Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. La Fondation G______ (ci-après : la fondation) a été inscrite au registre du commerce de Genève le 7 janvier 2010. Son but est l’encouragement des Beaux-arts et de la culture. L’art. 2 de ses statuts, (consultables en ligne sur le site du registre du commerce - http//www.rc.ge.ch/ecohrcmatic/) prévoit : « A cette fin, le fondateur prévoit de lui attribuer ou faire attribuer, principalement par prêt, le cas échéant par dons ou legs, des collections d’antiquités, d’art moderne et d’autres objets culturels, à la conservation et mise en valeur desquelles la fondation veillera, notamment par la création et l’exploitation d’un musée public et/ou la coopération avec un ou plusieurs musées existant, en Suisse, et l’organisation d’activités et de manifestations culturelles et artistiques, en Suisse et à l’étranger. (…) la fondation peut accepter d’autres objets culturels en dons, legs ou prêts, de la part d’autres personnes, dans le même but.

La fondation peut effectuer des donations en faveur d’organisations, d’institutions ou d’individus qui conçoivent, élaborent, réalisent ou participent d’une quelconque manière à des projets dans les domaines d’activités de la fondation ».

2. Le 11 mars 2010, la fondation a signé une convention (ci-après : la convention) avec la Ville de Genève (ci-après : la ville).

En préambule, il était rappelé que la ville avait lancé un appel d’offres en vue de la rénovation et de l’agrandissement du Musée d’art et d’histoire (ci-après : le musée), qui avait été remporté par les architectes associés N______, J______ et D______. Aux termes de la convention, Monsieur G______, président du conseil de la fondation, était disposé à faire don à la ville d’un montant de CHF 20’000’000.- pour l’agrandissement du bâtiment Charles Galland, voire de montants supplémentaires pour arriver à un montant de CHF 40’000’000.- si la ville n’arrivait pas à atteindre un financement à hauteur de ce montant. La convention avait pour but d’établir les modalités de collaboration à long terme entre la ville, le musée et la fondation.

La fondation avait l’objectif de mettre en dépôt et d’exposer au musée une partie de ses collections et la convention avait pour objectif de régler les rapports entre les parties.

Parmi les dispositions contractuelles, il était prévu qu’un inventaire détaillé des collections serait dressé, signé par les parties et tenu à jour sous la responsabilité des deux institutions. Concernant les collections mises à disposition, la ville s’engageait à en assurer une sécurité adéquate pour les protéger. Elle devait contracter une police d’assurance « tous risques expositions » couvrant de manière appropriée les collections contre tous risques de dommages. Le contrat de cette assurance devait être annexé à la convention (art. 8 de la convention).

Le 30 avril 2010, Monsieur A______, avocat, sur papier à entête de l’étude E______, a écrit à la ville. Il s’adressait à elle en son nom au sujet de la convention conclue entre cette dernière et la fondation courant mars 2010, dont la presse s’était largement faite écho. Il demandait que cette convention soit mise à sa disposition pour consultation et de pouvoir en lever copie. Il se fondait sur la loi sur l’information du public et l’accès aux documents du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08).

3. Le 1^er juin 2010, M. A______ a écrit à nouveau à la ville. Il prenait note qu’une réponse lui serait donnée le 2 juin 2010. Il ne comprenait pas qu’un intérêt privé légitime puisse retarder davantage la transmission de la documentation requise.

4. Le 2 juin 2010, Madame Sandrine Salerno, maire de Genève, a écrit à M. A______. Conformément à l’art. 28 al. 4 LIPAD, la ville avait interpellé la fondation, qui s’opposait formellement à toute divulgation de cette convention à des tiers. Elle regrettait de ne pouvoir faire droit à la requête qui lui était présentée, fondant son refus sur les art. 26 al. 1 et 2 let. b, c, g, i et j LIPAD. Le destinataire du courrier disposait d’un délai de dix jours pour saisir la préposée cantonale, conformément à l’art. 30 al. 2 LIPAD.

5. Le 7 juin 2010, M. A______ a saisi le Bureau de la protection des données et à la transparence (BPDT). Il sollicitait l’intervention de la préposée à la protection des données et à la transparence (ci-après : la préposée) pour obtenir la transmission de la convention signée entre la ville et la fondation. Il lui remettait une copie des échanges de courriers déjà intervenus. Le Conseiller administratif responsable du département de la culture avait dit publiquement que ladite convention n’était pas secrète et que tout le monde pourrait la lire.

