Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ et B______ recourantes
représentées par Me Stéphane Grodecki, avocat

contre

VILLE DE GENÈVE intimée
représentée par Me Nicolas Wisard, avocat

1.             La chambre administrative examine d’office sa compétence, qui est déterminée par la loi et ne peut être créée par accord entre les parties (art. 11 al. 1 et 2 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 ; ATA/1130/2025 du 14 octobre 2025 consid. 1 et l'arrêt cité).

1.1 La chambre administrative est l’autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 132 al. 1 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05).

1.2 Selon l'art. 132 al. 2 LOJ, le recours à la chambre administrative est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives au sens des art. 4, 4A, 5, 6 al. 1 let. a et e et 57 LPA. Font notamment partie des autorités administratives, les autorités communales, les services et les institutions qui en dépendent (art. 5 let. f LPA) et les personnes, institutions et organismes investis du pouvoir de décision par le droit fédéral ou cantonal (art. 5 let. g LPA).

1.3 Aux termes de l’art. 4 al. 1 LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal, communal et ayant pour objet : a)  de créer, de modifier ou d’annuler des droits ou des obligations ; b)  de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits ; c)  de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.

La notion de décision en droit genevois est calquée sur le droit fédéral (ATA/690/2025 du 24 juin 2025 consid. 1.3 ; ATA/460/2025 du 29 avril 2025 consid. 2.1 ; François Bellanger, Les aspects formels de la décision, in Les grands principes de la procédure administrative, 2023, 37 ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 63 ad art. 4 LPA). Il ne suffit pas que l'acte querellé ait des effets juridiques, encore faut-il que celui-ci vise des effets juridiques. Sa caractéristique en tant qu'acte juridique unilatéral tend à modifier la situation juridique de l'administré par la volonté de l'autorité, mais sur la base de et conformément à la loi (ATA/460/2025 précité consid. 2.1 ; ATA/599/2021 du 8 juin 2021 consid. 5b).

1.4 Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, en droit public, la notion de « décision » au sens large vise habituellement toute résolution que prend une autorité et qui est destinée à produire un certain effet juridique ou à constater l'existence ou l'inexistence d'un droit ou d'une obligation ; au sens étroit, c'est un acte qui, tout en répondant à cette définition, intervient dans un cas individuel et concret (ATF 135 II 328 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_577/2023 du 4 avril 2024 consid. 2.2). La notion de décision implique donc un rapport juridique obligatoire et contraignant entre l'autorité et l'administré. De simples déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêts du Tribunal fédéral 2C_39/2025 du 25 mars 2025 consid. 4.3 ; 1C_577/2023 précité consid. 2.2). Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (arrêts du Tribunal fédéral 2C_39/2025 précité consid. 4.3 ; 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1 et les références citées).

Ne sont pas des décisions les actes internes ou d'organisation, qui visent les situations à l'intérieur de l'administration ; ils peuvent avoir des effets juridiques, mais ce n'en est pas l'objet. C'est pourquoi ils ne sont en règle générale pas susceptibles de recours. Deux critères permettent ainsi de distinguer une décision d'un acte interne : celui-ci n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que tel et le destinataire en est l'administration elle-même dans l'exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 8D_2/2018 du 21 février 2019 consid. 6.2 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3^e éd., 2011, p. 179 ss n. 2.1.2.1 ss et p. 245 n. 2.2.3.3).

1.5 Le conseil municipal est l’autorité délibérative de la commune
(art. 140 al. 1 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - Cst-GE - A 2 00). Il constitue l’un des deux organes de la commune, l’autre étant le conseil administratif (art. 3 de la loi sur l'administration des communes du 13 avril 1984 - LAC - B 6 05).

Le conseil municipal peut désigner dans son sein des commissions nommées pour la durée de la législature (commissions permanentes) ou pour étudier un objet déterminé (commissions ad hoc ; art. 10 al. 1 LAC). Le conseil municipal édicte un règlement, soumis à l’approbation du Conseil d’État, fixant la procédure des délibérations (art. 17 LAC).

