Décisions | Chambre Constitutionnelle

dans la cause

A______

représentée par Mes Nadine VON BÜREN-MAIER et Christian SCHILLY,

avocats recourante

contre

GRAND CONSEIL intimé

Attendu, en fait, que :

A. a. A______, dont le siège se trouve à Genève, a pour buts la planification, la construction et le développement dans l'immobilier ainsi que l'exploitation d'hôtels et de bars.

b. Elle exploite à Genève un hôtel, sous le nom « B______ », par lequel elle propose des chambres avec petit-déjeuner ainsi qu’un bar.

c. L’établissement fonctionne selon une politique de fonctionnement sans numéraire, reposant exclusivement sur des moyens de paiement électroniques.

B. a. Le 10 octobre 2025, la loi 13’502, du 3 octobre 2025, modifiant la loi sur la restauration, le débit de boissons, l’hébergement et le divertissement du 19 mars 2015 (LRDBHD - I 2 22), a été publiée dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève (ci-après : FAO). Elle contient les dispositions suivantes :

Art. 29, al. 2 (nouveau, l’al. 2 ancien devenant l’al. 3)

² L’exploitant et le personnel des entreprises doivent accepter les paiements en espèces.

Art. 2 Entrée en vigueur

La présente loi entre en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la Feuille d’avis officielle.

b. Conformément à son art. 2 souligné, la novelle entrait en vigueur le lendemain de sa promulgation dans la FAO. Le délai référendaire expirait le 19 novembre 2025.

C. a. Par acte remis à la poste le 10 novembre 2025, A______ a interjeté recours auprès de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice (ci‑après : la chambre constitutionnelle) contre la modification de la LRDBHD adoptée le 3 octobre 2025, concluant préalablement à la suspension de l’instruction jusqu’à l’entrée en vigueur de la novelle ainsi qu’à l’octroi de l’effet suspensif et à la suspension de celle-ci. Elle a conclu principalement à l’annulation de l’art. 29 al. 2 LRDBHD.

La novelle violait les principes de la primauté du droit fédéral et de la liberté économique ainsi que la loi fédérale sur le marché intérieur du 6 octobre 1995 (LMI - RS 943.02)

L’obligation d’accepter les paiements en espèces affectait significativement la viabilité et l’efficacité de son modèle d’exploitation. Elle entraînait pour elle la nécessité d’adapter ses infrastructures, de former son personnel à ce mode de paiement avec les risques associés, en sus des coûts supplémentaires de traitement de transport des espèces. Elle subissait ainsi une augmentation disproportionnée de ses coûts d’exploitation, liée à l’impossibilité de maintenir un système de paiement dépourvu d’espèces, ainsi qu’un préjudice financier et organisationnel direct considérable.

b. