Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

Selon la jurisprudence, une décision ou une communication de procédure est considérée comme étant notifiée, non pas au moment où le justiciable en prend connaissance, mais le jour où elle est dûment communiquée. S'agissant d'un acte soumis à réception, la notification est réputée parfaite au moment où l'envoi entre dans la sphère de puissance de son destinataire. Point n'est besoin que celui-ci ait eu effectivement en mains le pli qui contenait la décision. Il suffit ainsi que la communication soit entrée dans sa sphère de puissance de manière qu'il puisse en prendre connaissance (ATF 122 III 319 consid. 4 et les références; GRISEL, Traité de droit administratif, p. 876 et la jurisprudence citée; KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème éd., n°704 p. 153; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., n°341 p. 123).

Le fardeau de la preuve de la notification d’un acte et de sa date incombe en principe à l’autorité qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 124 V 402 consid. 2a). En ce qui concerne plus particulièrement la notification d’une décision ou d’une communication de l’administration adressée par courrier ordinaire, elle doit au moins être établie au degré de la vraisemblance prépondérante requis en matière d’assurance sociale (ATF 124 V 402 consid. 2b). L’autorité supporte donc les conséquences de l’absence de preuve (ou de vraisemblance prépondérante) en ce sens que si la notification ou sa date sont contestées et qu’il existe effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l’envoi (arrêt du Tribunal fédéral 8C_621/2007 du 5 mai 2008 consid. 4.2).

L'autorité qui entend se prémunir contre le risque d'échec de la preuve de la notification doit communiquer ses actes judiciaires sous pli recommandé avec accusé de réception (ATF 129 I 8 consid. 2.2 p. 11; arrêt 1P.505/ 1998 du 28 octobre 1998 consid. 2b in SJ 1999 I p. 145). Il est en pratique difficile, pour ne pas dire impossible, d'établir la preuve qu'une communication est parvenue à son destinataire en cas d'envoi sous pli simple (voir JEAN-MAURICE FRÉSARD, Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n° 29 ad. art. 44 LTF). L’envoi sous pli simple ne permet en général pas d’établir que la communication est parvenue au destinataire. La seule présence au dossier de la copie d’une lettre n’autorise pas à conclure avec un degré de vraisemblance prépondérante que cette lettre a été effectivement envoyée par son expéditeur et qu’elle a été reçue par le destinataire (ATF 101 Ia 8 consid. 1). En outre, la preuve de la date de réception d’un courrier expédié par pli simple ne peut être considérée comme rapportée par la seule référence aux délais usuels d’acheminement des envois postaux (ATF 142 IV 125 consid. 4.4 et les références citées). La preuve de la notification d’un acte peut néanmoins résulter d’autres indices ou de l’ensemble des circonstances, en particulier de la correspondance échangée ou de l’absence de protestation de la part d’une personne qui reçoit des rappels (cf. ATF 105 III 46 consid. 3 ; DTA 2000 n. 25 p. 121 consid. 1b ; arrêt du Tribunal fédéral des assurances C 6/02 du 21 janvier 2003 consid. 3.2).

b. Selon l’art. 560 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CC - RS 210]), au jour du décès, les héritiers acquièrent de plein droit l'universalité de la succession (art. 560 CC). Par ailleurs, en vertu de l’art. 2 al. 1 de l’ordonnance sur la partie générale du droit des assurances sociales du 11 septembre 2002 (OPGA ; RS 830.11), le bénéficiaire des prestations allouées indûment ou ses héritiers sont tenus de restituer.

L’obligation de restituer les prestations indûment versées à un assuré défunt constitue une dette de la succession et passe, sauf répudiation de la succession, aux héritiers de ce dernier (ATF 105 V 82 consid. 3, 96 V 73 consid. 1), même lorsque l'administration n'a pas fait valoir la créance en restitution du vivant de la personne tenue à restitution (ATF 129 V 70 consid. 3 et l'arrêt cité). En revanche, les héritiers potentiels qui répudient la succession perdent la qualité d’héritiers et, partant, ne doivent pas la restitution (arrêt du TF P 17/02 du 2 décembre 2002 consid. 2.1). C’est aussi le cas des descendants qui n’ont pas contesté l’institution par testament d’un héritier universel. Ces personnes peuvent alors contester qu’elles doivent la restitution en s'opposant à la décision de restitution dans un délai de 30 jours (ATF 139 V 1 consid. 4).