La ville a adopté son règlement, le RCM, entré en vigueur le 16 avril 2011. Selon l’art. 114 al. 1 RCM, le conseil municipal désigne en son sein des commissions qui lui font rapport sur l’objet de leurs délibérations. Le conseil municipal procède à la désignation des quinze membres de chaque commission permanente chaque année lors de la première séance ordinaire du mois de juin (art. 117 al. 1 RCM). La répartition à la proportionnelle des sièges en commission est calculée conformément aux art. 159, 160, 161 et 162 de la loi sur l’exercice des droits politiques (al. 2). Au cas où la répartition ainsi obtenue ne reflète pas celle qui prévaut au sein du Conseil municipal, ce dernier peut décider, sur proposition du bureau, de modifier cette répartition (al. 3).

Selon l’art. 159 LEDP, le nombre total des suffrages valables des listes ayant obtenu le quorum est divisé par le nombre des sièges à pourvoir, augmenté d’une unité (al. 1). On appelle nombre électoral le nombre entier immédiatement supérieur au nombre ainsi obtenu (al. 2). Chaque liste admise à la répartition reçoit autant de sièges que le nombre électoral est contenu de fois dans le nombre de suffrages qu’elle a recueillis (art. 160 LEDP). Lorsque la répartition des suffrages ne permet pas d’attribuer tous les sièges à pourvoir, on divise le nombre de suffrages de chaque liste par le nombre de sièges qu’elle a déjà obtenus, augmenté d’une unité ; le siège est attribué à la liste qui a ainsi obtenu le quotient le plus élevé. On procède de même tant qu’il reste des sièges disponibles (art. 161 al. 1 LEDP). En cas d’égalité de quotient, le siège est attribué à la liste ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages de liste ; s’il y a égalité, il est procédé à un tirage au sort par les soins de la chancellerie d’État (al. 2). Les listes d’un groupe de listes apparentées qui n’ont pas atteint le quorum de 7% sont éliminées du groupe (art. 162 al. 1 LEDP). Pour la répartition des sièges, le groupe est considéré comme une seule liste ; les sièges qui lui sont attribués sont ensuite répartis entre les listes qui le composent, conformément aux art. 160 et 161 (al. 2).

1.6 Selon la jurisprudence, la clé de répartition des sièges au sein d'une commission déterminée par l’autorité de nomination a été considérée soit comme une décision générale et abstraite si elle se rapporte à toutes les nominations futures, soit comme une pure mesure organisationnelle s’il s’agit d’une nomination ou d’une série de nominations. Dans ce deuxième cas de figure, il s'agit d'une mesure d'organisation qui n'est pas attaquable par la voie du recours (ATA/792/2020 du 25 août 2020 consid. 7 ; ATA/1339/2015 du 15 décembre 2015 consid. 5 ; ATA/715/2011 du 22 novembre 2011 consid. 5 et 7).

La chambre administrative a retenu en particulier que la « décision » de répartition des sièges en application de l’art. 117 al. 3 RCM consistait en une modalité d'organisation du conseil municipal et non une décision sujette à recours au sens de l'art. 4 LPA (ATA/792/2020 précité consid. 7).

Les décisions au sens juridique du terme prises par les autorités communales sont relativement peu nombreuses. Cette situation s'explique par le fait que le conseil municipal adopte peu de décisions au sens de l'art. 4 LPA ayant pour destinataire des sujets de droit (François BELLANGER, Le contentieux communal genevois, in Thierry TANQUEREL/François BELLANGER [éd.], L’avenir juridique des communes, 2007, p. 125-157, p. 140).

1.7 Aux termes de l'art. 29a de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire ; la Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels. Cette norme constitutionnelle étend donc le contrôle judiciaire en principe à toutes les contestations juridiques, y compris aux actes de l'administration, en établissant une garantie générale de l'accès au juge (ATF 143 I 344 consid. 8.2 ; 141 I 172 consid. 4.4.1). Il s'agit en particulier de contestations portant sur les droits et les obligations de personnes, physiques ou morales (ATF 143 I 344 consid. 8.2 et les références). L'art. 6 CEDH, pour autant qu’il soit applicable à la présente cause, n’offre pas de protection plus étendue que l'art. 29a Cst. (arrêts du Tribunal fédéral 2C_705/2021 du 7 février 2022 consid. 6.1 ; 8C_246/2018 du 16 janvier 2019 consid. 6.2 ; ATF 134 V 401 consid. 5.3).  

