Décisions | Chambre Constitutionnelle

dans la cause

A______ recourant

contre

CONSEIL D'ÉTAT intimés
et
B______
et
C______
et
D______
et
E______
et
F______
et
G______

1.1 Entrent dans le cadre des opérations électorales, et sont donc sujets à recours au sens de cette dernière disposition, tous les actes destinés au corps électoral, de nature à influencer la libre formation et expression du droit de vote telle qu’elle est garantie par les art. 34 al. 2 Cst. et 44 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 (Cst‑GE ‑ A 2 00). La notion d’opérations électorales figurant à l’art. 180 LEDP est conçue largement : elle ne se réduit pas aux seules élections mais vise également les votations et englobe aussi bien les scrutins populaires eux-mêmes que les actes préparant ces derniers. L’affichage électoral fait partie des actes attaquables à ce titre (ACST/24/2024 du 19 novembre 2024 consid. 1.1 ; ATA/609/2012 du 11 septembre 2012 consid. 2a).

1.2 En l'espèce, le recours est dirigé contre l’affichage pour la votation et l’élection complémentaire du 28 septembre 2025, ce qui entre dans le cadre des opérations électorales, le recourant considérant que le fait qu’un même candidat se retrouve sur plusieurs affiches, associé sur certaines d’entre elles à des prises de position concernant les objets de votation populaire, serait problématique, cet affichage s’effectuant « au détriment d’autres partis, groupements, qui ne peuvent être visible[s] ».

2.             En matière de droits politiques, la qualité pour recourir appartient à toute personne disposant du droit de vote dans l’affaire en cause, indépendamment d’un intérêt juridique ou digne de protection à l’annulation de l’acte attaqué (ACST/27/2025 du 19 juin 2025 consid. 2).

La titularité des droits politiques en matière cantonale est définie par l'art. 48 al. 1 Cst-GE (art. 2 LEDP). Sont titulaires des droits politiques sur le plan cantonal les personnes de nationalité suisse âgées de 18 ans révolus domiciliées dans le canton, ainsi que les personnes domiciliées à l'étranger qui exercent leurs droits politiques fédéraux dans le canton (art. 48 al. 1 Cst-GE).

En l'espèce, le recours porte sur des votations et élections cantonales. A______, ressortissant suisse domicilié dans le canton et y exerçant ses droits politiques, dispose donc de la qualité pour recourir.

3.             Les recours en matière de votations et d’élections doivent être formés dans les six jours (art. 62 al. 1 let. c de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10), délai non susceptible d’être suspendu (art. 63 al. 2 let. a LPA). Ce délai court dès le lendemain du jour où, en faisant montre de la diligence commandée par les circonstances, le recourant a pris connaissance de l’irrégularité entachant, selon lui, les opérations électorales (ACST/15/2025 du 24 mars 2025 consid. 4). Cette interprétation s'inscrit dans la ligne de la jurisprudence en vertu de laquelle, en matière de votations et d’élections, le citoyen qui veut s’en prendre aux dispositions de l’autorité fixant les modalités du vote doit en principe former son recours immédiatement, sans attendre le résultat du scrutin ; s’il omet de le faire alors qu’il en a la possibilité, il s’expose au risque de la péremption de son droit de recourir. Dans de tels cas, le délai commence à courir au moment où l’intéressé a connaissance de l’acte préparatoire qu’il critique. Il serait contraire aux principes de la bonne foi et de l’économie de procédure démocratique que le recourant attende le résultat du vote pour attaquer les actes antérieurs dont il pourrait, encore avant le vote, faire cas échéant corriger l’irrégularité alléguée (ATF 140 I 338 consid. 4.4 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_346/2018 du 4 mars 2019 consid. 1.2 ; 1C_158/2018 du 4 juillet 2018 consid. 3 ; ACST/21/2023 du 17 mai 2023 consid. 2.1.1).

Les délais de réclamation et de recours fixés par la loi sont des dispositions impératives de droit public. Ils ne sont, en principe, pas susceptibles d’être prolongés (art. 16 al. 1 phr. 1 LPA), restitués ou suspendus, si ce n’est par le législateur lui-même. Ainsi, celui qui n’agit pas dans le délai prescrit est forclos et la décision en cause acquiert force obligatoire (ACST/21/2023 précité consid. 2.1.2). Les cas de force majeure restent toutefois réservés (art. 16 al. 1 phr. 2 LPA).

