Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

A______ recourant

contre

CONSEIL D'ÉTAT intimé

et

B______ appelée en cause

1.             La chambre de céans examine d’office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATA/364/2025 du 2 avril 2025 consid. 1).

1.1 Le recours a été interjeté devant la juridiction compétente (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05). Savoir s’il a été interjeté en temps utile, supposerait de trancher la question de savoir si le courrier du 5 mars 2025 du Conseil d’État, confirmant le contenu de celui du 5 février 2025, constitue une décision susceptible de recours au sens des art. 4 et 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).

Cette question souffrira toutefois de rester indécise, vu l’issue du litige et des considérants qui suivent.

1.2 À teneur de l’art. 60 al. 1 let. a et b LPA, les parties à la procédure qui a abouti à la décision attaquée et toute personne qui est touchée directement par une décision et a un intérêt personnel digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée, sont titulaires de la qualité pour recourir (ATA/508/2025 du 6 mai 2025 consid. 2.1 et l'arrêt cité). La chambre administrative a déjà jugé que les let. a et b de la disposition précitée doivent se lire en parallèle : ainsi, le particulier qui ne peut faire valoir un intérêt digne de protection ne saurait être admis comme partie recourante, même s’il était partie à la procédure de première instance (ATA/398/2025 du 8 avril 2025 consid. 2.2 et l'arrêt cité ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, p. 184 n. 698).

1.2.1 Selon la jurisprudence, le recourant doit être touché de manière directe, concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l’intérêt invoqué, qui n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait, doit se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en considération (ATF 143 II 506 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_338/2023 du 26 septembre 2024 consid. 3.1). En application de ces principes, le recours d’un particulier ou d'une association, formé dans l’intérêt général ou d’un tiers, est irrecevable (ATF 137 II 40 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_229/2025 du 14 mai 2025 consid. 3.2 ; ATA/1252/2024 du 29 octobre 2024 consid. 2.3). Ces exigences ont été posées de manière à empêcher l’action populaire proscrite en droit suisse (arrêt du Tribunal fédéral 1C_307/2024 du 15 janvier 2025 consid. 4.2). Il faut donc que le recourant ait un intérêt pratique à l’admission du recours, soit que cette admission soit propre à lui procurer un avantage de nature économique, matérielle ou idéale (ATF 124 II 499 consid. 3b ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_278/2023 du 10 janvier 2024 consid. 7.3 ; ATA/810/2025 du 24 juillet 2025 consid. 2.3). Un intérêt purement théorique à la solution d'un problème est de même insuffisant (ATF 144 I 43 consid. 2.1).

1.2.2 Le lien étroit n’existe pas pour celui qui n’est atteint que de manière indirecte ou médiate, comme l’actionnaire d’une société anonyme, qui ne peut recourir contre une mesure dirigée contre la société ou le bénéficiaire d’une procuration sur un compte bancaire dont il n’est pas le titulaire dans le cadre de l’entraide judiciaire. De même la crainte d’avoir à subir des inconvénients économiques ne peut fonder la qualité pour recourir que si les inconvénients allégués ont une certain importance et probabilité et que le recourant n’invoque pas uniquement des intérêts publics généraux (François BELLANGER, La qualité pour recourir, in Le contentieux administratif, François BELLANGER et Thierry TANQUEREL, éds., 2013, p. 119).

1.3 La dénonciation est une procédure non contentieuse par laquelle n’importe quel administré peut attirer l’attention d’une autorité sur une situation de fait ou de droit qui justifierait à son avis une intervention de l’État dans l’intérêt public. La dénonciation est possible dans toute matière où l’autorité pourrait intervenir d’office. En principe, l’administré n’a aucun droit à ce que sa dénonciation soit suivie d’effets, car l’autorité saisie peut, après un examen sommaire, décider de la classer sans suite ; le dénonciateur n’a même pas de droit à ce que l’autorité prenne une décision au sujet de sa dénonciation (ATF 133 II 468 consid. 2). Par conséquent, la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne pas le droit de recourir contre la décision prise ; le plaignant ou le dénonciateur doit encore pouvoir invoquer un intérêt personnel digne de protection, au sens de l’art. 60 al. 1 let. b LPA à ce que l’autorité de surveillance intervienne.

1.4 Il convient donc de trancher la question de savoir si la qualité pour recourir doit être reconnue au recourant dans le cadre de la décision de refus d’intervenir litigieuse faisant suite à sa demande.

La réponse à cette question dépend de celle de savoir s’il existe une condition légale qui serait constituée par l’affiliation à un parti politique des candidats présentés par les partis à une élection par le Grand Conseil au CA des établissements publics autonomes (ci-après : EPA) et, en particulier la C______ et si, le cas échéant, la perte de cette condition entraîne la perte de plein droit de la qualité de membre du conseil ou constitue une cause de révocation que le Conseil d’État serait habilité à constater, respectivement prononcer.

