Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Madame ______, devenue Mme A______ en octobre 2017, née le ______1982, a été engagée le 7 juin 2016 en tant qu'agente de police municipale (ci-après : APM) au service de la sécurité et de l'espace publics, devenu depuis lors le service de la police municipale (ci-après : SPM), par le Conseil administratif (ci-après : le Conseil administratif) de la Ville de Genève (ci-après : la ville) en qualité d'employée dès le 1^er septembre 2016 pour une période initiale d'essai de deux ans.

2) Elle a été en formation du 1^er septembre 2016 au 14 mars 2017, période pendant laquelle trois rapports ont été établis par le centre de formation de la police (ci-après : CFP). Le dernier, le plus favorable, portait sur la période du 21 décembre 2016 au 14 mars 2017. Il mentionnait :

Barème : 1 nettement insuffisant ; 2 insuffisant ; 3 suffisant ; 4 bon ; 5 très bon

3) Selon les « résultats finaux de l'école de formation APM 2016-2017 », Mme A______ était classée dix-septième sur trente-quatre candidats avec une moyenne générale de 5,08 sur 6.

4) À compter du 27 mars 2017, Mme A______ a été affectée au poste B______.

Monsieur C______ y était sergent-major.

Messieurs D______ et E______ en étaient sergents, M. D______ étant par ailleurs remplaçant chef dudit poste.

Monsieur F______ y était caporal. Il a été chargé de superviser Mme A______.

5) Le 16 juin 2017, le caporal F______ a adressé une note à Monsieur  G______, commandant ad interim (ci-après : a.i.) au SPM.

Une séance s'était tenue le mercredi 10 mai 2017 avec MM. C______, D______ et E______ sur les connaissances et compétences de l'agente
A______ suite à plusieurs constats alarmants. Le minimum attendu de la part d'une agente au sortir de l'école de formation n'était pas atteint dès lors que, notamment son sens de l'observation était inexistant, sa communication incohérente et confuse, elle commettait des erreurs de procédure et ses compétences rédactionnelles étaient lacunaires. Des exemples étaient cités. L'intéressée en avait été informée lors de la séance. Depuis cette date, aucune amélioration n'avait été constatée et la communication entre eux n'était plus possible. L'agente voyait une persécution dans les remarques qui lui étaient faites, lesquelles tendaient pourtant à l'amélioration de celle-ci. Les sergents D______ et E______, qui avaient effectué des patrouilles avec l'intéressée, étaient en accord avec le contenu de la note, tout comme le sergent-major C______.

6) Dans une note de seize pages, Mme A______ a, le 16 juin 2017, relaté sa version des faits et contesté le rapport du caporal F______.

Elle détaillait ses activités et les remarques qui lui avaient été faites, jour après jour. Plusieurs dialogues étaient retranscrits. Elle indiquait avoir fait l'objet de nombreuses critiques de son activité professionnelle, telles que « tu ne dois pas parler comme ça » ; « c'est trop long, c'est inadmissible, ça doit être fait en moins de dix minutes » ; « tu me rajoutes à chaque nouveau rapport des nouvelles erreurs » ; « tout ça devrait être normalement acquis à ce stade ». Il lui était reproché d'être timide, introvertie, de ne pas assez communiquer ou parler avec les autres.

Le 21 avril 2017, elle s'était rendue au travail, bien que malade, afin d'évoquer avec le sergent D______ sa souffrance au travail et la pression qu'elle subissait. Il l'avait attentivement écoutée et avait indiqué qu'il ferait le nécessaire pour qu'elle puisse être à l'aise durant le service. Ses patrouilles, respectivement avec les sergents E______ (27 et 28 avril 2017) et D______ (9 et 10 mai 2017), s'étaient bien déroulées.

Le contenu de ses notes sera repris en tant que de besoin dans la partie en droit du présent arrêt.

7) Le 9 août 2017, Mme A______ a été transférée au poste H______.

Monsieur I______ en était sergent et remplaçant chef dudit poste.

Monsieur J______ y était caporal, chargé de superviser Mme A______.

8) Par note du 17 août 2017 au commandant a.i. G______, le sergent-major C______ a confirmé qu'à deux reprises, l'intéressée était venue vers lui se plaindre de l'attitude de M. F______ au motif qu'il lui aurait manqué de respect concernant la correction de rapports. L'attitude dudit caporal envers l'agente A______ avait toujours été consciencieuse, impartiale et réaliste. Les collègues présents lors des échanges verbaux avec l'intéressée avaient confirmé qu'il n'avait jamais tenu de propos qui auraient pu la choquer.

9) a. Mme A______ a fait l'objet d'un entretien d'évaluation par le caporal F______ le 28 août 2017.

Elle ne répondait aux attentes d'aucun des cinq critères d'évaluation (connaissances ; pratique de l'emploi, organisation et exécution du travail, bienfacture, contacts humains). Elle n'était pas apte à exercer la fonction d'APM. En raison de cette évaluation, la direction du service l'avait affectée au sein d'un autre poste de police municipale depuis le 9 août 2017. Une nouvelle évaluation serait réalisée par le caporal J______ à l'échéance d'un délai de trois mois. L'évaluation avait été préparée avec la collaboration du
sergent-major C______ et du sergent D______.

Des objectifs, à atteindre en trois mois, étaient fixés : elle devait diversifier et améliorer la rédaction de ses rapports, augmenter son sens de l'observation lors des patrouilles en verbalisant ses constats auprès de son binôme et améliorer sa communication verbale afin d'être comprise du contrevenant.

Mme A______ n'a pas signé l'évaluation. Sous « observations », elle a indiqué « J'accepte les critiques et prendrai les remarques au premier degré pour les travailler et je doublerai d'efforts pour m'améliorer continuellement. Cependant, aucun accompagnement ne m'a été apporté de la part du caporal F______. Il a essayé continuellement de me rabaisser, de me mettre en doute et de me mettre la pression. Et ceci est loin d'être loin constructif ».

b. Selon les constats du sergent D______, après avoir patrouillé avec Mme A______, il lui avait communiqué verbalement qu'elle n'avait pas atteint les compétences minimales d'une agente au sortir de l'école de formation.

c. Le commandant a.i. G______ a relevé que l'évaluation corroborait celle de la fin d'école de formation. Mme A______ devait rapidement acquérir les capacités et compétences qu'elle ne possédait pas.

d. La cheffe de service a préavisé défavorablement la poursuite de l'activité de l'intéressée au sein du corps APM. Une évaluation intermédiaire de trois mois après son affectation à un poste de quartier devait être effectuée.

e. La directrice du département a confirmé la position de la cheffe de service et la nécessité d'un entretien intermédiaire d'ici novembre 2017.

f. Étaient jointes à l'entretien d'évaluation sept pages détaillant les constats effectués par les supérieurs de Mme A______ à l'instar de :

- 5 avril 2017 : ne voit pas un scooter en contresens venant de Rive en direction de Bel-Air ; j'ai été contraint de faire l'intervention.

- 6 avril 2017 : ne procède pas à un contrôle d'un musicien sous prétexte qu'elle le connaît et qu'elle l'avait déjà contrôlé auparavant. À la question de savoir s'il est autorisé à jouer, elle répond ne pas savoir, mais que ce n'est pas grave.

- 6 avril 2017 : plusieurs infractions à la loi fédérale sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR - RS 741.01) flagrantes [suit le détail].
Mme A______ n'a rien vu de ce qui se passait devant nous.

10) Par note du 18 septembre 2017 au commandant a.i. G______, le caporal F______ a contesté les accusations portées à son encontre par Mme A______. Il se réservait la possibilité de déposer une plainte pénale.

11) Un tableau format A3, sur plusieurs pages, décrit la période du 25 août au 19 octobre 2017 au poste H______. Y sont mentionnés, pour chaque jour, le nom de la personne qui a patrouillé avec Mme A______, le descriptif des interventions et son comportement sous les angles : (1) de la maîtrise des processus, (2) du contact avec la population, (3) de l'esprit d'équipe, (4) de l'initiative, (5) du respect de directives, (6) du stress, (7) autres.

Onze noms différents sont mentionnés au titre d'accompagnants. Des remarques tant positives que négatives figurent dans le tableau. Il y sera revenu en tant que de besoin dans la partie en droit du présent arrêt.

