Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ Sàrl recourante
représentée par Me Yves NIDEGGER, avocat

contre

COMMUNE B______
représentée par Me Pascal PÉTROZ, avocat

et

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC intimés

_________

Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 26 juin 2025 (JTAPI/704/2025)

d. Un échange d’écritures a encore eu lieu au sujet de l’ATA/1072/2024 précité, la commune persistant dans ses conclusions et soulignant que ce n’était pas la champignonnière qui avait été admise au bénéfice de la situation acquise mais le bâtiment dont la construction avait été autorisée.

e. Le 6 juin, le TAPI a informé les parties qu’il envisageait l’application de l’art. 43 al. 2 et 3 OAT, leur impartissant un délai pour déposer leurs éventuelles observations.

f. Le 18 juin 2020, la commune a indiqué que compte tenu de la configuration des lieux, les véhicules pouvaient se déplacer et manœuvrer sans les deux surfaces de béton prises sans autorisation aucune sur la zone agricole.

g. La propriétaire a fait valoir que l’art. 43 al. 2 et 3 OAT ne trouvait pas application et le département en a fait de même.

h. Par jugement du 26 juin 2025, le TAPI a admis le recours, annulé l’autorisation de construire et renvoyé le dossier au département pour examen des conditions posées à l’art. 43 al. 2 et 3 OAT. L’agrandissement prévu aurait dû être examiné à l’aune de ces dispositions, comme cela avait été fait pour un paddock en herbe et une surface de courses pour chevaux, soit des surfaces ouvertes, dans d’autres procédures.

D. a. Par envoi du 11 juillet 2025, la Sàrl a interjeté recours auprès de la chambre administrative contre le jugement du TAPI, concluant à son annulation.

La cause s’inscrivait dans le cadre d’un conflit opposant une voisine, maire de la commune, et la Sàrl au sujet de l’activité réactivée de la production de champignons, nécessitant la reconstruction des bâtiments détruits par l’incendie et la régularisation des constructions devenues non conformes à la zone par suite de l’entrée en vigueur de la LAT. Dans son ATA/1072/2024 précité, la chambre administrative avait rappelé que l’activité telle qu’exploitée avant l’incendie était au bénéfice de la garantie de la situation acquise, dès lors que cette activité avait été autorisée avant que la parcelle ne soit classée en zone agricole.

Le TAPI avait fait une application restrictive, contraire à la volonté du législateur, des art. 37a LAT et 43 OAT dont le but était d’étendre la garantie de la situation acquises de l’art. 24c LAT. Les conditions de l’art. 43 al. 1 OAT suffisaient pour autoriser les constructions antérieures devenues contraires à la zone.

b. Le 15 août 2025, le département a conclu à l’admission du recours.

Les surfaces des places bétonnées n’entraient pas dans le calcul de l’art. 43 al. 2 OAT puisqu’elles ne répondaient ni à la définition des surfaces annexes (ci-après : SA) ni à celle des SBP. Ils s’agissaient d’aménagements extérieurs, lesquels devaient être analysés sous l’ange du respect des conditions de l’art. 43 al.1 OAT.

S’il fallait suivre le TAPI dans l’application des art. 43 al. 2 et 3 OAT, le jugement violerait le principe de la proportionnalité. Il n’avait pas demandé à la Sàrl la production, comme suggéré, du calcul et la preuve du caractère indispensable au maintien de l’entreprise afin qu’il les examine. Il disposait donc d’une mesure moins incisive.

c. Le 2 septembre 2025, la commune a conclu au rejet du recours et à la réforme du jugement du TAPI. Elle concluait à l’annulation de l’autorisation de construire querellée, demandant ainsi la réforme du ch. 3 du dispositif du jugement entrepris.

La voisine de la parcelle, avait effectivement été maire jusqu’au 31 mai 2025, mais le changement de composition de l’exécutif communal ne modifiait en rien la volonté ferme de la commune de préserver la zone agricole sur son territoire. Le différend n’avait rien de personnel, comme le laissait croire la recourante.

Le raisonnement suivi par le TAPI devait être confirmé, il n’y avait aucune raison d’étendre la garantie de la situation acquise aux bâtiments qui avaient été édifiés illégalement. Tel était le cas des surfaces bétonnées et du muret litigieux. L’autorisation n’était aucunement imposée par l’activité déployée et l’octroi de l’autorisation récompensait un comportement contraire au droit.

