Décisions | Tribunal administratif de première instance

dans la cause

Monsieur A______, représenté par Me François BELLANGER, avocat, avec élection de domicile

contre

DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE

Monsieur B______

4.             La décision sur demande de récusation est une décision incidente, qui ne met pas fin à la procédure (art. 15 LPA; art. 45 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021 ; art. 92 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 - LTF - RS 173.110) par opposition à une décision finale. En droit genevois, elle est susceptible d'un recours immédiat car elle cause un préjudice irréparable, le recourant ayant un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit immédiatement annulée ou modifiée (ATF 126 V 244 consid. 2a ; ATA/1296/2017 du 19 septembre 2017 et la jurisprudence citée).

5.             Conformément au principe général de l'unité de la procédure, le recours contre les décisions incidentes relève des attributions de l'autorité compétente pour connaître des recours contre la décision finale (ATA/541/2009 du 27 octobre 2009 ; Pierre MOOR, Étienne POLTIER, Droit administratif, volume 2, 3ème édition, p. 255 n° 2.2.4.2 et références citées.

6.             En l'occurrence, dès lors que le tribunal est compétent pour connaître du recours contre l'amende précitée, sa compétence est donnée pour connaître du recours contre le rejet de la demande de récusation.

7.             En tout premier lieu, le recourant sollicite la jonction des causes A/2779/2020 et A/4446/2020.

8.             À teneur de l'art. 70 al. 1 LPA, l'autorité peut, d'office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation identique ou à une cause juridique commune.

9.             En l'espèce, les deux recours reposent sur un complexe de faits liés, concernant le prononcé d'une même amende par le département à l'encontre du recourant, de sorte qu'ils peuvent être traités en commun.

Il convient dès lors d'ordonner leur jonction sous le numéro de cause A/2779/2020.

10.         Découlant de l'art. 29 Cst., la garantie d'impartialité d'une autorité administrative ne se confond pas avec celle d'un tribunal (art. 30 Cst.) dans la mesure où la première n'impose pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion (ATF 125 I 209 consid. 8a ; 125 I 119 ; ATA/1779/2019 du 10 décembre 2019 consid. 3 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 2011, p. 242 ch. 2.2.5.2). Il y a toutefois équivalence de motifs de récusation entre instances administratives et judiciaires lorsqu'existe un motif de prévention, supposé ou avéré, qui commande d'écarter une personne déterminée de la procédure en raison de sa partialité (arrêt du Tribunal fédéral 1C_389/2009 du 19 janvier 2010 consid. 2 ; ATA/1779/2019 précité consid. 3).

11.         L'obligation d'impartialité de l'autorité découlant de l'art. 29 al. 1 Cst. permet - indépendamment du droit cantonal - d'exiger la récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement est de nature à faire naître un doute sur l'impartialité. Cette protection tend notamment à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. Elle n'impose pas la récusation seulement lorsqu'une prévention effective du membre de l'autorité est établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée. Il suffit que les circonstances donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération ; les impressions purement individuelles des personnes impliquées ne sont pas décisives (ATF 142 III 521 consid. 3.1.1 ; 131 I 24 consid. 1.1 ; 127 I 196 consid. 2b ; 125 I 209 consid. 8a ; 125 I 119 consid. 3b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_389/2009 précité consid. 2.1).

12.         Les soupçons de prévention peuvent être fondés sur un comportement ou sur des éléments extérieurs, de nature fonctionnelle ou organisationnelle (arrêt du Tribunal fédéral 2C_171/2007 du 19 octobre 2007 consid. 5.1 ; Florence AUBRY GIRARDIN in Commentaire de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 [LTF - RS 173.110], 2014, n. 33 ad art. 34).

