens de l'art. 27 LPGA n'incombe à l'institution d'assurance tant qu'elle ne peut pas, en prêtant l'attention usuelle, reconnaître que la personne assurée se trouve dans une situation dans laquelle elle risque de perdre son droit aux prestations (ATF 133 V 249 consid. 7.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_557/2010 consid. 4.1).

L’obligation de conseiller n’est pas illimitée. On ne peut pas exiger de l’assureur qu’il fasse preuve d’une attention plus importante que celle qu’on peut exiger de manière générale. Les personnes intéressées ne peuvent pas prétendre devoir être renseignées sur toute hypothèse théorique qui leur permettrait éventuellement de pouvoir bénéficier de prestations. Le Tribunal fédéral a jugé que les personnes doivent solliciter les renseignements nécessaires lorsqu’elles peuvent raisonnablement penser qu’elles s’apprêtent à mettre leurs droits en péril. Les assurés sont censés se souvenir des renseignements déjà obtenus (CR-LPGA- LONGCHAMP, art. 27 N. 28).

3.3 Ainsi, selon la jurisprudence, la restitution du délai de trois mois de l'art. 20 al. 3 LACI peut être accordée s'il y a eu violation du droit à la protection de la bonne foi qui permet au citoyen (assuré) d'exiger de l'autorité (assureur social) qu'elle restitue un délai parvenu à échéance par un manquement de sa part. Le grief de violation d'une obligation de renseigner plus générale apparaît toutefois infondé tant qu'il n'existe pas de circonstances particulières qui obligeraient l'administration à fournir des renseignements dans une mesure plus étendue que celle qui découle de la loi (ATF 124 V 220s. consid. 2b/aa).

Le Tribunal fédéral a ainsi précisé qu'aucun devoir de renseignement ou de conseil au sens de l'art. 27 LPGA n'incombe à l'institution d'assurance tant qu'elle ne peut pas, en prêtant l'attention usuelle, reconnaître que la personne assurée se trouve dans une situation dans laquelle elle risque de perdre son droit aux prestations (ATF 133 V 249 consid. 7.2).

Dans un arrêt rendu le 20 septembre 2006 (C_318/2005), le Tribunal fédéral s’est penché sur le cas d'un assuré qui reprochait à l'assurance de ne pas l'avoir informé qu'il devait continuer à effectuer des recherches d'emploi alors qu'il avait été engagé par une organisation internationale à plein temps pour un salaire inférieur à ses indemnités de chômage. Il a jugé qu'il incombait à cet assuré, en cas de doute, de se renseigner ; en effet, dès lors qu’il était au bénéfice d'indemnités compensatoires, il ne pouvait raisonnablement considérer qu'il était délié de son obligation de trouver un emploi convenable. Les juges ont ainsi retenu, dans le cadre de l'application de l'art. 27 LPGA, le devoir pour l'assuré de faire preuve de diligence.

Le Tribunal fédéral a également jugé que les indications expresses qui figurent sur des formulaires à l'attention des assurés (les formules IPA ou les anciennes cartes de contrôle ou un formulaire d'inscription indiquant « le droit aux prestations s'éteint après 3 mois, s'il n'est pas exercé valablement durant cette période ») et plus particulièrement la mention du délai dans lequel ils doivent être remis à la caisse répondent de manière appropriée à l'obligation faite à cette autorité de rendre l'intéressé attentif à la perte de son droit à l'indemnité en cas de négligence. Dans ce cas particulier, au vu du comportement passif du recourant, la caisse n'avait pas à lui accorder un délai supplémentaire au sens de l'art. 29 al. 3 OACI, car celui-ci n'avait, en effet, manifesté aucune intention de poursuivre les démarches nécessaires à l'exercice du droit à l'indemnité et n'avait remis aucun document à la caisse au-delà d'une certaine date (ATFA non publié C 12/2005 du 13 avril 2006 consid. 4).

Le Tribunal fédéral a précisé dans un arrêt du 4 juin 2009 (8C_1045/2008) que la caisse ne pouvait pas se contenter de requérir la production des documents manquants (en l'espèce l'attestation d'études, le diplôme obtenu ainsi qu'une copie de l'exmatriculation de l'Université) sans être tenue, conformément aux règles de la bonne foi et à son devoir de conseil, de rendre également attentif l'assuré sur l'absence du formulaire IPA, la jurisprudence citée par la caisse (DTA 1998 no 48 p. 241, consid. 1b) ne trouvant pas application dans les cas où l'on peut déduire du comportement de la personne assurée que celle-ci a l'intention de poursuivre les démarches nécessaires à l'exercice du droit à l'indemnité malgré l'omission de produire un des documents énumérés à l'art. 29 al. 1 OACI (voir par exemple DTA 2005 p. 135, C 7/03, et l'arrêt C 240/04 du 1er décembre 2005).