En l'espèce, le recourant indique avoir découvert « la première des irrégularités » le samedi 30 août 2025. Il a constaté, à AB______, côté AC______, ainsi que sur la place AD______, un nombre important d’affiches sur les panneaux officiels qui, selon lui, « ne respect[ai]ent visiblement pas la LEDP ».

Le Conseil d’État soutient que le recours serait tardif, car le premier collage a été entièrement effectué en Ville de Genève le 29 août 2025. À cette date, le recourant avait déjà connaissance de l’existence, d’une part, du guide « candidatures » et, d’autre part, du guide « prise de position », étant donné qu’il était lui-même candidat à l’élection complémentaire et avait, par ailleurs, déposé une prise de position en vue du scrutin. Ces deux documents ont été publiés respectivement le 12 et le 26 mai 2025, et il a dû prendre connaissance de leur contenu avant de déposer sa liste de candidatures et sa prise de position, à savoir le 23 juin 2025 au plus tard ou le 18 juillet 2025.

La question de la recevabilité du recours de ce point de vue pourra toutefois souffrir de rester indécise, au regard de ce qui suit.

4.             Le recourant, en plus de demander la suppression de certaines affiches et l’annulation du scrutin du 28 septembre 2025, a pris neuf conclusions « constatatoire[s] », numérotées 6 à 14.

Ces conclusions seront déclarées irrecevables. En effet, selon un principe général de procédure, les conclusions en constatation de droit ne sont recevables que lorsque des conclusions condamnatoires ou formatrices sont exclues (ATF 148 I 160 consid. 1.6 ; 141 II 113 consid. 1.7 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_621/2024 du 30 avril 2025 consid. 1.5). Or, tel n'est pas le cas en l'espèce, puisque le recourant conclut également à la suppression de certaines affiches et à l’annulation du scrutin, ce qui constitue une conclusion condamnatoire, respectivement une conclusion formatrice. Par ailleurs, les conclusions en constatation ne constituent in casu que des conclusions « préparatoires » puisqu'elles concernent des questions qui doivent être tranchées en vue d'examiner les conclusions condamnatoires et formatrices. De telles conclusions sont irrecevables (ATF 148 I 160 consid. 1.6 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 1.3 ; 2C_543/2017 du 1^er février 2018 consid. 1.3).

5.             Le recourant se plaint de plusieurs violations de la LEDP, en particulier de son chapitre VI relatif à l’affichage politique et de ses art. 22, 23, 30 et 30A.

5.1 L’art. 34 al. 1 Cst. garantit de manière générale et abstraite les droits politiques, que ce soit sur le plan fédéral, cantonal ou communal, et il établit de manière générale les principes essentiels de la participation démocratique. La garantie revêt un caractère fondamental. L'art. 34 al. 1 Cst. ne définit en revanche pas en détail leur contenu et renvoie à cet égard aux constitutions et lois cantonales (ATF 150 I 17 consid. 4.1 = JdT 2024 I p. 35, 37 ; ATF 138 I 189 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_487/2024, 1C_491/2024, 1C_496/2024, 1C_497/2024 et 1C_504/2024 du 12 décembre 2024 consid. 5.1, destiné à la publication).

5.2 L’art. 34 al. 2 Cst. protège la libre formation de l’opinion des citoyens et leur garantit qu’aucun résultat de vote ne soit reconnu s’il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l’expression de leur libre volonté. Chaque citoyen doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence. La liberté de vote garantit la sincérité et la loyauté du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe (ATF 150 I 17 consid. 4.1 = JdT 2024 I p. 35, 37 ; ATF 146 I 129 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_160/2021 précité consid. 4.1). L’art. 44 Cst-GE garantit les droits politiques en des termes similaires (ATF 150 I 204 consid. 7.1 ; ACST/15/2025 du 24 mars 2025 consid. 6.1).

5.3 En matière de recours contre les votations, la jurisprudence distingue ceux qui sont déposés avant ou peu après la votation des recours qui sont interjetés bien après la votation lorsque des irrégularités ont été connues ultérieurement. Dans le premier cas, la votation n'est annulée qu'à la double condition que la violation constatée est grave et qu'elle a pu avoir une influence sur le résultat du vote (ATF 147 I 194 consid. 4.1.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_487/2024, 1C_491/2024, 1C_496/2024, 1C_497/2024 et 1C_504/2024 précité consid. 5.1). Dans ce cas, le citoyen n’a pas à prouver que le vice a eu d’importantes répercussions sur l’issue de la votation ; il suffit qu’une telle conséquence soit possible. Il y a lieu de tenir compte notamment de la gravité des vices de procédure et de leur portée sur le vote dans son ensemble (ATF 147 I 297 consid. 5.1 = SJ 2021 I 265, 270). Si la possibilité d'un résultat différent au cas où la procédure n'avait pas été viciée apparaît à ce point minime qu'elle ne puisse pas entrer sérieusement en considération, il y a lieu de renoncer à l'annulation du vote ; dans le cas contraire, il faut considérer le vice comme important et annuler la votation (ATF 145 I 207 consid. 4.1 ; 145 I 1 consid. 4.2 ; 143 I 78 consid. 7.1).

5.4 Pour les votations cantonales, les partis politiques siégeant au Grand Conseil ainsi que les auteurs d’un référendum ou d’une initiative peuvent déposer au SVE, lors de chaque votation, leur prise de position. Ce dépôt doit s’effectuer au plus tard le lundi avant midi, 7 semaines avant le dernier jour de scrutin (art. 22 al. 1 LEDP).

Le guide « prise de position » précise que dans ce cas, le formulaire topique doit être signé uniquement par le mandataire et le remplaçant.

5.5 D’autres associations ou groupements peuvent également déposer, au SVE, lors de chaque votation, une prise de position qui doit être signée par 50 électeurs au moins ayant le droit de vote en matière fédérale ou cantonale (art. 23 al. 1 LEDP).

En cas d’atteinte à la personnalité ou d’usurpation d’identité, le SVE peut corriger, après avoir recueilli les observations du groupement, la dénomination d’un groupement. Si le mandataire ou son remplaçant ne sont pas joignables, le SVE peut radier le dépôt de la prise de position (art. 23 al. 3 LEDP).

5.6 Les partis politiques, autres associations ou groupements qui désirent participer à une élection, déposent, au SVE, une liste de candidats dans le délai fixé par le Conseil d’État (art. 24 al. 1 LEDP).

5.7 Les listes pour les élections cantonales, à l’exception d’un second tour, doivent être signées par 50 électeurs ou électrices au moins ayant le droit de vote en matière cantonale (art. 25 al. 3 LEDP).

5.8 Un électeur ne peut signer qu’une liste de candidats ou qu’une prise de position (art. 26 al. 1 LEDP).

5.9 Les signataires de chaque liste de candidats ou chaque prise de position désignent parmi eux un mandataire ainsi qu’un remplaçant, seuls interlocuteurs reconnus par les autorités (art. 27 LEDP).

5.10 Les indications concernant les noms, prénoms, année de naissance et commune de domicile des signataires d’une liste de candidatures ou d’une prise de position peuvent être consultées au SVE par toute personne domiciliée ou exerçant ses droits politiques dans le canton (art. 28 al. 1 LEDP).

5.11 La chancellerie d’État vérifie si les prises de position et les listes de candidats remplissent les conditions légales (art. 29 LEDP).

5.12 En ce qui concerne l’affichage pour les votations, les communes mettent gratuitement à la disposition des partis politiques, autres associations ou groupements ayant déposé une prise de position des emplacements d’affichage de mêmes formes et surfaces, à partir du 28^e jour précédant le dernier jour du scrutin (art. 30 al. 1 LEDP).

Le territoire cantonal comprend au moins 3'000 emplacements d’affichage (art. 30 al. 2 LEDP). Le nombre minimal d’emplacements d’affichage par commune figure en annexe 6 (art. 10A al. 2 du règlement d’application de la loi sur l’exercice des droits politiques du 12 décembre 1994 - REDP - A 5 05.01)

Les emplacements d’affichage sont attribués dans l’ordre suivant : a) les affiches des partis politiques siégeant au Grand Conseil (pour les votations fédérales et cantonales) et au Conseil municipal pour les votations communales, dans l’ordre du nombre de leurs sièges respectifs dans chacun de ces conseils. Lorsque deux partis ont le même nombre de sièges, l’ordre alphabétique s’applique ; b) les affiches des comités d’initiative et référendaire ; c) le solde de ces emplacements disponibles est réparti entre les autres partis politiques, associations ou groupements, chacun ne pouvant disposer que d’une seule affiche par emplacement (art. 30 al. 4 LEDP).

La demande de pouvoir disposer de panneaux officiels doit être faite par écrit simultanément avec le dépôt de prises de position. Il n’y a pas de droit à l’affichage à un emplacement déterminé (art. 30 al. 5 LEDP).

L’autorité compétente fixe les modalités de dépôt des affiches et peut mandater un tiers pour procéder à la répartition, au collage et à l’entretien de l’affichage. Elle prend en charge les frais y relatifs (art. 30 al. 6 et 7 LEDP).