6. Le 17 août 2010, la préposée a constaté l’échec de la médiation.

7. Après qu’elle se soit fait transmettre une copie de la convention, la préposée a recommandé à la ville, le 13 septembre 2010, de donner à M. A______ accès à la convention, à l’exclusion de son annexe et invitait cette collectivité publique à rendre une décision dans ce sens dans les dix jours.

Il n’était ni litigieux ni contestable que la convention était un document en possession d’une institution au sens de la LIPAD. Aucune des douze circonstances énoncées à l’art. 26 al. 2 LIPAD n’était réalisée, qui pouvait justifier du refus de la communication de ce document. En particulier, le droit d’accès n’était pas propre à mettre en péril des intérêts patrimoniaux légitimes ou des droits immatériels de l’institution, ou encore révéler des informations couvertes par des secrets. Il n’en était pas de même du contrat d’assurance annexé à la convention dont la divulgation, même si la préposée aux données n’en avait pas connaissance, était susceptible de dévoiler des éléments de nature privée ou pourrait servir à des intérêts malveillants, mettant en péril les intérêts patrimoniaux de l’institution comme de la fondation.

8. Le 27 septembre 2010, le Conseil administratif de la ville a pris une décision sur la demande d’accès à la convention qu’elle avait passée avec la fondation. Elle suivait la recommandation de la préposée à la protection des données et acceptait de donner accès à M. A______ à ladite convention mais pas à son annexe, ceci à l’échéance du délai de recours et pour autant qu’aucun recours ne soit interjeté.

Cette décision était susceptible de recours devant le Tribunal administratif, devenu le 1^er janvier 2011 la chambre administrative de la section administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), dans un délai de trente jours à compter de sa réception.

9. Le 28 octobre 2010, M. A______ a recouru auprès du Tribunal administratif contre la décision précitée. Préalablement, il a conclu au retrait partiel de l’effet suspensif afin que la ville soit enjointe à lui transmettre immédiatement la convention. En outre, il sollicitait d’être autorisé à compléter ses écritures. Sur le fond, la décision devait être réformée pour obliger la ville à transmettre tant la convention que son annexe, ceci avec suite de dépens.

10. Le 16 novembre 2010, la ville s’est déterminée sur la demande de retrait partiel de l’effet suspensif. Elle a transmis une copie de la convention du 11 mars 2010, sans son annexe.

11. Le 22 novembre 2010, M. A______ a retiré sa demande de retrait partiel de l’effet suspensif.

12. Le 23 novembre 2010, le juge délégué a appelé en cause la fondation.

13. Le 15 décembre 2010, M. A______ a complété son recours. Une annexe était une pièce additive et complémentaire, complétant la volonté des parties telle qu’elle ressortait d’une convention. En lui refusant l’accès à celle-ci, on ne lui donnait qu’un accès partiel à la convention, ce qui était contraire à l’art. 27 LIPAD, dès lors que les conditions de l’art. 26 LIPAD n’étaient pas réalisées. L’annexe en question contenait la concrétisation d’un engagement supplémentaire de la ville en faveur de la fondation, soit contracter une police d’assurance tous risques expositions. Elle constituait une pièce importante et le recourant ne voyait pas pour quelle raison il ne pourrait y avoir accès.

14. Le 28 janvier 2011, la fondation a formulé des observations sur le recours, concluant principalement à son rejet, et subsidiairement à ce qu’elle était disposée à transmettre l’annexe en question.

La persistance du recourant à solliciter l’accès à l’annexe de la convention par le biais de la LIPAD était due à la volonté d’alimenter un litige civil qui opposait M. G______ au bureau d’architectes M______ S.A., dont les avocats étaient Me X______ et le recourant. Ledit bureau avait eu pour mandat de construire un  bâtiment devant abriter un musée privé pour M. G______, dont la construction s’était révélée être un désastre. La LIPAD était détournée de son but. C’est ce qui fondait l’appelée en cause à s’opposer à la transmission de l’annexe à la convention.