Le caractère intangible de la séparation du bâti et du non bâti, mène au constat que l’autorisation n’aurait pas dû être délivrée et le principe de proportionnalité ne s’opposait pas à une obligation de remise en état.

d. Le 25 septembre 2025, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

2.             La chambre administrative examine d’office sa compétence, qui est déterminée par la loi et ne peut être créée par accord entre les parties (art. 11 al. 1 et 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; ATA/480/2024 du 16 avril 2024 consid. 2 et l'arrêt cité).

La question de la recevabilité doit être tranchée en premier lieu, les griefs de la recourante ne pouvant être traités que si le recours est recevable (ATA/265/2021 du 2 mars 2021 consid. 2).

3.             Il convient d’examiner la nature de la décision prise par le TAPI, objet du recours.

3.1 Le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e et 57 LPA.

3.2 Aux termes de l’art. 62 LPA, le délai de recours est de trente jours s’il s’agit d’une décision finale ou d’une décision en matière de compétence (al. 1 let. a) et de dix jours s'il s'agit d'une autre décision (al. 1 let. b). Si la décision indique, par erreur, un délai supérieur au délai légal, le recours peut être formé jusqu’à l’expiration du délai indiqué (al. 2).

3.3 Selon l'art. 57 LPA, sont susceptibles de recours, notamment, les décisions finales (let. a) et les décisions incidentes, si elles peuvent causer un préjudice irréparable ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. c).

3.3.1 Constitue une décision finale au sens de l'art. 57 let. a LPA celle qui met un point final à la procédure, qu'il s'agisse d'une décision sur le fond ou d'une décision qui clôt l'affaire en raison d'un motif tiré des règles de la procédure (ATA/487/2023 du 9 mai 2023 consid. 2a et les références citées).

3.3.2 Est en revanche une décision incidente (art. 4 al. 2 LPA) celle qui est prise pendant le cours de la procédure et ne représente qu'une étape vers la décision finale (ATA/487/2023 du 9 mai 2023 consid. 2a) ; elle peut avoir pour objet une question formelle ou matérielle, jugée préalablement à la décision finale (ATF 139 V 42 consid. 2.3 ; ATA/115/2023 du 7 février 2023 consid. 1b).

3.4 Le prononcé par lequel une autorité renvoie la cause à l'autorité inférieure pour qu'elle rende une nouvelle décision constitue en principe une décision incidente (arrêt du Tribunal fédéral 2C_233/2019 du 29 août 2019 consid. 1.2.1 ; ATA/990/2022 du 4 octobre 2022 consid. 2b). Il s'agit en effet d'une simple étape avant la décision finale qui doit mettre un terme à la procédure.

Une décision de renvoi revêt en revanche le caractère d'une décision finale lorsque le renvoi a lieu uniquement en vue de son exécution par l'autorité inférieure sans que celle-ci ne dispose encore d'une liberté d'appréciation notable (ATF 135 V 141 consid. 1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_194/2018 du 1^er octobre 2018 consid. 1.2 ; ATA/990/2022 précité consid. 2b ; Benoît BOVAY, Procédure administrative, 2^e éd., 2015, p. 361 s.).

3.5 En l’espèce, le TAPI a certes annulé l’autorisation de recours mais renvoyé la cause au département pour examen des conditions supplémentaires posées à l’art. 43 al. 2 et 3 OAT (ch. 3 du dispositif du jugement TAPI), examen qui n’avait pas été fait pas le département avant de délivrer l’autorisation litigieuse.

Le dispositif du jugement indique une voie de recours à la chambre administrative dans un délai de 30 jours.

3.6 Il découle de ce dispositif que la décision prise par le TAPI ne met pas fin au litige puisque le département est chargé d’examiner des conditions supplémentaires qui, cas échéant, donneront lieu à la confirmation de l’autorisation de construire ou non.

Il ne s’agit donc pas d’une décision finale mais d’une décision incidente, l’autorité inférieure disposant encore d’une liberté d’appréciation, notamment lors de l’examen de ces conditions supplémentaires découlant des dispositions de l’OAT.

4.             S’agissant d’un recours déposé contre une décision incidente, il convient d’examiner si les conditions de recevabilité prévues par l’art. 57 let. c LPA sont remplies en l’espèce.

4.1 Selon l'art. 57 let. c in initio LPA, les décisions incidentes peuvent faire l'objet d'un recours si elles risquent de causer un préjudice irréparable.

Selon la même disposition in fine, elles peuvent également faire l'objet d'un tel recours si cela conduirait immédiatement à une solution qui éviterait une procédure probatoire longue et coûteuse.