5.13 En ce qui concerne l’affichage lors d’élections, les communes mettent gratuitement à la disposition de chaque parti politique, autre association ou groupement ayant déposé une liste de candidats, un nombre égal d’emplacements d’affichage de mêmes formes et surfaces, à partir du 28^e jour précédant le dernier jour du scrutin pour les élections du Conseil national, du Grand Conseil et des conseils municipaux, du premier tour du Conseil des États, du Conseil d’État et des exécutifs communaux (art. 30A al. 1 let. a LEDP).

L’art. 10A REDP s’applique par analogie à l’affichage lors des élections (art. 10B REDP).

La demande de pouvoir disposer de panneaux officiels doit être faite par écrit simultanément avec le dépôt de listes de candidats. Il n’y a pas de droit à l’affichage à un emplacement déterminé (art. 30A al. 4 LEDP).

L’autorité compétente fixe les modalités de dépôt des affiches et peut mandater un tiers pour procéder à la répartition, au collage et à l’entretien de l’affichage. Elle prend en charge les frais y relatifs (art. 30A al. 5 et 6 LEDP).

5.14 Lorsque les périodes d’affichage pour des votations et des élections sont, au moins partiellement, simultanées, l’autorité compétente peut déroger aux règles fixées aux art. 30 et 30A en matière de nombres, d’emplacements et de durée d’affichage (art. 30B LEDP).

5.15 Selon l’art. 26 Cst-GE, toute personne a le droit de former, d’exprimer et de diffuser librement son opinion (al. 1). Toute personne a le droit de recevoir librement des informations, de se les procurer aux sources généralement accessibles et de les diffuser (al. 2). Toute personne qui, de bonne foi et pour la sauvegarde de l’intérêt général, révèle à l’organe compétent des comportements illégaux constatés de manière licite bénéficie d’une protection adéquate (al. 3).

En l’absence de restrictions légales aux contenus des affiches, rien ne s’oppose à ce que l’affichage en lien avec une prise de position fasse également état de la qualité de personne candidate de la personne figurant sur l’affiche. La pratique admet du reste largement ce procédé. Les mandataires sont notamment libres, par exemple, de soutenir une autre liste ou d’autres prises de position, de créer des affiches communes, de faire figurer sur leur affiche un membre de leur parti absent de la liste mais marquant son soutien à la prise de position ou de s’entendre avec d’autres mandataires concernant le nom de leurs prises de position. Ceci ressort, en particulier, du guide « prise de position », qui contient les précisions suivantes : « Par ailleurs, si vous partagez votre affiche avec d’autres partis, associations ou groupements, nous vous rappelons que vous devez les faire intégralement figurer sur celle-ci. Dans le cas contraire, seuls les emplacements attribués aux partis, associations ou groupements dont le nom figure sur l’affiche seront utilisés ».

6.             En l’espèce, la votation populaire et le premier tour de l’élection complémentaire auront lieu simultanément le 28 septembre 2025.

6.1 Dans ce contexte, le recourant estime que certains candidats n’auraient pas bénéficié d’une seule affiche « par élection ». Leur visibilité s’en trouvant « multipli[ée] illicitement » par rapport aux autres candidats, il fait valoir une violation de l’art. 8 Cst. « en matière d’égalité entre candidats ». Il fait grief, en particulier, à le B______ d’avoir déposé six affiches distinctes et au M______ d’avoir déposé quatre prises de position distinctes, les affiches en question ayant toutes « le même modèle de départ ». Constatant que les noms de plusieurs prises de position commencent par « + de coopératives pour », il affirme que c’est « donc probablement » un groupe qui a créé des sous-groupes à des fins indues, pour bénéficier de davantage d’emplacements d’affichage. Il dénonce également les prises de position contenant les termes « Jeunes » ou « Seniors », constitutives selon lui de sous-groupes, comme les « Seniors Genève (E______) ». Il se prévaut de la « protection adéquate » de l’art. 26 al. 3 Cst-GE.

6.2 Le recourant confond l’affichage pour les votations et l’affichage pour les élections. Chaque candidat a, en effet, bénéficié d’une seule affiche électorale, ce qui n’est pas en soi contesté par le recourant. En outre, certains candidats figurent sur plusieurs affiches de prise de position distinctes, portant le nombre total des affiches les évoquant à cinq pour R______ de le B______, deux pour H______ de l’alliance C______-I______ et trois pour Q______ de le E______, ce qui n’est pas contraire au droit.