12) Le 30 novembre 2017, le sergent I______ a rédigé une note à l'attention du commandant a.i. G______ portant sur la fin de la période d'évaluation de l'agente A______.

En plus du travail avec le caporal J_____, il l'avait fait patrouiller avec des agents du poste H______ de différents grades. Les « retours de ces différentes patrouilles » étaient synthétisés dans un document annexé. La problématique la plus importante portait sur la sécurité. L'agente n'était pas en mesure d'assurer sa propre sécurité et encore moins celle de ses collègues. Il ne pouvait pas la laisser sortir en patrouille dans la rue. À l'instar des stagiaires de l'école de formation, deux agents devaient se trouver avec elle. En comparaison, le poste H______ comprenait deux agents issus de la même volée de formation qui travaillaient d'ores et déjà de manière autonome et patrouillaient à deux. Le caporal J______ avait été sélectionné pour cette évaluation, car il avait le recul nécessaire et une bonne faculté de discernement pour aborder ce type de problématique. Au vu des manquements cités dans l'évaluation, il n'était pas possible de donner un avis favorable à la poursuite de l'activité au sein du corps de la police municipale de Mme A______.

13) a. Un entretien d'évaluation a été effectué par le caporal
J______ le 1^er décembre 2017 avec Mme A______. Il portait sur la période du 1^er septembre 2016 au 1^er décembre 2017.

b. Sur les cinq critères d'appréciation évalués, Mme A______ ne répondait aux attentes d'aucun. Le supérieur concluait que l'agente A______ n'avait pas acquis les connaissances pratiques nécessaires à l'accomplissement de son travail. Elle n'arrivait pas à mettre en pratique les connaissances théoriques obtenues durant sa formation. De par ses manquements, sa sécurité et celle de ses collègues n'étaient pas assurées. Elle ne répondait pas aux exigences de la fonction d'APM. L'évaluation avait été établie avec la collaboration du sergent I______.

c. Mme A______ a refusé de signer l'évaluation. Elle a indiqué être surprise « de ces évaluations ». Les remarques de ses supérieurs, écrites et orales, les rapports fournis, le retour d'une population satisfaite de son travail, notamment, démontraient qu'elle avait fourni une activité de qualité. Certes, il restait quelques points à travailler. Elle ferait le nécessaire pour y parvenir. Elle restait motivée malgré le fait qu'elle travaillait en pression continue.

d. Le commandant a.i. G______ a mentionné que l'agente A______ n'avait pas su adapter son comportement et mettre à niveau ses compétences. Il préconisait la fin des rapports de service.

e. Selon la direction du département, une demande de résiliation du contrat, pendant la période d'essai, serait soumise au service juridique.

f. Une annexe était jointe au formulaire d'évaluation, comprenant les constats effectués par le sergent I______ pour la période du 25 août au 30 novembre 2017.

14) Par note du 11 décembre 2017 au commandant a.i. G______, Mme A______ a contesté, en quatorze pages, les griefs qui lui avaient été adressés.

Il y sera revenu en tant que de besoin dans la partie en droit du présent arrêt.

15) À compter du 2 décembre 2017, Mme A______ a été en incapacité de travail à 100 % pour raison de maladie.

16) Le samedi 16 décembre 2017, M. J______ a adressé un courriel au sergent I______ en mettant en copie l'ensemble de l'équipe du poste H______, soit six agents, dont Mme A______. Y était notamment mentionné : « Chaud les quatorze pages de Mounia, cette personne est vraiment mythomane et joue à fond la victime seule contre tous ».

17) À compter du 10 janvier 2018, Mme A______ a été affectée temporairement au guichet au siège de la police municipale, au 29 boulevard Helvétique.

18) Le 31 janvier 2018, le Conseil administratif l'a informée qu'il envisageait de résilier son engagement au SPM pendant la période d'essai.

19) Le 23 février 2018, l'intéressée a formulé ses observations écrites sur la résiliation envisagée par son employeur.

20) Le 27 février 2018, Mme A______, assistée de son conseil, a été entendue oralement par une délégation du Conseil administratif.