13.         Au niveau cantonal, l'art. 15 al. 1 LPA prévoit que les membres des autorités administratives appelés à rendre ou à préparer une décision doivent se retirer et sont récusables par les parties s'ils ont un intérêt personnel dans l'affaire (let. a), s'ils sont parents ou alliés d'une partie en ligne directe ou jusqu'au troisième degré inclusivement en ligne collatérale ou s'ils sont unis par mariage, fiançailles, par partenariat enregistré, ou mènent de fait une vie de couple (let. b), s'ils représentent une partie ou ont agi pour une partie dans la même affaire (let. c) et s'il existe des circonstances de nature à faire suspecter leur partialité (let. d).

14.         Les art. 15 et 15A LPA sont calqués sur les art. 47 ss du code de procédure civile du 19 décembre 2008 (CPC - RS 272 ; ATA/8/2019 du 8 janvier 2019 consid. 4b), ces derniers, tout comme les art. 56 ss du code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP - RS 312.0), avec lesquels ils sont harmonisés, étant calqués, à l'exception de quelques points mineurs, sur les art. 34 ss LTF, si bien que la doctrine et la jurisprudence à leur sujet valent en principe de manière analogique (arrêt du Tribunal fédéral 6B_621/2011 du 19 décembre 2011 consid. 2.2 ; Message du Conseil fédéral du 28 juin 2006 relatif au CPC, FF 2006 6841 ss, spéc. 6887 ad art. 45 [devenu l'art. 47 CPC] ; Message du Conseil fédéral sur l'unification de la procédure pénale, FF 2005 1125 s.).

15.         Selon la jurisprudence relative à la récusation de juges dans le cadre de l'application des art. 15A al. 1 let. f LPA - correspondant à l'art. 34 al. 1 let. e LTF - et applicable à tout le moins par analogie à la récusation des membres des autorités administratives, d'éventuelles erreurs de procédure ou d'appréciation commises par une ou un juge ne suffisent pas à fonder objectivement un soupçon de prévention (ATF 116 Ia 14 consid. 5b ; ATA/237/2017 du 28 février 2017 consid. 5c). Seules des fautes particulièrement graves et répétées pourraient avoir cette conséquence ; même si elles paraissent contestables, des mesures inhérentes à l'exercice normal de la charge de la ou du juge ne permettent pas de suspecter celui-ci de partialité (ATF 141 IV 178 ; 113 Ia 407 consid. 2 ; 111 Ia 259 consid. 3b/aa). Une partie est en revanche fondée à dénoncer une apparence de prévention lorsque, par des déclarations avant ou pendant le procès, la ou le juge révèle une opinion qu'il a déjà acquise sur l'issue à donner au litige (ATF 125 I 119 consid. 3a).

16.         Des décisions ou des actes de procédure viciés, voire arbitraires, ne fondent pas en soi une apparence objective de prévention. En raison de son activité, le juge est contraint de se prononcer sur des questions contestées et délicates ; même si elles se révèlent par la suite erronées, des mesures inhérentes à l'exercice normal de sa charge ne permettent pas encore de le suspecter de parti pris ; en décider autrement reviendrait à dire que tout jugement inexact, voire arbitraire, serait le fruit de la partialité du juge, ce qui est inadmissible. Seules des erreurs particulièrement lourdes ou répétées, constitutives de violations graves des devoirs du magistrat, peuvent ainsi justifier une suspicion de partialité, pour autant que les circonstances corroborent objectivement l'apparence de prévention (ATF 138 IV 142 consid. 2.3 ; 125 I 119 consid. 3e; ATF 116 Ia 135 consid. 3a).

17.         Le Tribunal fédéral a encore rappelé que la procédure de récusation n'a pas pour objet de permettre aux parties de contester la manière dont est menée l'instruction et de remettre en cause les différentes décisions incidentes prises par la direction de la procédure. Même dans ce cadre, seules des circonstances exceptionnelles permettent de justifier une récusation, lorsque, par son attitude et ses déclarations précédentes, la magistrate ou le magistrat a clairement fait apparaître qu'elle ou il ne sera pas capable de revoir sa position et de reprendre la cause en faisant abstraction des opinions précédemment émises (ATF 138 IV 142 consid. 2.3). D'autres motifs doivent donc exister pour admettre que la ou le juge ne serait plus en mesure d'adopter une autre position, de sorte que le procès ne demeure plus ouvert (ATF 133 I 1 consid. 6.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_755/2008 du 7 janvier 2009 consid. 3.2, in SJ 2009 I 233).

