Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ recourant
représenté par Me Pascal PÉTROZ, avocat

contre

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC intimé

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Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 10 avril 2025 (JTAPI/385/2025)

3.4 Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut exister. Par conséquent, la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/1094/2025 du 7 octobre 2025 consid. 7.2 ; ATA/8/2025 du 7 janvier 2025 consid. 3.10.2).

3.5 En vertu de l’art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG ‑ E 4 05), les dispositions de la partie générale du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) s’appliquent à titre de droit cantonal supplétif. Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d’une simple négligence (ATA/1157/2025 du 21 octobre 2025 consid. 7.1).

3.6 L’art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) oblige les organes de l’État et les particuliers à agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Le principe de la bonne foi exige que l’administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 ; 137 II 182 consid. 3.6.2).

L'adage nemo auditur suam (propriam) turpitudinem allegans (nul ne peut se prévaloir de sa propre faute) concrétise le principe constitutionnel de la bonne foi et vaut également en matière de droit public (arrêt du Tribunal fédéral 2C_17/2008 du 16 mai 2008 consid. 6.2 ; ATA/920/2025 du 26 août 2025 consid. 8.14 ; ATA/1384/2024 du 26 novembre 2024 consid. 3.5 et les arrêts cités).

3.7 La chambre administrative a déjà eu l'occasion de préciser que le droit du bail était en principe un domaine exclu de la compétence des juridictions administratives (ATA/355/2024 du 12 mars 2024 consid. 3.6.3 ; ATA/1334/2023 du 12 décembre 2023 consid. 7.1.3 et les références citées ; ATA/870/2023 du 22 août 2023 consid. 6.3 et les arrêts cités).

3.8 En l’espèce, le DT a infligé au recourant une amende de CHF 35'000.-, celui-ci ne s’étant pas conformé à l’interdiction prononcée le 12 février 2021 – et réitérée le 17 mai 2024 – d’utiliser les logements construits sans autorisation dans le bâtiment n° 1______.

Il n’est pas contesté qu’au moment du prononcé de l’amende le 12 juillet 2024, un locataire occupait encore lesdits logements, malgré l’interdiction de les utiliser rappelée au recourant le 17 mai 2024. Ainsi, objectivement, celui-ci ne s’est pas conformé à l’ordre du DT.

Sur le plan subjectif, le recourant a été avisé de son obligation de libérer les locaux, tant le 12 février 2021 que le 17 mai 2024. Depuis cette première date, il est parvenu à obtenir le départ de la plupart des locataires ; il fait toutefois valoir ne pas avoir pu, pour des raisons tant pratiques que juridiques, mettre fin au contrat le liant au dernier locataire, ce qui empêcherait de retenir une quelconque faute de sa part.

Selon ce contrat, celui-ci prenait fin dès l’entrée en force de l’autorisation de construire que le recourant souhaitait obtenir, mais qui ne lui a pas été délivrée. Dès lors, il n’est pas contestable qu’il existait un risque que le locataire conteste une éventuelle résiliation du contrat qui serait intervenue dès le 12 février 2021 ainsi qu’une éventualité que le contrat soit prolongé par les juridictions civiles, ce qui rendait toute résiliation délicate.

Néanmoins, il ne ressort pas du dossier que le recourant aurait entrepris dès le 5 mai 2023 (date du prononcé de l’amende de CHF 20'000.-) des démarches actives et concrètes pour trouver une solution à l’amiable avec C______, en vue de se conformer aux ordres du DT. Il ne démontre en particulier pas avoir résilié le bail et tenté de négocier pour obtenir un départ anticipé du locataire dans les plus brefs délais. Il existait certes des risques de contestation d’une éventuelle résiliation du bail mais, en l’absence de démarches actives, il était certain que le locataire ne partirait pas. Aussi, comme le relève le DT, le recourant n’a fourni aucune explication sur la durée excessive que prenaient les démarches prétendument entreprises, alors que plus de trois ans se sont écoulés entre le prononcé de la première interdiction le 12 février 2021 et le départ du dernier locataire le 13 décembre 2024. Si des démarches ont été entreprises, elles ne l’ont ainsi été que trop tardivement.

En agissant de cette manière, soit en restant inactif malgré les ordres et rappels du DT, le recourant a ainsi commis une faute.

Le fait qu’il n’ait pas contesté la décision du 21 février 2021 n’y change rien, l’absence de recours contre une décision ne signifiant pas nécessairement que l’intéressé entendait s’y conformer et encore moins qu’il s’y conformerait. Le prononcé de l’amende est donc justifié dans son principe.

Le grief sera donc écarté.

4.             Le recourant conteste le montant de l’amende, qu’il estime disproportionné.

4.1 De jurisprudence constante, l’administration doit faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la loi et jouit d’un large pouvoir d’appréciation pour infliger une amende. La juridiction de céans ne la censure qu’en cas d’excès ou d’abus. Enfin, l’amende doit respecter le principe de proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst. ; ATA/1210/2025 du 29 octobre 2025 consid. 6.8 ; ATA/8/2025 précité consid. 3.10.2 et l'arrêt cité), qui commande que la mesure étatique en cause soit nécessaire et apte à atteindre le but prévu et qu’elle soit dans un rapport raisonnable avec l’atteinte aux droits des particuliers qu’elle entraîne (ATF 140 I 257 consid. 6.3.1 ; 140 II 194 consid. 5.8.2).

4.2 L’autorité ne viole le droit en fixant la peine que si elle sort du cadre légal, si elle se fonde sur des critères étrangers à l’art. 47 CP, si elle omet de prendre en considération des éléments d’appréciation prévus par cette disposition ou, enfin, si la peine qu’elle prononce est exagérément sévère ou clémente au point de constituer un abus du pouvoir d’appréciation (ATF 136 IV 55 consid. 5.6 ; 135 IV 130 consid. 5.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 6B_28/2016 du 10 octobre 2016 consid. 5.1 ; 6B_1276/2015 du 29 juin 2016 consid. 2.1). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'inégalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3).

4.3 L’autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d’une sanction doit faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine). La culpabilité doit être évaluée en fonction de tous les éléments objectifs pertinents, qui ont trait à l’acte lui-même, à savoir notamment la gravité de la lésion, le caractère répréhensible de l’acte et son mode d’exécution. Du point de vue subjectif, sont pris en compte l’intensité de la volonté délictuelle, ainsi que les motivations et les buts de l’auteur. À ces composantes de la culpabilité, il faut ajouter les facteurs liés à l’auteur lui-même, à savoir les antécédents (judiciaires et non judiciaires), la réputation, la situation personnelle (notamment état de santé, âge, obligations familiales, situation professionnelle, risque de récidive), la vulnérabilité face à la peine, de même que le comportement après l’acte et au cours de la procédure (ATF 141 IV 61 consid. 6.1.1 ; 136 IV 55 ; 134 IV 17 consid. 2.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 6B_28/2016 du 10 octobre 2016 consid. 5.1 ; 6B_1276/ 2015 du 29 juin 2016 consid. 2.1 ; ATA/559/2021 du 25 mai 2021 consid. 7e) et ses capacités financières (ATA/1042/2025 du 23 septembre 2025 consid. 2.1.3 ; ATA/719/2012 du 30 octobre 2012 consid. 20 et les références citées).

4.4 L'art. 137 al. 1 LCI érige la contravention aux ordres donnés par le DT (let. c) en infraction distincte de la contravention à la LCI et à ses règlements d'application (let. a et b). Par sa nature, cette infraction est très proche de celle visée par l'art. 292 CP (insoumission à une décision de l'autorité). À l'instar de cette disposition pénale, la condamnation de l'auteur pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. a LCI n'a pas pour effet de le libérer du devoir de se soumettre à la décision de l'autorité. S'il persiste dans son action ou son omission coupables, il peut être condamné plusieurs fois pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. c LCI, sans pouvoir se prévaloir le principe ne bis in idem, dès lors que l'on réprime à chaque fois une autre période d'action ou d'omission coupables (Bernard CORBOZ, Les infractions en droit suisse, 3^e éd., 2010, vol. 2, n. 32 ad art. 292 CP p. 551). De plus, la sanction de l'insoumission peut être augmentée chaque fois qu'une menace de l'appliquer est restée sans effet (ATA/706/2022 du 5 juillet 2022 consid. 3d ; ATA/147/2014 du 11 mars 2014 consid. 11 et les références citées).