En effet, en l’absence de cette condition légale, il ne pourra être considéré que le parti qui a soutenu l’élection du membre serait touché directement par l’absence de décision de révocation ou de constatation de la perte de la qualité de membre prise par le Conseil d’État mais uniquement, cas échéant, de façon indirecte et sa qualité pour recourir ne pourra pas être retenue dans le cadre du présent litige.

2.             Le Conseil d’État a constaté dans son courrier du 5 février 2025 que le membre du CA n’avait pas perdu l’une ou des conditions de nomination qui doivent être remplies durant toute la durée du mandat à teneur de la LOIDP et, implicitement, que les conditions d’une révocation au sens de l’art. 23 LOIDP n’étaient pas remplies.

2.1 Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique ; ATF 148 II 299 consid. 7.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_293/2022 du 20 janvier 2023 consid. 5.1 ; ATA/182/2023 du 28 février 2023 consid. 5.4).

2.2 La composition du CA est régie par la loi spéciale relative à chaque institution (art. 38 al. 1 LOIDP).

2.2.1 S’agissant du CA de la C______, la loi sur la caisse publique de prêts sur gages (LCPPG – D 2 10) prévoit que celui-ci est composé de 7 à 11 membres désignés comme suit : a) un membre par parti représenté au Grand Conseil et élu par lui ; b) deux membres nommés par le Conseil d’État (art. 10 LCPPG).

2.2.2 Selon les pièces figurant au dossier, les candidats à l’élection par le Grand Conseil, au sens de l’art. 10 let. a LCPPG, mentionnent sur le formulaire fourni par le Grand Conseil, le groupement politique qui valide leur candidature et attestent de l’exactitude de cette réponse par leur signature.

2.3 Il n’est pas possible de conclure sur ces bases, comme le fait le recourant de façon implicite, que le candidat est nécessairement membre du parti qui a validé sa candidature. En effet, cette exigence d’affiliation formelle, pour autant qu’elle puisse être admise comme étant compatible avec la liberté individuelle ou la liberté d’association, ne figure ni dans la loi spéciale, ni dans la LOIDP ou même dans le formulaire utilisé pour s’inscrire à l’élection. Cette conclusion est encore confirmée par la teneur de l’art. 107A al. 4 de la loi portant règlement du Grand Conseil de la République et canton de Genève du 13 septembre 1985 (LRGC - B 1 01) qui précise que « lorsque la loi prévoit que chaque groupe a droit à un nombre déterminé d’élus, chaque candidat ne peut être présenté que par un groupe. Les candidats sont néanmoins soumis aux suffrages de l’assemblée ». Les termes employés ainsi que la précision concernant l’absence de candidature présentée par plusieurs partis simultanément confirme l’absence d’adhésion obligatoire des candidats à un parti.

2.4 De plus, à teneur de l’art. 15 LOIDP, pour procéder à la nomination des membres du CA d’un EPA, le Conseil d’État est lié par les propositions de candidatures formulées par le Grand Conseil, sous réserve de l’examen de certaines conditions, parmi lesquelles ne figure pas l’appartenance à un parti mais uniquement celles figurant aux art. 14 al. 4 et 5 et 15C à 21 LOIDP. Pour les autres membres du conseil, n’étant pas soumis à l’élection par le Grand Conseil, mais dont la proposition est formulée, le cas échéant, par les communes, le personnel de l’institution, ou les autres entités disposant de par la loi d’un droit de proposition, l’examen portera sur les conditions figurant aux art. 14 al. 4 et 5 ainsi que 15A à 21 LOIDP.

Le Conseil d’État doit ainsi vérifier, s’agissant des candidatures faites par le Grand Conseil, qu’un membre du conseil ne siège pas dans plus d’un conseil d’une institution soumise à la LOIDP (art.  14 al. 4 LOIDP) et qu’il ne siège pas plus de quinze ans dans le même conseil (art. 14 al. 5 LOIDP). Les art. 15C et 15D LOIDP prévoient les conditions du renouvellement partiel, non pertinentes en l’espèce. L’art. 16 LOIDP fixe les conditions de nomination : être majeur (let. a), jouir de la capacité de discernement (let. b), disposer de compétences susceptibles de contribuer effectivement au bon fonctionnement des institutions concernées (let. c), n’être l’objet d’aucune inscription au casier judiciaire relative à une condamnation à une peine privative de liberté ou à une peine pécuniaire de plus de 180 jours‑amende ferme (let. d), et ne pas faire l’objet d’un acte de défaut de biens pour non-paiement d’impôt (let. e).