21) Mme A______ a été entendue le 12 mars 2018 par Madame K______, nouvelle commandante au sein du SPM. Elle a fait état des pressions psychologiques dont elle s'estimait victime sur son lieu de travail, tant par le caporal F______ que par le caporal J______.

22) Le caporal J______ a reçu un avertissement de la ville et le sergent I______ a fait l'objet d'une lettre de recadrage à la suite du courriel de celui-là à celui-ci du 16 décembre 2017.

23) Le 15 mars 2018, Mme A______ a déposé une plainte pénale contre M. J______ pour diffamation, calomnie et injures suite au courriel du 16 décembre 2017.

24) Le 26 mars 2018, le Conseil administratif a informé Mme A______ de son intention de résilier les rapports de service à l'issue de la période de protection dont elle bénéficiait compte tenu de son incapacité de travail.

25) Le 7 mai 2018, le Conseil administratif a résilié les rapports de service de Mme A______ avec effet au 31 juillet 2018. La décision était déclarée exécutoire nonobstant recours.

26) Par acte du 7 juin 2018, Mme A______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision du Conseil administratif du 7 mai 2018.

Elle a conclu à ce qu'il soit dit que le licenciement était annulé car contraire au droit, à ce qu'il soit ordonné au Conseil administratif de la réintégrer dans ses fonctions d'APM ou dans un poste similaire. En cas de refus de la partie intimée, ledit Conseil devait être condamné au versement d'une indemnité équivalant à vingt-quatre mois de son dernier traitement brut, soit au total de CHF 157'117.20. Il devait être constaté qu'elle avait été atteinte dans sa personnalité. À ce titre, le Conseil administratif devait être condamné au paiement d'une indemnité pour réparation du préjudice moral subi de CHF 78'5658.60 équivalant à douze mois de traitement.

Subsidiairement, le licenciement devait être annulé car abusif ou signifié sans juste motif. Les conclusions en réintégration, et en indemnités, étaient reprises.

Préalablement, elle sollicitait une comparution personnelle des parties et la possibilité de déposer une liste de témoins.

27) Dans le délai de recours, la recourante a complété celui-ci. La résiliation des rapports de travail du 7 mai 2018 était infondée et arbitraire. Elle constituait des représailles à son encontre dès lors qu'elle s'était régulièrement plainte d'agissements inadéquats de plusieurs de ses collègues ainsi que d'une atteinte constante à sa personnalité. « Le licenciement [était] de toutes les façons soit contraire au droit (art. 105 al. 1 du statut), soit abusif et/ou signifié sans juste motif (art. 106 statut) ». Le Conseil administratif avait violé son devoir de protection à son encontre. Elle avait été fortement atteinte dans sa santé. Malgré les différents signalements, la partie intimée avait refusé d'agir en cessation de l'atteinte.

Elle produisait des certificats médicaux attestant de son incapacité de travailler ainsi qu'un certificat du Docteur L______, spécialiste FMH en psychiatrie et psychothérapie, du 6 mai 2018. Le praticien certifiait suivre Mme A______ depuis le 9 septembre 2017. Elle était également suivie par la psychologue M______. Mme A______ présentait un état anxio-dépressif réactionnel à ce qu'elle disait avoir subi au niveau de son travail, soit un environnement hostile, agressif, malhonnête et discriminatoire, dès le premier jour, ceci du fait d'avoir un père musulman et une mère suisse-allemande. Ce vécu discriminatoire à son égard avait affecté fortement sa santé physique et psychique.

À l'examen, Mme A______ était « lucide, orientée, coopérante, cohérente, ne présentait pas d'idées délirantes, ni des hallucinations. L'humeur était dépressive, avec tristesse, dévalorisation de soi, idées noires, angoisse, insomnies liées à ce qu'elle di[sait] avoir subi au niveau de son travail et de son exclusion imminente de la police ». Le praticien précisait « je ne peux pas évaluer ce qui s'est passé sur l'ambiance du travail, cependant, la patiente me semble cohérente et lucide, et ses propos me semblent vraisemblables et surtout elle n'a aucun symptôme psychotique et rien qui puisse nous amener à poser le diagnostic de mythomane. Elle dit avoir été profondément blessée par l'e-mail de son chef, adressé à plusieurs personnes, qui la qualifiait de mythomane. Son état s'est aggravé suite à cet épisode ».

28) La ville a conclu à l'irrecevabilité du recours en tant qu'il portait sur l'existence d'une prétendue atteinte à la personnalité et au rejet de celui-ci, en tant qu'il était recevable, contre la décision du Conseil administratif du 7 mai 2018. Préalablement, une comparution personnelle des parties et l'ouverture d'enquêtes étaient sollicitées.

29) Dans sa réplique, la recourante a relevé que son transfert au poste H______ avait été surprenant. Il s'agissait d'un quartier reconnu comme étant particulièrement difficile sur le plan de la sécurité, critère qui était décrit chez elle comme étant le plus faible. Elle avait la conviction que ce choix n'avait pas été anodin, ce d'autant plus que certains agents du poste B______, y compris une partie de sa hiérarchie, avaient informé leurs collègues du poste H______ de son profil. Ils l'avaient « poussée dans ses retranchements » afin de la dégoûter définitivement de la carrière d'agente de ville.

Le diagnostic posé par le Dr L______ avait été confirmé par le Docteur N______, médecin-conseil de la ville.

M. J______ lui avait écrit en septembre 2018. Il reconnaissait les faits relatifs à la qualification de mythomane, indiquant « mes propos étaient inappropriés et je n'aurais pas dû employer ces termes, indépendamment du destinataire du courriel et de nos différences de points de vue, pour parler d'une subordonnée. Je me permettrai d'adresser une lettre d'excuses publiques à l'ensemble des destinataires de ma maladresse ».

30) Une audience d'enquêtes s'est tenue le 28 février 2019.

a. M. F______ avait été l'instructeur de sport pendant la formation de l'intéressée, dont les évaluations, à la sortie de l'école, n'étaient pas bonnes. À son souvenir, il était « noté qu'il fallait suivre de près Mme A______ ». Elle était la première personne qu'il supervisait en qualité de caporal-chef de groupe. Il avait patrouillé quasiment tout le temps avec elle et avait constaté des lacunes et des dysfonctionnements. Elle commettait des erreurs de façon systématique et permanente. Il n'avait eu aucun contact avec ses collègues des postes des H______ et Z______ à propos de Mme A______, à l'exception du caporal O______ auquel il n'avait pas tenu de propos dénigrants sur la personnalité de Mme A______.

b. M. D______ avait vérifié auprès du caporal F______ et des agents du poste B______ si les griefs de Mme A______ étaient fondés. Le sergent E______ lui avait indiqué que des bases, telles que le contrôle d'identité ou la mise d'une amende d'ordre, n'étaient pas acquises. Il avait patrouillé une journée avec elle et avait constaté qu'elle n'avait pas assimilé les compétences nécessaires alors qu'elle travaillait déjà au poste depuis quelques mois. Les manquements étaient factuels et objectifs. Il lui avait dit qu'elle n'avait pas le niveau pour être APM. Son but n'était pas d'entreprendre des démarches pour soutenir ou améliorer les compétences de Mme A______. Tout avait été fait par le caporal F______. Il lui appartenait de faire un état des lieux.

c. M. J______ avait fait la connaissance de Mme A______ à son arrivée au poste H______. Il avait entendu dire, par des agents du poste B______, qu'il y avait eu « deux ou trois soucis dans son ancien groupe ». Il n'était pas au courant de l'évaluation du 28 août 2017, n'avait pas connaissance des objectifs qui y étaient fixés et n'avait pas eu de contacts avec M. F______. Elle avait patrouillé avec lui et différents collègues du poste. Elle s'était bien intégrée. Après deux mois, il y avait eu des évaluations négatives. Après quatre mois, la quasi-unanimité des personnes qui avaient patrouillé avec elle ne lui était plus favorable.

Sur le terrain, beaucoup de difficultés lui avaient été rapportées. Dès octobre 2017, les agents savaient qu'il y avait des problèmes de sécurité et ne voulaient plus patrouiller avec elle, voire avaient souhaité changer de groupe.