Pour pouvoir invoquer l'art. 29a Cst., il faut que le justiciable se trouve dans une situation de contestation juridique, c'est-à-dire qu'il existe un litige portant sur un différend juridique qui met en jeu des intérêts individuels dignes de protection (ATF 144 II 233 consid. 4.4 ; 143 I 336 consid. 4.1 ; 140 II 315 consid. 4.4). En d'autres termes, l'art. 29a Cst. ne confère pas à quiconque le droit d'obtenir qu'un juge examine la légalité de toute action de l'État, indépendamment des règles procédurales applicables ; il est en particulier admissible de faire dépendre le caractère justiciable d'une cause d'un intérêt actuel ou pratique (arrêts du Tribunal fédéral 2C_651/2019 du 21 janvier 2020 consid. 5.1.1 et les références citées ; 8C_246/2018 du 16 janvier 2019 consid. 6.2).  

1.8 En l’espèce, la question se pose de savoir si la validation par le bureau de la répartition des sièges en commission du conseil municipal peut être qualifiée de décision sujette à recours.

Se fondant notamment sur l’ATA/715/2011 précité, les recourantes font valoir que, dans son courriel du 28 mai 2025, le groupe EàG-UP avait sollicité la prise d’une décision de caractère général sur la base de l’art. 117 al. 3 RCM, constatant que l’application du mode de calcul proportionnel selon la LEDP (art. 117 al. 2 RCM) créait des distorsions entre partis pour tout parti obtenant moitié moins de sièges en commission tout en ne récoltant pas moitié moins de sièges en plénière. Or, une telle décision, qui visait un nombre indéterminé de nominations futures, était générale et abstraite. Elle constituait ainsi un acte attaquable.

L’intimée conteste ce point de vue, faisant valoir que la répartition des sièges des commissions des conseillers municipaux constitue un acte d’organisation interne, non susceptible de recours.

Ce raisonnement est conforme à la jurisprudence constante de la chambre de céans (ATA/792/2020 précité consid. 7 ; ATA/1339/2015 du 15 décembre 2015 consid. 5). Il résulte certes de l’ATA/715/2011, cité par les recourantes, que l’art. 117 al. 2 RCM confère à chaque groupe municipal le droit à être non seulement représenté, mais encore celui de l’être selon une règle proportionnelle, si bien que l’application de cette disposition doit pouvoir être contrôlée par un juge, mais uniquement dans ces deux cas de figure.

Or, contrairement à la situation prévalant dans l’ATA/715/2011, les recourantes ne se plaignent pas du fait que la répartition n’aurait pas été effectuée selon la règle proportionnelle prévue à l’art. 117 al. 2 RCM. Elles critiquent uniquement le choix du bureau de n’avoir pas fait usage de l’art. 117 al. 3 RCM en proposant une autre méthode de calcul de la répartition des sièges en commission. Or, un tel choix, qui constitue une pure mesure d’organisation interne, n’est pas susceptible de recours (ATA/792/2020 précité consid. 7). S’ajoute à cela que, contrairement à ce que soutiennent les recourantes, la validation litigieuse de la répartition des sièges en commission ne constitue pas une décision générale visant un nombre indéterminé de nominations futures. Elle se limite en effet à confirmer la répartition à la proportionnelle des sièges en commission, telle que prévue par l’art. 117 al. 2 RCM. Il n’est pas question d’appliquer, pour toutes les législatures à venir, une méthode de calcul différente de celle prévue par ledit règlement pour la répartition des sièges en commission.

La répartition des sièges au sein des commissions consiste ainsi en une modalité d’organisation interne, qui n’ouvre pas la voie du recours. Le fait que, selon les recourantes, ladite répartition entraînerait des conséquences financières n’y change rien. Comme l’a relevé l’intimée, ces dernières ne disposent d’aucun droit subjectif à l’attribution de sièges au sein des commission du conseil municipal. Il appartient en effet à chaque groupe de proposer des commissaires, lesquels sont désignés par le conseil municipal (art. 117 al. 1 RCM). A______ a d’ailleurs été désignée par le conseil municipal dans la commission du logement, sur proposition du groupe EàG-UP. Les recourantes ne critiquent au demeurant pas la désignation par le conseil municipal des membres des commissions (art. 117 al. 1 RCM). Elles ne font en particulier pas valoir que celle-ci ne tiendrait pas compte des propositions de leur groupe. Enfin, en tant que les recourantes invoquent le droit à un procès équitable tel que garanti par l’art. 6 CEDH, force est de relever que cette disposition ne s’oppose pas à une réglementation de l’accès des justiciables aux tribunaux et aux conditions de recevabilité habituelles des recours. Les garanties prévues à l’art. 29a Cst., dont il faut rappeler que l’art. 6 CEDH n’offre pas de protection plus étendue, n’empêchent en particulier pas l’autorité saisie d’un recours de refuser d’entrer en matière sur celui-ci, lorsqu’il ne satisfait pas aux exigences formelles posées. 