18.         Selon un principe général, la partie qui a connaissance d'un motif de récusation doit l'invoquer aussitôt, sous peine d'être déchue du droit de s'en prévaloir ultérieurement (art. 15 al. 3 LPA ; ATF 139 III 120 consid. 3.2.1 ; 138 I 1 consid. 2.2), dès lors qu'il serait contraire aux règles de la bonne foi de garder en réserve le moyen tiré de la composition irrégulière de l'autorité pour ne l'invoquer qu'en cas d'issue défavorable de la procédure (ATF 136 III 605 consid. 3.2.2).

19.         En l'espèce, le recourant a saisi le département d'une demande de récusation visant M. B______ le 25 août 2020, alors que celui-ci avait non seulement prononcé l'amende querellée le 9 juillet 2020, mais également déjà refusé d'entrer en matière sur la demande de reconsidération le 20 août 2020.

Cela étant, compte tenu de l'effet dévolutif incomplet prévu par l'art. 67 al. 2, 1^ère phrase LPA, il doit être admis que c'est à juste titre que l'autorité de première instance est entrée en matière sur cette requête.

20.         Le recourant reproche à M. B______ d'avoir fait preuve de partialité. Il considère qu'en maintenant l'amende querellée alors que selon lui, elle se fonderait sur une appréciation inexacte des faits et en refusant d'admettre une quelconque erreur de sa part, celui-ci aurait démontré une prévention certaine à son encontre, voire même de l'acharnement. Ce faisant, le recourant critique une décision prise par l'intéressé inhérente à l'exercice de sa fonction, étant rappelé que celui-ci dispose d'un pouvoir d'appréciation.

Or, conformément à la jurisprudence rappelée plus haut, le fait que ce chef de service ait refusé d'entrer en matière sur la demande de reconsidération n'a pas à être considéré comme un indice de partialité voire une marque d'inimitié à l'égard du recourant. À ce sujet, il sera rappelé que la bonne application du droit par le département, sous la plume de M. B______, sera examinée par le tribunal de céans dans le cadre de l'examen des griefs formulés contre l'amende.

Le recourant n'allègue par ailleurs pas que par son attitude et ses déclarations précédentes, M. B______ aurait clairement laissé paraître une apparence de prévention.

En conclusion, en l'absence d'éléments objectifs susceptibles de créer l'apparence d'une prévention, c'est à juste titre que le département a rejeté la requête de récusation. Le recours contre cette décision sera ainsi rejeté.

Enfin, il sera mentionné que selon la jurisprudence, une demande de récusation ne vaut pas pour toutes les procédures que la personne concernée conduit ou auxquelles elle participe ; il est nécessaire de la répéter ou de la spécifier pour chaque acte de procédure ou décision contesté (arrêt du Tribunal fédéral 5A_283/2015 du 28mai 2015 consid. 2).

21.         Le recourant soutient que l'amende prononcée serait illégale, au motif qu'elle serait fondée sur un motif inexact soit, l'absence de MPQ.

22.         Les propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont tenus de se conformer aux mesures ordonnées par le département en application des art. 129 et 130 LCI (art. 131 LCI). Le département notifie aux intéressés, par lettre recommandée, les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à moins qu'il n'invoque l'urgence (art. 132 al. 1 LCI).