Il n'avait jamais entendu ni critiques portant notamment sur le physique de Mme A______ ni des termes tels « girafe » ou « yeux globuleux » pour la qualifier, ce qu'il n'aurait pas autorisé en sa qualité de chef de groupe. S'agissant du courriel du 16 décembre 2017, il reconnaissait avoir commis une « petite erreur », mais il était fatigué, il était tard, et il venait de prendre connaissance des quatorze pages écrites par Mme A______ « qui étaient pour moi un tissu de mensonges ». Mythomane était un terme inapproprié et blessant. Il s'en excusait une nouvelle fois. La lettre d'excuses avait été rédigée après qu'il avait appris qu'il y avait une plainte pénale à son encontre. Il avait reçu un avertissement de la part de la ville.

À la production en audience, par la recourante, d'échanges Whatsapp du groupe du poste H______, le témoin a précisé que Mme A______ n'en faisait pas partie. Il s'agissait d'une conversation sur son téléphone privé. Le qualificatif « yeux globuleux » la concernant n'avait, à sa connaissance, jamais été prononcé sur le lieu de travail. Mme A______ n'était pas censée en avoir connaissance. Il avait soutenu, par message, le départ de Mme A______ car « avoir une personne comme elle dans le groupe, était le pire cauchemar ». Il concevait que cela soit blessant si elle avait eu accès aux messages. Elle les avait eus « d'une personne qui a eu aussi de très mauvaises qualifications depuis de nombreuses années », « qui se ressemblent s'assemblent. Maintenant je comprends. Je parle de Mme P______ ». Il n'y avait aucune contradiction entre ces messages, privés, et sa mission de chef de groupe, y compris sous l'angle de la protection de la personnalité de ses subordonnés. Il ne tolérait pas ces propos dans le cadre du travail, mais il s'agissait en l'occurrence d'échanges privés. Il regrettait ces propos, dans la mesure où elle en avait eu connaissance.

Il avait rédigé l'évaluation. Il ignorait pourquoi elle était, pour partie, mot pour mot identique à celle effectuée par le poste des B______.

d. Mme Q______ avait fait la connaissance de Mme A______ au CFP. Elle l'avait, par la suite, croisée une fois. Le caporal O______ était son responsable. Les caporaux O______ et F______ se connaissaient très bien, jouant dans la même équipe du club de football de la police municipale. Chaque fois que la voix de Mme A______ passait à la radio de la gendarmerie, M. O______ la traitait de djihadiste en imitant sa voix. Il avait précisé à Mme Q______ ne pas connaître Mme A______, mais que M. F______ nommait cette dernière la djihadiste lorsqu'il lui en parlait. Elle avait entendu, au poste Z______, le caporal F______ dire que Mme A______ n'aimait personne et que personne ne l'aimait ; « un gris dans mon groupe, je n'en veux pas et encore moins d'une grise », ce qui, dans le jargon policier, faisait référence à une personne arabe. Le terme de djihadiste faisait référence tant aux origines tunisiennes de Mme A______ qu'à son nom de jeune fille ______. Elle en avait informé l'intéressée au plus tard courant mai 2017.

Le 19 juillet 2017, elle avait vu les caporaux O______ et F______ ainsi que la cheffe de poste Z______, Madame R______, sortir d'un bureau à la Jonction en rigolant ensemble. M. F______ s'était alors exclamé : « c'est bon les gars, la djihadiste ne sera plus là ! ».

Elles étaient toutes deux stagiaires et vivaient des situations identiques. Dès leur arrivée au poste, elles avaient été confrontées à des attitudes irrespectueuses, déplacées ou humiliantes.

31) a. Le 12 mars 2019, la ville a sollicité le prononcé d'une décision sujette à recours s'agissant de l'irrecevabilité des conclusions de la recourante en constatation d'une atteinte à sa personnalité et en paiement d'une indemnité pour tort moral. La contestation de la résiliation des rapports de service et la constatation d'une éventuelle atteinte à la personnalité étaient des procédures distinctes.

b. La recourante a conclu au rejet de cette requête, soutenant que la chambre administrative, saisie d'une action en contestation d'un licenciement, était compétente pour se saisir simultanément d'une demande en constatation d'une atteinte à la personnalité d'un fonctionnaire et en paiement d'une indemnité pour le tort moral subi par ce dernier.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) La recourante sollicite l'audition de plusieurs témoins.