Contrairement à ce que soutient le recourant, chaque prise de position et chaque liste électorale ont néanmoins bénéficié d’un seul emplacement d’affichage, attribué dans l’ordre prévu par l’art. 30 al. 4 LEDP. Les mandataires des 62 prises de position déposées ayant tous sollicité un affichage pour les votations, celles-ci ont toutes eu le droit à un affichage, qu’elles émanent d’un parti politique, représenté ou non au Grand Conseil, d’un comité d’initiative ou référendaire, ou d’autres associations ou groupements. Dès lors, il ne peut être retenu que les partis ou groupements n'auraient pas été traités sur un pied d’égalité. Le fait que le recourant allègue que lui-même « n’aurait pas mis sa photo [sur son affiche de prise de position], ni même [une invitation à] l’élire au Conseil d’État » ne saurait remettre en question le constat qui précède.

Le cadre légal et réglementaire applicable n’attribue aucun rôle de contrôle au SVE sur le contenu des affiches dans l’élaboration des visuels, ce que le Conseil d’État a souligné à juste titre. Pour autant que le nom de la prise de position figure sur l’affiche, un mandataire est libre de faire apparaître sur celle-ci, comme in casu, le nom d’un parti politique ou le candidat d’un parti politique. Rien n’empêche par ailleurs les mandataires, en créant leur propre visuel d’affiche, de choisir d’avoir un nombre indéterminé de visuels différents au lieu d’un seul visuel. Même à admettre une entente entre mandataires de prises de position concernant les noms de ces dernières, un tel comportement serait admissible, compte tenu de la grande liberté qui leur est conférée dans ce domaine.

Dans la mesure où les prises de position litigieuses ont été signées dans le respect des art. 22, 23 et 26 LEDP et qu’elles satisfont aux conditions légales prévalant en matière d’affichage pour les votations, le recourant ne saurait prêter aux partis politiques et aux groupements concernés l’intention d’« abuse[r] de la gratuité des panneaux ». Il n’apporte aucun élément concret à l’appui de son hypothèse et ne prétend pas, en particulier, qu’un même électeur aurait signé plus d’une prise de position.

6.3 Pour le surplus, le recourant soutient que l’affichage de S______ serait « excessif », sans toutefois motiver son grief. Il note, au stade de la réplique, que ce candidat a fait coller ses affiches « de manière privée avant le 29 août 2025, date officielle du début du collage des affiches de l’élection » et mentionne, à titre de preuve, l’affiche « sur des emplacements privés depuis au moins le 11 août 2025 ».

Or, il sera relevé ici que l’affichage à titre privé n’est pas soumis à la LEDP, et donc pas à l’art. 30A al. 1 let. a LEDP cité par le recourant. De nouvelles conclusions ne pouvant être présentées dans le mémoire de réplique (ACST/23/2024 du 18 novembre 2024, consid. 5), la conclusion nouvelle du recourant, constatatoire de surcroît, relative aux affiches électorales de S______ sera déclarée irrecevable.

6.4 Enfin, on ne discerne pas en quoi le fait de faire figurer le même individu sur plusieurs affiches de prise de position, pour les votations, constituerait un cas d’atteinte à la personnalité ou d’« usurpation d’identité » au sens de l’art. 23 al. 3 LEDP. Les candidats ou groupements concernés ne s’en sont du reste pas plaints. Même si le recourant rappelle que la loi permet à chaque électeur de ne signer qu’une prise de position, la pratique contestée n’implique pas que lesdits candidats auraient signé chaque prise de position sur laquelle ils figurent.

Au vu de ce qui précède, aucune violation des droits politiques ne peut être retenue, si bien que le recours sera rejeté en tant que et dans la mesure où il est recevable.

7.             Le prononcé du présent arrêt rend sans objet la requête de mesures provisionnelles, qui n’ont au demeurant pas fait l’objet de conclusions formelles.

8.             Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du recourant, qui succombe (art. 87 al. 1 LPA), sous réserve de l’octroi de l’assistance juridique. Aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE

rejette, en tant que et dans la mesure où il est recevable, le recours interjeté le 5 septembre 2025 par A______ contre l’organisation des votations et de l’élection complémentaire du 28 septembre 2025 ;

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______, sous réserve de l’octroi de l’assistance juridique ;

dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à A______, au Conseil d’État, à le B______, au C______, aux D______, à le E______, au F______ ainsi qu’à G______.

Siégeant : Jean-Marc VERNIORY, président, Philippe KNUPFER, Patrick CHENAUX, Claudio MASCOTTO, Michèle PERNET, juges.

Au nom de la chambre constitutionnelle :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.