4.2.1 L'art. 57 let. c LPA a la même teneur que l'art. 93 al. 1 let. a et b de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110). Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le préjudice irréparable suppose que le recourant ait un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit immédiatement annulée ou modifiée (ATF 127 II 132 consid. 2a ; 126 V 244 consid. 2c). Un préjudice est irréparable lorsqu'il ne peut être ultérieurement réparé par une décision finale entièrement favorable au recourant (ATF 138 III 46 consid. 1.2 ; 134 III 188 consid. 2.1 et 2.2). Un intérêt économique ou un intérêt tiré du principe de l'économie de la procédure peut constituer un tel préjudice (ATF 127 II 132 consid. 2a ; 126 V 244 consid. 2c). Le simple fait d'avoir à subir une procédure et les inconvénients qui y sont liés ne constitue toutefois pas en soi un préjudice irréparable (ATF 133 IV 139 consid. 4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_149/2008 du 12 août 2008 consid. 2.1). Un dommage de pur fait, tel que la prolongation de la procédure ou un accroissement des frais de celle-ci, n'est notamment pas considéré comme un dommage irréparable de ce point de vue (ATF 133 IV 139 consid. 4 ; 131 I 57 consid. 1).

La chambre administrative a précisé à plusieurs reprises que l'art. 57 let. c LPA devait être interprété à la lumière de ces principes (ATA/1622/2017 du 19 décembre 2017 consid. 4c et les arrêts cités). Cette interprétation est critiquée par certains auteurs qui l'estiment trop restrictive (Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Questions choisies de procédure administrative, SJ 2014 II p. 458 ss). Elle a néanmoins été confirmée par le Tribunal fédéral (arrêt du Tribunal fédéral 2C_1156/2018 consid. 4.3).

4.2.2 En l’espèce, malgré l’allongement inévitable de la procédure, il ne résulte pas de préjudice irréparable pour la recourante puisque les aires bétonnées pour lesquelles elle a requis une autorisation de construire existent déjà et sont utilisables pour son activité commerciale.

4.3.1 La deuxième option prévue à l’art. 57 let. c LPA, suppose cumulativement que l'instance saisie puisse mettre fin une fois pour toutes à la procédure en jugeant différemment la question tranchée dans la décision préjudicielle ou incidente et que la décision finale immédiate qui pourrait ainsi être rendue permette d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (ATF 133 III 629 consid. 2.4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_413/2018 du 26 septembre 2018 consid. 3 ; ATA/184/2020 du 18 février 2020 consid. 4).

Pour qu'une procédure soit jugée « longue et coûteuse », il faut que la procédure probatoire, par sa durée et son coût, s'écarte notablement des procès habituels (arrêt du Tribunal fédéral 4A_162/2015 du 9 septembre 2014 consid. 2 et les références citées). Tel peut être le cas lorsqu'il faut envisager une expertise complexe ou plusieurs expertises, l'audition de très nombreux témoins, ou encore l'envoi de commissions rogatoires dans des pays lointains (ATA/1018/2018 du 2 octobre 2018 consid. 10d et les références citées).

4.3.2 En l’occurrence, la procédure porte sur la régularisation de deux aménagements extérieurs, consistant en deux places bétonnées, utilisées, aux dires de la recourante, dans l’exploitation d’une entreprise commerciale de production de champignons située en zone agricole, dont les travaux de reconstruction viennent d’être confirmés par la chambre de céans (ATA/1072/2024 précité). En conséquence, rien ne permet de retenir qu’il pourrait s’agir d’une procédure longue et coûteuse au sens précisé ci-dessus.

Dans ces circonstances, le recours sera déclaré irrecevable.

5.             Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la recourante qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Une indemnité de procédure de CHF 500.- sera allouée à la commune, qui y a conclu et qui compte moins de 10'000 habitants, selon les statistiques cantonales (ATA/508/2025 du 6 mai 2025 consid. 10 ; ATA/1043/2024 du 3 septembre 2024 consid. 5 et les arrêts cités), à la charge de la recourante (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

déclare irrecevable le recours interjeté le 11 juillet 2025 par A______ Sàrl contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 26 juin 2025 ;

met un émolument de CHF 500.- à la charge de A______ Sàrl ;

alloue une indemnité de procédure de CHF 500.- à la commune B______, à la charge de A______ Sàrl ;

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Me Yves NIDEGGER, avocat de la recourante, à la commune B______, au département du territoire - OAC ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance.

Siégeant : Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, présidente, Eleanor McGREGOR, Claudio MASCOTTO, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.