Conformément à l’art. 603 al. 1 CC, les héritiers sont solidairement responsables des dettes du de cujus. La solidarité des héritiers répond aux conditions des art. 143 ss CO, dont il ressort que chaque héritier peut être recherché individuellement pour les dettes de la succession, non pas seulement pour sa quote-part, mais pour l’intégralité de la dette. Ainsi, selon la jurisprudence et les directives de l'office fédéral des assurances sociales concernant les prestations complémentaires à l'AVS et à l'AI (ci-après : DPC), lorsque la personne tenue à restitution est décédée, il n’est pas nécessaire que la décision en restitution soit adressée personnellement à chaque héritier, mais il suffit qu’elle soit adressée à au moins un héritier connu (ATF 129 V 70 consid. 3 ; ch. 4762.04 des DPC).

c. Aux termes de l'art. 8 LPA, toute partie qui, à teneur du droit public ou du droit privé, peut agir personnellement ou par un mandataire de son choix a capacité d'ester. La capacité d'ester en justice (Prozessfähigkeit) est la faculté de mener soi-même le procès ou de désigner soi-même un mandataire qualifié pour le faire. Elle appartient à toute personne qui a la capacité d'être partie (Parteifähigkeit), c'est-à-dire à toute personne qui a la faculté de figurer comme partie dans un procès (FRANK/STRAÜLI/MESSMER, Kommentar zum zürcherischen Zivilprozessordnung, 3ème éd., 1997, n. 1 ad §§ 27/28 ; F. HOHL, Procédure civile, I, 2001, n° 391 et 404). Tant la capacité d’être partie que celle d’ester en justice sont des conditions sine qua non de l’exercice des droits de partie devant les autorités et juridictions administratives (Benoît BOVAY, Procédure administrative, 2000, p. 145). En ce qui concerne plus particulièrement le défunt, celui-ci n'est plus une personne et n'a donc pas la jouissance des droits civils (ATF 116 II 351 consid. 2c, voir également A. BUCHER, Personnes physiques et protection de la personnalité, 2009, n° 22, p. 5). Il n’a pas davantage la capacité d’être partie (Dominique MANAÏ, in Commentaire romand du Code civil I, 2010, n. 5 ad art. 11 CC).

La nullité absolue d'une décision peut être invoquée en tout temps, devant toute autorité et doit être constatée d'office (ATF 116 Ia 215 consid. 2a). Elle ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement décelables, pour autant que sa constatation ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit (arrêts du Tribunal fédéral 9C_333/2007 du 24 juillet 2008, consid. 2.1 et 9C_57/2020 du 16 février 2021 consid. 4.3.3).

La chambre administrative de la Cour de justice a jugé qu’un jugement de première instance rendu après le décès du recourant était nul de plein droit, la cause devant être suspendue et les parties invitées à se déterminer (ATA/12/2013 du 8 janvier 2013; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, p. 40). Dans une autre cause, la chambre administrative a constaté la nullité d’une décision sur réclamation adressée par l’administration fiscale au contribuable décédé et à son épouse, sans que l’hoirie n’ait été invitée à se déterminer sur les suites de la procédure de réclamation (ATA/124/2019 du 5 février 2019). De son côté, la chambre des assurances sociales de la Cour de justice a constaté la nullité d’une décision du SPC adressée à une personne décédée ; dans la procédure concernée, elle a renvoyé le dossier au SPC pour qu’il suspende (ainsi qu’il l’avait proposé) la procédure et interpelle l’hoirie sur les suites de la procédure d’opposition avant de statuer sur celle-ci (ATAS/681/2020 du 24 août 2020).

d. Pour l'établissement des faits pertinents, il y a lieu d'appliquer les principes ordinaires régissant la procédure en matière d'assurances sociales, à savoir, en particulier, la maxime inquisitoire, ainsi que les règles sur l'appréciation des preuves et le degré de la preuve.

