Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

A. a. A______ (ci-après : A______) est propriétaire des parcelles n^os 5'996 et 5'997 de la commune de Vernier, sur lesquelles, au bénéfice de l'autorisation n° DD 1______, elle a fait construire un immeuble correspondant à l'îlot F du plan localisé de quartier n° 2______ (ci-après : le PLQ).

b. Postérieurement à l'autorisation de construire susmentionnée, le département du territoire (ci-après : DT ou le département) a délivré trois autorisations complémentaires portant les n^os DD 3______, DD 4______ et DD 5______.

c. Le 4^e sous-sol de l'immeuble est utilisé par C______ en vertu d'un contrat de bail conclu avec A______ le 8 juillet 2022, prévoyant que les locaux sont destinés à des « services liés à du Valet parking/service de voituriers et stockage de véhicules, à l'exclusion de toute autre activité ». Le bail a une durée de 20 ans, arrivant à échéance le 31 août 2042.

B. a. À la suite d'une dénonciation, des discussions se sont engagées entre A______ et le département au sujet de la mise en exploitation du 4^e sous-sol et de son utilisation par la locataire.

b. Par décision du 16 juin 2023, après avoir procédé aux vérifications d'usage et à la suite de la séance du conseil de direction de l'office des autorisations de construire du 27 avril 2023 (ci-après : OAC), le DT a confirmé que l'exploitation était soumise à l'obtention d'une autorisation conformément à la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05). L'utilisation du 4^e sous-sol en parking de type « Park and fly » ne pouvait être considérée comme du dépôt.

Le DT a ordonné à A______ de requérir jusqu'au 31 juillet 2023 une autorisation de construire complémentaire à l'autorisation n° DD 1______, dans la mesure où l'exploitation du 4^e sous-sol du bâtiment n'était pas conforme à cette dernière autorisation, ainsi qu'aux autorisations complémentaires.

Si A______ ne souhaitait pas tenter de régulariser la situation, il lui était loisible de mettre un terme à l'activité en question jusqu'au 31 juillet 2023, sans quoi elle s'exposerait à toutes autres mesures et/ou sanctions justifiées par la situation.

C. a. Par acte du 30 juin 2023, A______ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), concluant à son annulation.

La décision querellée devait notamment être qualifiée de décision finale en tant qu'elle tranchait définitivement la question de la conformité à l'autorisation de l'utilisation du 4^e sous-sol. Faisant exception à la jurisprudence usuelle en la matière, la décision affirmait que l'exploitation n'était pas conforme à l'autorisation. L'utilisation du 4^e sous-sol en parking de type « Park and fly » ne pouvait être considérée comme du dépôt.

Même si la décision litigieuse n'était pas considérée comme une décision finale, elle causait à A______ un préjudice irréparable en retenant faussement la nécessité d'une dérogation, avec les risques inhérents à la délivrance ou l'entrée en force d'une décision destinée à autoriser cette dérogation.

L'exploitation du 4^e sous-sol à l'affectation de stockage était conforme, car prévue par le PLQ.

b.  Par décision du 8 août 2023, le TAPI a prononcé la suspension de l'instruction de la cause d'entente entre les parties.

c. Au terme de cette suspension, A______ a requis, par écritures du 30 septembre 2024, que le TAPI procède à un transport sur place. Elle a également sollicité l'audition de D______, architecte qui avait suivi l'intégralité du projet, de l'autorisation de construire initiale et de ses complémentaires, de E______, ingénieur en transport qui avait participé à la rédaction des études d'impact, ainsi que de F______, qui était conseiller d'État en charge du département de l'aménagement, des constructions et de la mobilité lors de la délivrance de l'autorisation de construire initiale.

La société a produit le rapport « Fonctionnement du sous-sol -4 de l'îlot F », établi par la société de E______, ainsi qu'un historique du PLQ.

Elle a détaillé le fonctionnement de l'activité du service « Park and fly » assurée par sa locataire. Il en résultait l'impossibilité de faire usage du 4^e sous-sol en tant que places de stationnement publiques, de sorte que des comptages réalisés en août 2023 avaient permis de conclure que la génération moyenne de trafic, sur les sept jours de la semaine, était bien inférieure aux estimations du rapport d'impact de 2015. L'activité litigieuse consistait bien davantage à entreposer des véhicules plusieurs jours dans un espace sécurisé, plutôt qu'à faire office de parking.

d. Estimant que la cause pouvait être gardée à juger au regard de la jurisprudence constante relative aux ordres de déposer une autorisation de construire, le département n'a pas sollicité de nouveaux actes d'instruction.

e. Par jugement du 23 janvier 2025, le TAPI a déclaré le recours irrecevable.

Une décision ordonnant le dépôt d'une autorisation pour un changement d'affectation restait une décision incidente, quand bien même le justiciable contestait l'existence d'un changement d'affectation.

D. a. Par acte remis à la poste le 26 février 2025, A______ a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci‑après : la chambre administrative) contre ce jugement, concluant principalement à son annulation, respectivement à l'annulation de la décision du département du 16 juin 2023. Subsidiairement, elle a conclu à l'annulation du jugement attaqué et à ce que la cause soit renvoyée au TAPI pour instruction complémentaire et nouvelle décision dans le sens des considérants. Préalablement, un transport sur place ainsi que l'audition de D______, E______ et F______ était sollicitée.

Elle reprenait les arguments développés devant le TAPI. La décision entreprise était finale dans la mesure où elle confirmait que l'exploitation actuelle n'était pas conforme à l'autorisation de construire n° DD 1______.

Ainsi, la décision querellée avait pour effet d'annuler des droits en niant définitivement son droit d'exploiter le 4^e sous-sol de l'îlot F, de créer une obligation pour elle de requérir une autorisation de construire complémentaire et de constater l'inexistence, pour elle, du droit d'exploiter la surface litigieuse.

Si la chambre administrative ne retenait pas la qualification de décision finale, il fallait à tout le moins constater que la décision querellée était de nature incidente, propre à lui causer un préjudice irréparable.

b. Le DT a conclu au rejet du recours.

Comme l'avait constaté le TAPI, la décision du 16 juin 2023 n'avait pas d'autre effet juridique que d'ordonner à la recourante de déposer une requête en autorisation de construire.

Il s'agissait d'une décision incidente, dans la mesure où elle ouvrait une procédure administrative qui prendrait fin par une décision portant sur la conformité de l'exploitation aux autorisations de construire en force et, le cas échéant, aux dispositions légales applicables. Si le département avait déjà procédé à l'analyse au fond de la régularité de cette exploitation, il n'aurait pas invité la recourante à déposer une requête en autorisation de construire, mais aurait, en lieu et place, d'emblée prononcé une mesure et/ou une sanction administrative.

Ainsi, les explications de la recourante ne permettaient pas de remettre en cause la jurisprudence constante sur le sujet, d'ailleurs récemment confirmée par le Tribunal fédéral.

En tout état, le TAPI avait constaté à juste titre que la décision attaquée n'était pas de nature à causer un préjudice irréparable.

c. La recourante n'a pas répliqué dans le délai imparti par la chambre de céans.

d. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1.             Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).

2.             Le présent litige porte sur la nature, finale ou incidente, de la décision rendue par l'intimé le 16 juin 2023.

2.1 Le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e et 57 LPA.

Selon l'art. 57 LPA, sont susceptibles de recours, notamment, les décisions finales (let. a) et les décisions incidentes, si elles peuvent causer un préjudice irréparable ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. c).