Il a jugé, dans un arrêt du 14 décembre 2010 (8C_320/2010), qu'un assuré qui n'avait pas remis les formulaires IPA en temps utile durant 12 mois pouvait néanmoins se prévaloir de sa bonne foi, son conseiller lui ayant donné des renseignements erronés quant à la reddition desdits documents. À partir du moment où le conseiller du recourant avait abordé la question de la remise des formulaires IPA, il devait donner à l'intéressé une information claire en attirant son attention sur son obligation de remettre en temps utile les formules en question, nonobstant la procédure en cours, ainsi que sur les conséquences d'une remise tardive.

Le délai de l'art. 29 al. 3 OACI ne peut et ne doit être accordé que pour compléter les premiers documents et non pour pallier leur absence (arrêts du Tribunal fédéral 8C_840/2009 cité consid. 3.2 ; C 7/03 cité consid. 5.3.2, et C 90/97 du 29 juin 1998 consid. 1b, in DTA 1998 n° 48 p. 281) et si l'assuré n'exerce pas son droit à l'indemnité dans le délai péremptoire de l'art. 20 al. 3 LACI, son droit s'éteint, la caisse de chômage ne devant ni l'avertir, ni lui fixer de délai supplémentaire (DTA 2005 n° 11 p. 140 consid. 5.3.2, 1998 p. 282).

3.4 Découlant directement de l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 129 I 161 consid. 4.1 ; 128 II 112 consid. 10b/aa ; 126 II 377 consid. 3a et les arrêts cités). De la même façon, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement, d’un comportement de l’administration susceptible d’éveiller chez l’administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 381 consid. 7.1 et les nombreuses références citées). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que : a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et c) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid. 6 ; 129 I 161 consid. 4.1 ; 126 II 377 consid. 3a et les références citées). Une autorité ne peut toutefois pas valablement promettre le fait d’une autre autorité (arrêt du Tribunal fédéral K 7/04 du 27 janvier 2005 consid. 3.1).

Dans l’arrêt cité supra, du 4 juin 2009 (8C_1045/2008), le Tribunal fédéral a jugé un cas dans lequel la caisse avait informé l’assuré qu’il manquait un certain nombre de documents, sans toutefois mentionner l’absence des formulaires IPA. Les juges ont rappelé que les assureurs ont un devoir de conseil à l'égard des assurés qui font valoir leurs droits auprès d'eux (art. 27 al. 2 LPGA). Le but visé à l'art. 27 al. 2 LPGA est de permettre à la personne intéressée d'adopter un comportement dont les effets juridiques cadrent avec les exigences posées par le législateur pour que se réalise le droit à la prestation (SVR 2007 EL n° 7 p. 15, P 44/06, consid. 5.2.1). L'assureur doit ainsi rendre la personne assurée attentive au fait que son comportement pourrait mettre en péril la réalisation de l'une des conditions du droit aux prestations (ATF 131 V 472). Ainsi, « l'office ne pouvait se contenter de requérir la production des trois autres documents manquants sans être tenu, conformément aux règles de la bonne foi et à son devoir de conseil, de rendre également attentive l'assurée sur l'absence du formulaire IPA ».

3.5 En ce qui concerne la preuve, le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3 ; ATF 126 V 360 consid. 5b ; ATF 125 V 195 consid. 2). Il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a).

4.              

4.1 En l’espèce, la recourante s’est inscrite auprès de l’OCE en date du 5 décembre 2022. Néanmoins, ce n’est qu’en date du 27 mars 2023 qu’elle a formellement déposé sa demande d’indemnités de chômage auprès de la caisse, en joignant un certain nombre de documents.

L’intimée considère que les indemnités de janvier et février 2023 sont prescrites, dès lors que les formulaires IPA ne lui sont parvenus que le 22 juin 2023.

La recourante soutient que c’est à cause des erreurs du système informatique qu’elle n’a pas pu remettre les IPA de janvier et février 2023 à temps.

4.2 En l’occurrence, la Cour de céans constate, à la lecture des courriels de la caisse des 13 avril 2023 et 25 mai 2023, que les formulaires IPA ne sont pas mentionnés au nombre des documents manquants, ce qui n’est pas conforme aux règles de la bonne foi et au devoir de conseil de l’intimée.