La maxime inquisitoire signifie que l'assureur social et, en cas de litige, le juge, établissent d'office les faits déterminants, avec la collaboration des parties, sans être lié par les faits allégués et les preuves offertes par les parties, en s'attachant à le faire de manière correcte, complète et objective afin de découvrir la réalité matérielle (art. 43 LPGA ; art. 19 s., 22 ss, 76 et 89A LPA ; Ghislaine FRÉSARD FELLAY / Bettina KAHIL-WOLFF / Stéphanie PERRENOUD, Droit suisse de la sécurité sociale, vol. II, 2015, p. 499 s.). Le devoir d'instruction s'étend jusqu'à ce que les faits nécessaires à l'examen des prétentions en cause soient suffisamment élucidés. Mais ce principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (art. 61 let. c LPGA). Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut raisonnablement être exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves. En cas d'absence de preuve, c'est à la partie qui voulait en déduire un droit d'en supporter les conséquences (ATF 117 V 264 consid. 3), sauf si l'impossibilité de prouver un fait peut être imputée à son adverse partie (ATF 124 V 375 consid. 3).

5.        a. En l'espèce, il est établi et incontesté par l’intimé – lequel se réfère dans sa décision sur opposition à l’ATAS/681/2020 précité – que les décisions que ce service a adressées le 5 mars 2018 (par pli recommandé) au défunt bénéficiaire sont nulles, dans la mesure où elles l’ont été à une personne décédée, n’ayant plus la capacité d’être partie à une procédure administrative. Eu égard à leur nullité, ces décisions n’ont pas déployé d’effets juridiques (Yves DONZALLAZ, La notification en droit interne suisse, Berne 2002, n°1154) et n’ont donc pas pu faire partir le délai d’opposition de 30 jours. De surcroît, il convient de préciser que le dossier ne contient aucun justificatif de distribution de l’envoi, de sorte que l’on ignore quand le pli du 5 mars 2018 pourrait avoir été reçu ou retiré au guichet postal et par qui.

b. L’intimé soutient que l’opposition formée le 6 juin 2018 est néanmoins tardive, dans la mesure où il a (ré)expédié ses décisions par pli simple le 5 avril 2018, cette fois-ci à l’adresse de la recourante.

Au regard de la jurisprudence précédemment citée, c’est à l’intimé qu’il incombe d'établir que les décisions en cause ont été notifiées au plus tard le 6 mai 2018, de sorte que l’opposition formée le 6 juin suivant serait tardive. Or, le dossier constitué par l’intimé ne permet pas de déterminer si et, le cas échéant, à quelle date les décisions annexées au courrier du 5 avril 2018, expédié par pli simple, seraient entrées dans la sphère de puissance de leur destinataire. Certes, les recourants semblent avoir eu connaissance de la demande de restitution et des calculs sur lesquels elle repose, puisque dans leur opposition du 6 juin 2018, ils ont relevé que « [ ] [le SPC a] établi un calcul rétroactif des éléments qu’il [leur père] a reçus et auxquels il n’aurait pas eu droit en fonction de sa fortune [ ] ». Il n’en demeure pas moins que les pièces du dossier ne permettent pas de situer la date de la notification (supposée) des décisions litigieuses et partant, le dies a quo du délai d’opposition, respectivement son terme. Contrairement à ce que semble considérer l’intimé, le fait que le courrier accompagnant les décisions contestées soit daté du 5 avril 2018 ne suffit pas à prouver que celles-ci ont effectivement été envoyées par l’intimé et reçues par les recourants avant le 7 mai 2018 (ATF 101 Ia 8 consid. 1 ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_433/2015 du 1^er février 2016 consid. 4). En effet, d’une part, la date de l'envoi des décisions (5 avril 2018) repose uniquement sur les déclarations de l’intimé et en l'absence d'autres éléments ou indices, cette date d'expédition ne saurait être tenue pour établie au degré de vraisemblance requis. D’autre part, la preuve de la date de réception d’un courrier expédié par pli simple ne peut être considérée comme rapportée par la seule référence aux délais usuels d'acheminement des envois postaux, étant rappelé qu'une erreur ou un retard dans la distribution du courrier par pli simple ne peuvent être exclus, même s'ils apparaissent improbables (ATF 142 IV 125 consid. 4.4 et les références citées).