4.5 En l’espèce, le montant de l’amende prononcée à l’endroit du recourant s’élève à CHF 35'000.-.

Le DT dispose d’un large pouvoir d’appréciation pour fixer le montant d’une amende. La décision querellée mentionne exclusivement, comme élément d’appréciation, l’attitude du recourant consistant à ne pas se conformer aux ordres du DT. Dans sa réponse au recours devant le TAPI, le DT a précisé avoir pris en compte la gravité de l’infraction, la volonté du recourant de ne pas se conformer à un ordre, le fait pour lui de ne pas avoir entrepris toute les démarches adéquates envers les locataires restants et le fait de persister à louer les logements qui ne présentaient pas les conditions de sécurité. À cela s’ajoutaient le long délai s’étant écoulé depuis le prononcé de l’ordre en février 2021 (trois ans et demi), la récidive, le recourant ayant fait l’objet de plusieurs amendes dans le cadre de l’infraction I‑3______, ainsi que la cupidité de l’intéressé, qui percevait des loyers d’C______.

Les éléments pris en compte par le DT sont pertinents. En effet, le fait de continuer de loger, malgré une interdiction réitérée plusieurs fois, un locataire dans un appartement ne présentant pas toutes les conditions de sécurité requises et ayant fait l’objet d’un changement d’affectation non autorisé constitue une atteinte grave aux règles sur la police des constructions ainsi qu’à la protection de la santé publique. En outre, au moment du prononcé de la décision, le recourant n’a pas prouvé avoir entrepris les démarches nécessaires avec le dernier locataire en vue de se conformer à l’ordre du DT. L’infraction commise est objectivement grave.

D’un point de vue subjectif, le recourant a déjà été sanctionné d’une amende de CHF 20'000.- pour la même infraction le 5 mai 2023, et a de surcroît fait l’objet de plus de six amendes en lien avec la procédure d'infraction I-3______, si bien que la circonstance aggravante de la récidive peut être retenue.

Le recourant a changé sans droit les locaux d’affectation dans le but de les louer et donc d’en tirer un revenu. Au moment du prononcé de la décision querellée, il percevait à tout le moins un loyer (CHF 920.- par mois), celui payé par le dernier locataire. Il s’agit de la conséquence inévitable de l’inaction qui lui est reprochée. Dès lors, la circonstance de la cupidité doit être retenue. Contrairement à ce que soutient le recourant, il n’est pas nécessaire que le loyer lui permette de retirer un « bénéfice » de la location.

Enfin, l’intéressé n'a pas démontré, ni même allégué, que l'amende infligée le placerait dans une situation financière difficile.

Doit en revanche être pris en compte, comme circonstance atténuante, le fait qu’il a entrepris des démarches pour faire évacuer la plupart des locataires et que le dernier a finalement quitté les lieux, certes après le prononcé de la décision querellée.

Au vu de ce qui précède, et dans la mesure où le DT doit veiller à détourner un propriétaire ayant déjà commis des infractions d’en commettre de nouvelles, le montant de l’amende apparaît apte à atteindre ce but et est nécessaire pour que le recourant se conforme dorénavant à la LCI et aux ordres prononcés par le DT. Au vu des éléments relevés supra, ce montant, qui se situe encore dans la fourchette basse de l’art. 137 al. 1 LCI, reste dans un rapport raisonnable avec l’atteinte qu’elle entraîne aux intérêts du recourant, d’ordre financier exclusivement.

Pour le surplus, le fait que le montant de l’amende soit supérieur à celui qui a été prononcé le 5 mai 2023 (CHF 20'000.-) n’apparaît pas contraire au droit puisque la sanction de l'insoumission peut être augmentée chaque fois qu'une menace de l'appliquer est restée, comme en l’espèce, sans effet. L’accumulation d’amendes successives n’est enfin que la conséquence légale des violations répétées du recourant à loi et on ne saurait y voir une « politique répressive excessivement rigide » du DT, celui-ci devant faire preuve de sévérité afin d’assurer le respect de la LCI, dont il est l’autorité d’exécution.

Le DT n'a donc pas abusé de son pouvoir d'appréciation en prononçant à l'endroit du recourant une amende de CHF 35'000.-.

Le grief sera donc écarté, ce qui conduit au rejet du recours.

5.             Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA) et aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).

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PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 26 mai 2025 par A______ contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 10 avril 2025 ;

au fond :

le rejette ;

met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______ ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Me Pascal PÉTROZ, avocat du recourant, au département du territoire-OAC ainsi qu'au Tribunal administratif de première instance.

Siégeant : Patrick CHENAUX, président, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Claudio MASCOTTO, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.