En effet, à la réception d’une partie seulement du dossier et au vu de l’absence des formulaires IPA, l’autorité pouvait se rendre compte, en prêtant l’attention usuelle (ATF 133 V 249 consid. 7.2), que l’assurée risquait de perdre son droit aux prestations.

Or, ce n’est qu’en date du 21 juin 2023 que la caisse a demandé à l’assurée de lui fournir les formulaires IPA de décembre 2022 à mars 2023. Les indemnités de janvier et février 2023 étaient alors déjà prescrites.

En lisant les courriels des 13 avril 2023 et 25 mai 2023 qui lui avaient été adressés par la caisse, l’assurée pouvait, de bonne foi, admettre que, si elle transmettait les documents qui étaient énumérés, elle remplissait ses devoirs de demandeuse d’emploi, ce d’autant plus qu’en réponse au courriel du 13 avril 2023, elle avait expressément demandé à la caisse s’il manquait encore des documents.

Certes, la recourante était informée de ses obligations, puisque tant la confirmation d’inscription et la formation en ligne suivie au moment de l’inscription au chômage mentionnent que le formulaire IPA doit être transmis dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à laquelle il se rapporte, sous peine de péremption. Toutefois, ces documents contiennent des informations générales et ne visent pas la situation particulière dans laquelle se trouvait l’assurée qui avait alors été jugée inapte au placement. Ces éléments ne sauraient suffire pour considérer comme remplie l’obligation particulière d’interpellation de l’autorité qui doit rendre l’assuré attentif au fait que son dossier n’est pas complet, ce que n’a pas fait l’intimée à réception de la demande d’indemnité de l’assurée.

Il est vrai que la décision du 13 décembre 2022 rappelait qu’en cas d’opposition, l’assuré devait continuer à remplir chaque mois le formulaire IPA et l’adresser à sa caisse de chômage. Toutefois, en date du 24 janvier 2023, l’assurée s’est vu remettre par son conseiller en personnel les « conditions cadre du suivi des demandeurs d'emploi n'ayant plus droit aux indemnités de chômage ou sans droit » qui ne mentionnent pas cette obligation. Si l’on considère qu’au surplus, selon les informations données par le SECO, les formulaires IPA de janvier et février 2023 n’apparaissaient effectivement pas sur la plateforme, en raison des manipulations informatiques du conseiller en personnel dans PLASTA, il serait malvenu de faire reposer la responsabilité sur les épaules de la recourante, dont les dires quant à l’impossibilité de remplir les formulaires ont été confirmés par les captures d’écran produites, mais également par les constatations du SECO. Et ce, alors même que son conseiller a affirmé n’avoir pas bloqué son accès – dires démentis par le SECO. Dans ces circonstances, les allégations de la recourante selon lesquelles son conseiller se serait contenté de la renvoyer à la réception de l’ORP pour obtenir une impression papier qui lui a été alors refusée apparaissent crédibles. D’autant plus que la recourante a consciencieusement rempli toutes ses autres obligations et qu’on voit mal pour quel motif elle aurait renoncé à remplir les formulaires litigieux si elle avait été en situation de le faire.

Au vu de l’ensemble des circonstances et conformément aux principe posés par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 4 juin 2009 cité supra, la Cour de céans considère qu'en l'absence des formulaires IPA dans le dossier de l’assurée, l'intimée aurait dû, à temps, attirer l’attention de l’intéressée sur cette omission et ses conséquences et lui accorder un délai convenable pour compléter son dossier en remettant les formulaires IPA manquants.

5.             Le recours est admis, la décision du 10 octobre 2023 annulée et l’indemnité de chômage pour les périodes de contrôle de janvier à février 2023 accordée.

Quand bien même la recourante obtient gain de cause, elle n'est pas représentée, de sorte qu'aucune indemnité ne lui sera accordée à titre de participation à ses frais et dépens (art. 61 let. g LPGA ; art. 6 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en matière administrative du 30 juillet 1986 [RFPA - E 5 10.03]).

Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. fbis LPGA a contrario).

***

PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        L’admet.

3.        Annule la décision du 10 octobre 2023.

4.        Dit que l’indemnité de chômage est accordée à la recourante pour les mois de janvier et février 2023.

5.        Renvoie la cause à l’intimée pour calcul des prestations dues.

6.        Dit que la procédure est gratuite.

7.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le