Pour le reste, on relèvera que le courrier du 25 avril 2019 – dans lequel les recourants ont évoqué un dépassement des délais en relation avec la « lettre recommandée » adressée à leur père – est sans incidence sur le sort du litige. En effet, dans la mesure où les décisions expédiées par pli recommandé à feu D______ le 5 mars 2018 sont nulles, comme l’intimé le concède, la question de leur notification ne se pose pas, ces décisions étant quoi qu’il en soit impropres à produire des effets juridiques.

c. En conclusion, force est d’admettre que la date de la réception de l’envoi adressé par pli simple le 5 avril 2018 n’est pas établie et qu’aucun élément au dossier ne permet de retenir que ce pli (et les décisions annexées) serait parvenu aux recourants, a fortiori avant le 7 mai 2018, ce que ces derniers contestent. Dans la mesure où il appartient en définitive à l’intimé de supporter les conséquences de l’absence de preuves relatives à la notification de ses décisions, la décision sur opposition du 18 février 2021 – déclarant l’opposition irrecevable pour cause de tardiveté – doit être annulée. La cause doit être retournée à l’intimé afin qu’il entre en matière sur le fond du litige et statue sur l’opposition, après avoir procédé aux éventuelles mesures d’instruction nécessaires. Dans ce contexte, il paraîtrait judicieux que l’intimé obtienne préalablement copie des documents établissant formellement la qualité d’héritier des recourants (certificat d’héritier ou autre), dès lors que ceux-ci ne figurent pas dans son dossier.

6.        Les recourants sollicitent la restitution de l’effet suspensif au recours.

L'art. 55 al. 3 loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA - RS 172.021) prévoit que l'autorité de recours ou son président peut restituer l'effet suspensif à un recours auquel l'autorité inférieure l'avait retiré; la demande de restitution de l'effet suspensif est traitée sans délai. L'art. 66 LPA prescrit que sauf disposition légale contraire, le recours a effet suspensif à moins que l'autorité qui a pris la décision attaquée n'ait ordonné l'exécution nonobstant recours (al. 1). Toutefois, lorsqu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'y oppose, la juridiction de recours peut, à la demande de la partie dont les intérêts sont gravement menacés, retirer ou restituer l'effet suspensif (al. 2).

En droit cantonal, selon l'art. 18 du règlement relatif aux prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité du 25 juin 1999 (RPCC-AVS/AI - J 4 25.03), l'opposition a un effet suspensif, sauf dans les cas prévus par l'article 11 OPGA appliqué par analogie (al. 1). Le service peut, sur requête ou d'office, retirer l'effet suspensif ou rétablir l'effet suspensif retiré dans la décision. Une telle requête doit être traitée sans délai (al. 2).

Compte tenu du sort de la cause, la conclusion des recourants tendant à la restitution de l'effet suspensif du recours n'a plus d'objet. Au vu de ce qui précède, le recours est partiellement admis, la décision sur opposition du 18 février 2021 annulée et la cause renvoyée à l’intimé pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants.

7.        Les recourants obtenant partiellement gain de cause, une indemnité de CHF 1’500.- leur est accordée à titre de participation à leurs frais et dépens (art. 61 let. g LPGA ; art. 89H al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA; RS E 5 10 ; art. 6 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 - RFPA ; RS E 5 10.03), à charge de l’intimé.

8.        La procédure est gratuite (art. 89H al. 4 LPA).

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PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        L’admet partiellement et annule la décision sur opposition du 18 février 2021.

3.        Renvoie la cause à l’intimé pour instruction complémentaire et nouvelle décision au sens des considérants.

4.        Condamne l’intimé à verser aux recourants une indemnité de CHF 1'500.- à titre de dépens.

5.        Dit que la procédure est gratuite.

6.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110). Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le