Les conditions de l’art. 16 al. 1 LOIDP doivent être remplies pendant toute la durée du mandat, à défaut, la personne concernée perd de plein droit la qualité de membre du conseil avec effet au jour de la disparition de l’une des conditions précitées (art. 16 al. 2 LOIDP).

L’art. 17 al. 1 LOIDP prévoit les causes d’incompatibilités des candidats. Si un cas d’incompatibilité survient en cours de mandat, la personne concernée perd de plein droit la qualité de membre du conseil (art. 17 al. 2 LOIDP).

L’art. 18 LOIDP prévoit l’annonce des liens d’intérêts des candidats et le devoir d’annonce de ces liens après la nomination et les art. 19, 20 et 21 LOIDP concernent les devoir de fidélité, les motifs de récusation et les devoirs d’assiduité des membres.

Il ressort de ces dispositions que le Conseil d’État n’est pas compétent pour examiner la composition du CA s’agissant de savoir si le candidat a été présenté par un parti politique représenté au Grand Conseil et a fortiori s’il est membre de ce parti.

2.5 Après la nomination par voie d’arrêté des membres des conseils des EPA, le Conseil d’État est compétent pour constater par arrêté : la perte de la qualité de membre d’un conseil avec effet au jour de la disparition de l’une des conditions de nomination ou au jour de la survenance du cas d’incompatibilité ainsi que de prononcer la révocation définitive d’un membre d’un conseil (art. 4 al. 3 du règlement sur l’organisation des institutions de droit public du 16 mai 2018 - ROIDP - A 2 24.01).

2.6 Il découle ainsi du dispositif mis en place par la LOIDP que, contrairement à ce que soutient le recourant, la loi ne prévoit pas que le Conseil d’État soit habilité à contrôler, au moment de la nomination, le lien avec un parti représenté au Grand Conseil du candidat au CA élu par le Grand Conseil, ni a fortiori, d’effectuer ce contrôle pendant la durée du mandat. En effet, le Conseil d’État est lié par les propositions faites par le Grand Conseil et la liste des contrôles qu’il doit effectuer est prévue dans la loi de façon exhaustive, comme vu ci-dessus. Le législateur a donc renoncé à donner un droit de veto au Conseil d’État s’agissant d’examiner les liens d’un membre du CA et des partis politiques représentés au Grand Conseil.

Cette conclusion s’impose sans qu’il ne soit nécessaire de se pencher sur les travaux préparatoires de la LOIDP ou de la loi spécifique, comme le suggère le recourant, les dispositions examinées ci-dessus étant claires et ne nécessitant aucune interprétation.

2.7 Reste à examiner si le Conseil d’État aurait pu prononcer l’exclusion demandée par le recourant en se fondant sur un juste motif de révocation.

2.7.1 Le Conseil d’État est habilité à prononcer la révocation pour justes motifs des membres du conseil qui enfreignent leurs devoirs de service, soit intentionnellement, soit par négligence (art. 23 al. 1 LOIDP). Est notamment considéré comme un juste motif le fait que, pendant la durée de sa fonction, l’administrateur s’est rendu coupable d’un acte grave, a manqué à ses devoirs légaux, se trouve dans le cas d’un conflit d’intérêts durable ou est devenu incapable de bien gérer (art. 23 al. 2 LOIDP).

2.7.2 La notion de « justes motifs » de révocation au sens de l’art. 23 LOIDP constitue une notion juridique indéterminée, sujette à interprétation. Selon le recourant, elle permettrait de révoquer de sa fonction tout membre du CA d’un EPA qui, comme l’appelée en cause, démissionnerait, en cours de mandat, du parti qui était le sien à l’époque de sa nomination. Une rupture de la représentation des partis politiques au sein du CA de l’EPA constituerait, en d’autres termes, un juste motif de révocation au sens de la disposition précitée.

2.7.3 Cette disposition étant exemplative, la notion de justes motifs doit être examinée en lien avec les devoirs de service prescrits par la loi, soit le devoir de fidélité (art. 19 LOIDP), l’absence de conflit d’intérêts durable (art. 20 LOIDP) ou encore le devoir d’assiduité (art. 21 LOIDP).

Ces devoirs, dus à l’EPA concerné, visent à sa bonne gestion et à son bon fonctionnement et sont liés aux compétences et qualités personnelles de l’administrateur, notamment en lien avec les compétences du CA telle que prévues par la loi spéciale. Certains de ces devoirs sont également précisés dans la LCPPG qui prévoit qu’après son entrée en fonction, aucun des administrateurs ne peut être débiteur de la caisse ni acquérir un objet mis en vente (art. 13 LCPPG).