23.         L'art. 137 al. 1 LCI prévoit qu'est passible d'une amende administrative de CHF 100.- à CHF 150'000.- tout contrevenant à la présente loi (let. a), aux règlements et arrêtés édictés en vertu de la présente loi (let. b), aux ordres donnés par le département dans les limites de la présente loi et des règlements et arrêtés édictés en vertu de celle-ci (let. c). Le montant maximum de l'amende est de CHF 20'000.- lorsqu'une construction, une installation ou tout autre ouvrage a été entrepris sans autorisation mais que les travaux sont conformes aux prescriptions légales (art. 137 al. 2 LCI). Il est tenu compte, dans la fixation du montant de l'amende, du degré de gravité de l'infraction. Constituent notamment des circonstances aggravantes la violation de la loi par cupidité, les cas de récidive et l'établissement, par le mandataire professionnellement qualifié ou le requérant, d'une attestation au sens de l'art. 7 LCI non conforme à la réalité (art. 137 al. 3 LCI). Si l'infraction a été commise dans la gestion d'une personne morale, d'une société en commandite, d'une société en nom collectif ou d'une entreprise à raison individuelle, les sanctions sont applicables aux personnes qui ont agi ou auraient dû agir en son nom, la personne morale, la société ou le propriétaire de l'entreprise individuelle répondant solidairement des amendes. Les sanctions sont applicables directement aux sociétés ou entreprises précitées lorsqu'il n'apparaît pas de prime abord quelles sont les personnes responsables (art. 137 al. 4 LCI). La poursuite et la sanction administrative se prescrivent par sept ans (art. 137 al. 5 LCI).

24.         L'art. 137 al. 1 LCI érige la contravention aux ordres donnés par le département (let. c) en infraction distincte de la contravention à la LCI et à ses règlements d'application (let. a et b). De par sa nature, cette infraction est très proche de celle visée par l'art. 292 CP (insoumission à une décision de l'autorité). À l'instar de cette disposition pénale, la condamnation de l'auteur pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. a LCI n'a pas pour effet de le libérer du devoir de se soumettre à la décision de l'autorité. S'il persiste dans son action ou son omission coupables, il peut être condamné plusieurs fois pour infraction à l'art. 137 al. 1 let. c LCI, sans pouvoir invoquer le principe ne bis in idem, dès lors que l'on réprime à chaque fois une autre période d'action ou d'omission coupables (Bernard CORBOZ, Les principales infractions, Berne 1997, p. 360). De plus, la sanction de l'insoumission peut être augmentée chaque fois qu'une menace de l'appliquer est restée sans effet (Blaise KNAPP, Précis de droit administratif, 3ème éd., 1991, n. 1721 et les références citées) (ATA/147/2014 du 11 mars 2014).

25.         Les amendes administratives prévues par les législations cantonales sont de nature pénale, car aucun critère ne permet de les distinguer clairement des contraventions pour lesquelles la compétence administrative de première instance peut au demeurant aussi exister. C'est dire que la quotité de la sanction administrative doit être fixée en tenant compte des principes généraux régissant le droit pénal (ATA/263/2016 du 22 mars 2016 ; ATA/163/2014 du 18 mars 2014 ; Pierre MOOR/Étienne POLTIER, Droit administratif : les actes administratifs et leur contrôle, vol. 2, 2011, p. 160 s. ch. 1.4.5.5).

26.         En vertu de l'art. 1 let. a de la loi pénale genevoise du 17 novembre 2006 (LPG - E 4 05), les dispositions de la partie générale du CP s'appliquent à titre de droit cantonal supplétif, sous réserve de celles qui concernent exclusivement le juge pénal (ATA/611/2016 du 12 juillet 2016 consid. 10c et les références citées).

27.         Il est ainsi nécessaire que le contrevenant ait commis une faute, fût-ce sous la forme d'une simple négligence (ATA/886/2014 du 11 novembre 2014 ; ATA/147/2014 du 11 mars 2014).

28.         Selon la jurisprudence constante, l'administration doit faire preuve de sévérité afin d'assurer le respect de la loi et jouit d'un large pouvoir d'appréciation pour infliger une amende, de sorte que le juge ne la censure qu'en cas d'excès (ATA/611/2016 précité ; ATA/824/2015 du 11 août 2015 ; ATA/147/2014 du 11 mars 2014).