15. Le même jour encore, la ville a répondu au recours. Elle a conclu à son rejet et à la confirmation de la décision du Conseil administratif du 27 septembre 2010. Elle était fondée à refuser la transmission de l’annexe en question sur la base de l’art. 26 al. 2 let. b LIPAD, car elle risquait de mettre en péril des intérêts patrimoniaux légitimes d’une institution. Il y avait un intérêt public évident de sécurité et de confidentialité pour les droits patrimoniaux, tant de la ville que de la fondation, de ne pas divulguer le contenu de l’annexe en question. En outre, l’accès à ces documents était propre à porter atteinte à la sphère privée ou familiale de l’appelée en cause, qui pouvait être une institution. Une pesée des intérêts entre le souhait de M. A______ de pouvoir accéder à l’annexe de la convention et l’intérêt de la ville à la protection de ses intérêts patrimoniaux et de la fondation à la protection de sa sphère privée, conduisait logiquement à confirmer la décision attaquée en restreignant l’accès à l’annexe de la convention. Au surplus, dans ladite annexe, il était possible que certaines œuvres ne soient que prêtées et que leur valeur d’assurance contienne des données privées sur la fortune personnelle de la famille G______. Il s’agissait d’éléments devant être protégés, ce qui constituait un motif supplémentaire pour refuser l’accès aux documents. Celui-ci était également interdit en raison du secret fiscal protégé par l’art. 26 al. 2 let. i et j LIPAD.

La solution à laquelle la préposée avait abouti devait être confirmée, tant elle permettait l’accès à la documentation dont le contenu ne posait aucun problème, en préservant ainsi le principe de transparence mais en même temps refusait l’accès aux données protégées par la loi.

16. Le 7 mars 2011, le juge délégué a convoqué les parties pour une audience de comparution personnelle.

Celles-ci ont confirmé que le différent LIPAD ne portait que sur la mise à disposition des tiers de l’annexe à l’art. 8 de la convention passée entre la ville et la fondation.

Selon M. A______, il avait formulé sa demande d’accès à l’annexe en question en son propre nom. Il se sentait pour cela en droit d’utiliser son papier à en-tête d’avocat. Pour être clair, s’il avait agi pour son compte, il savait que ce document était susceptible d’être utilisé par son associé, Me Z______ et par le bureau d’architectes de son père, qui était en conflit avec M. G______ au sujet de ses honoraires. S’il n’avait pas eu connaissance de ce différent civil, il n’aurait pas été intéressé par l’accès à la convention en question et à son annexe. Comme la signature de la convention entre la ville et la fondation avait été annoncée en grande pompe, indépendamment du litige qui opposait un client de son étude à M. G______, il trouvait intéressant de connaître les détails de la convention en question. Il avait transmis une copie de celle-ci également à Me X______ et à son père. S’il pouvait faire état de ces faits, c’était en accord avec le client de l’étude, qui l’avait délié du secret professionnel.

Selon la représentante de la fondation, cette dernière n’était pas propriétaire des objets. Néanmoins, dès lors qu’elle en était la dépositaire pour nonante neuf ans, le jour où les objets seraient prêtés au musée, le contrat d’assurance mentionnerait leur valeur d’assurance, ce qui constituait une donnée privée. Sur l’annexe existante, les objets n’ayant pas encore été prêtés, il n’y avait pas de liste de ceux-ci.

Sur ce, la cause était gardée à juger.

1. Depuis le 1^er janvier 2011, suite à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), l’ensemble des compétences jusqu’alors dévolues au Tribunal administratif a échu à la chambre administrative, qui devient autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 131 et 132 LOJ).

Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif au 1^er janvier 2011 sont reprises par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette dernière est ainsi compétente pour statuer.

2. Interjeté en temps utile devant la juridiction alors compétente, le recours est recevable (art. 56A de l’ancienne loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - aLOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 dans sa teneur au 31 décembre 2010).

3. En matière administrative, les faits doivent en principe être établis d’office par l’autorité de recours (art. 11 al. 2 LPA). Celle-ci doit don cordonner d’elle-même les mesures d’instruction raisonnablement exigibles permettant d’atteindre ce but. Le litige porte sur l’accessibilité au public d’une annexe à la convention passée entre la ville et la fondation, visée à l’art. 8 de celle-ci. Le genre de ce document est connu puisqu’il s’agit d’une police d’assurance, même si son contenu n’est pas connu puisque ce document n’est pas versé à la procédure. La chambre de céans renoncera à exiger la transmission de ce document dès lors que la cause peut être jugée sans celui-ci, ainsi que cela sera exposé ci-après.