2.7.4 La chambre administrative a déjà jugé, s’agissant de la notion de justes motifs de révocation des membres du conseil de fondation prévus par les statuts d’une fondation de droit public que l’appartenance d’un membre du conseil à tel ou tel parti politique n’exerçait en soi pas d’influence sur sa capacité à remplir correctement son mandat, qui dépendait plutôt de ses compétences personnelles et des conditions dans lesquelles il pouvait les exercer au bénéfice de l’organe suprême de la fondation (ATA/714/2013 du 29 octobre 2013 consid. 7). À noter que les statuts de la fondation ne prévoyaient toutefois pas que les membres du conseil devaient être présentés à l’élection qui aurait lieu au conseil municipal par un parti politique.

2.8 En l’espèce, l’interprétation du « juste motif » invoqué par le recourant, soit la démission de l’appelée en cause du parti politique qui l’avait présentée à l’élection, ne trouve aucune assise ni dans le texte clair de la LOIDP, ni dans le but qui s’en dégage, lequel vise uniquement à garantir que les membres du conseil remplissent correctement leurs tâches, comme vu ci-dessus. Or, en changeant de parti, l’appelée en cause n’a enfreint aucun des devoirs de service prévus par la loi. Le recourant ne peut donc être suivi lorsqu’il interprète le « juste motif » en se fondant sur l’une des modalités de choix des candidats à l’élection par le Grand Conseil, certes prévue dans la loi spécifique en lien avec l’élection mais qui n’est pas reprise dans les conditions de nomination des membres du CA par le Conseil d’État.

En effet, comme l’avait déjà retenu la chambre de céans dans un arrêt concernant la révocation d’un administrateur du CA d’un EPA (ATA/20/2010 du 19 janvier 2010 consid. 9), la loi ne fait aucune distinction entre les administrateurs nommés par le Grand Conseil – et donc présentés à l’élection par un parti politique – et les autres administrateurs nommés, comme en l’occurrence s’agissant de la C______, deux membres directement par le Conseil d’État, qui n’ont donc pas été présentés par un parti (art. 10 let. b LCPPG). Il ne saurait donc y avoir un « juste motif de révocation » applicable uniquement aux administrateurs dont la proposition de candidature a été formulée par le Grand Conseil.

Il découle de ce qui précède que le Conseil d’État n’aurait pas non plus pu prononcer une révocation pour le motif invoqué par le recourant.

2.9 En conclusion, il appert que la loi n’attribue pas aux liens existants entre un parti politique et le candidat qu’il soutient à son élection par le Grand Conseil comme membre du CA d’un EPA qui est ensuite nommé à cette fonction par le Conseil d’État, le poids que voudrait lui donner le recourant. En effet, même pour un député appartenant au pouvoir suprême de la République et canton de Genève, la loi prévoit qu’en cas de démission du parti, il pourra continuer à siéger comme indépendant au Grand Conseil mais ne fera plus partie de commissions (art. 27 al. 2 LRGC). De plus, la composition des commissions du Grand Conseil reste inchangée à la suite de démissions et il ne sera procédé à une nouvelle répartition des sièges en commission que si l’effectif d’un groupe se réduit à moins de cinq députés, limite pour être représenté en commission (art. 27 al. 3 et 4 LRGC). Il appert donc que la LRGC prévoit pour les députés élus par le peuple un dispositif moins sévère que celui que le recourant voudrait voir appliqué, par interprétation extensive de la loi, aux membres des CA des EPA élus par le Grand Conseil.

Ainsi, même si indirectement, le recourant semble être touché par le refus de la perte de la qualité de membre du conseil ou de la révocation, cas échéant, d’un ancien membre de son parti, notamment par la perte des rétrocessions qu’il aurait convenues avec l’appelée en cause, il ne peut être considéré que le recourant est touché directement dans un intérêt personnel digne de protection par une décision de révocation ou l’absence de décision de révocation de l’appelée en cause du Conseil d’État ou encore par l’absence de constat de la perte de plein droit de sa qualité de membre du CA.

Le recours s’avère donc irrecevable en l’absence de qualité pour recourir du A______.

Vu cette conclusion, il n’est pas nécessaire d’interpeler les parties sur les conséquences de la démission de l’appelée en cause.

3.             Vu l’issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant (art. 87 al. 1 LPA) et il ne sera pas alloué d’indemnité de procédure, l’appelée en cause n’ayant pas exposé avoir engagé de frais pour sa défense (art. 87 al. 2 LPA).

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

déclare irrecevable le recours interjeté le 19 avril 2025 par le A______ contre le courrier du Conseil d’État du 5 mars 2025 ;

met un émolument de CHF 500.- à la charge du A______ ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), la présente décision peut être portée dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral suisse, av. du Tribunal fédéral 29, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être jointes à l’envoi ;

communique le présent arrêt au A______, à B______ ainsi qu'au Conseil d'֤État.

Siégeant : Michèle PERNET, présidente, Jean-Marc VERNIORY, Francine PAYOT ZEN-RUFFINEN, Patrick CHENAUX, Claudio MASCOTTO, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.