29.         L'autorité qui prononce une mesure administrative ayant le caractère d'une sanction doit également faire application des règles contenues aux art. 47 ss CP (principes applicables à la fixation de la peine), soit tenir compte de la culpabilité de l'auteur et prendre en considération, notamment, les antécédents et la situation personnelle de ce dernier (art. 47 al. 1 CP). La culpabilité est déterminée par la gravité de la lésion ou de la mise en danger du bien juridique concerné, par le caractère répréhensible de l'acte et son mode d'exécution, par les motivations et les buts de l'auteur et par la mesure dans laquelle celui-ci aurait pu éviter la mise en danger ou la lésion, compte tenu de sa situation personnelle et des circonstances extérieures (art. 47 al. 2 CP ; ATA/611/2016 précité consid. 10c et les références citées ; ATA/824/2015 du 11 août 2015 ; arrêt du Tribunal fédéral 6B_412/2014 du 27 janvier 2015 consid. 2.1 et les arrêts cités).

30.         L'amende doit faire l'objet d'une évaluation globale, dans laquelle l'autorité administrative qui sanctionne - partant le juge qui contrôle sa décision - doit prendre en compte, dans un calcul d'ensemble, la nature, la gravité et la fréquence des infractions (ATA/886/2014 du 11 novembre 2014 ; ATA/558/2013 du 27 août 2013 ; Günter STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht - Allgemeiner Teil II : Strafen und Massnahmen, 2ème éd., 2006, p. 75 § 75 ; Sandro CHIMICHELLA, Die Geldstrafe in Schweizer Strafrecht, 2006, p. 39).

L'amende doit également respecter le principe de la proportionnalité garanti par l'art. 5 al. 2 Cst. (ATA/611/2016 précité consid. 10c et les références citées ; ATA/824/2015 du 11 août 2015).

31.         En l'espèce, le tribunal ne saurait suivre l'argumentation du recourant qui s'appuie sur une lecture manifestement erronée de la décision querellée. En effet, si d'une part, cette décision ordonne au recourant de fournir le nom du MPQ en charge de la direction des travaux - ordre que le département a subséquemment admis qu'il ne se justifiait pas - celle-ci sanctionne d'autre part, l'attitude du recourant consistant à ne pas s'être conformé aux ordres de remise en état, désormais définitifs, prononcés les 22 octobre 2015 et 18 février 2019, en relation avec « les travaux effectués avant l'obtention de l'autorisation de construire » comme le mentionne expressément la décision en cause.

Faute d'avoir démontré que ces remises en état avaient dûment été exécutées, l'amende est dès lors fondée dans son principe.

32.         S'agissant de sa quotité, il ressort du dossier que le recourant persiste depuis plusieurs années à ne pas se conformer, ou alors partiellement, aux décisions rendues à son encontre, ce qui dénote, pour le tribunal, une absence de considération des dispositions légales en vigueur et des décisions des autorités, malgré une première amende. Ainsi, s'agissant de sa quotité, le montant de CHF 2'000.-, reste tout à fait modeste au regard du montant maximum possible de CHF 20'000.- prévu par la loi et du comportement adopté par le recourant.

33.         Par ailleurs, aucun élément au dossier ne laisse à penser que le paiement de l'amende occasionnerait au recourant des difficultés financières particulières (ATA/440/2019 du 16 avril 2019 ATA/886/2014 du 11 novembre 2014), ce qu'il n'allègue au demeurant pas.

34.         L'amende est ainsi également fondée quant à sa quotité.

35.         Infondé, le recours sera donc rejeté.

36.         En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), le recourant qui succombe, est condamné au paiement d'un émolument s'élevant à CHF 1'300.- ; il est partiellement couvert par l'avance de frais versée à la suite du dépôt du recours contre l'amende. Vu l'issue du litige, aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 al. 2 LPA).