À titre superfétatoire, on notera qu’au vu du caractère potestatif de l’art. 117 al. 3 RCM, le choix du bureau de ne pas proposer une autre méthode de calcul relèverait, quoi qu’il en soit, du pouvoir d’appréciation de l’autorité intimée, si bien que la chambre de céans ne pourrait intervenir qu’en cas d’abus ou d’excès du pouvoir d’appréciation. Or, s’il est vrai qu’une violation des principes généraux du droit, tels que l'interdiction de l'arbitraire ou l'égalité de traitement, constitue un abus du pouvoir d'appréciation (ATF 137 V 71 consid. 5.1 ; 130 III 176 consid. 1.2), on ne décèle ici aucune violation de ces principes. Le fait de procéder à un calcul selon la méthode proportionnelle procède d’un choix du conseil municipal (art. 117 al. 2 RCM) et les différents groupes municipaux ont été répartis en commission sur la base des mêmes règles de calcul. Le système de répartition à la proportionnelle ne peut certes empêcher des effets de distorsions. L’art. 117 al. 3 RCM permet ainsi au conseil municipal, sur proposition du bureau, de corriger ces distorsions dans des cas particuliers. Il a procédé ainsi lors des élections municipales de 2020, dans lesquelles un groupe municipal s’est retrouvé en infériorité numérique en commission par rapport à un autre groupe qui avait remporté moins de sièges au conseil municipal (ATA/792/2020 précité). Il s’agissait toutefois d’un cas d’inversion manifeste de la proportionnalité justifiant une correction au sens de l’art. 117 al. 3 RCM. Une telle situation n’est toutefois pas réalisée dans le cas particulier.

Il s’ensuit que la répartition des sièges en commission, validée par le nouveau bureau du conseil municipal lors de la séance d’installation du conseil municipal du 2 juin 2025, constitue une pure mesure organisationnelle et non une décision sujette à recours au sens de l’art. 4 LPA. Le recours sera donc déclaré irrecevable, sans qu'il soit nécessaire d’examiner si, comme le soutiennent les recourantes, l'on est en présence d'une contestation sur des droits et obligations de caractère civil au sens de l’art. 6 CEDH, justifiant la tenue d’une audience publique de plaidoiries. Il s’agit en effet d’une pure question de droit ne suscitant pas de controverse quant aux faits de nature à requérir une audience et sur laquelle la chambre de céans peut se prononcer sur la base des écritures des parties et les pièces du dossier.

2.             Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge des recourantes, prises solidairement, qui succombent (art. 87 al. 1 LPA). La ville compte plus de 10'000 habitants et dispose d'un service juridique ; il ne lui sera dès lors pas alloué d'indemnité de procédure (ATA/528/2020 du 26 mai 2020 consid. 6 ; ATA/113/2013 du 26 février 2013 consid. 15 et les références citées). Aucune indemnité ne sera allouée à la Ville de Genève (art. 87 al. 2 LPA).

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare irrecevable le recours interjeté le 5 juin 2025 par A______ et B______ contre la répartition des sièges en commission validée par le bureau du conseil municipal de la Ville de Genève le 2 juin 2025 ;

met un émolument de CHF 500.- à la charge solidaire d’A______ et de B______ ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;

communique le présent arrêt à Me Stéphane Grodecki, avocat des recourantes ainsi qu'à la Ville de Genève.

Siégeant : Florence KRAUSKOPF, présidente, Jean-Marc VERNIORY, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Eleanor McGREGOR, Claudio MASCOTTO, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.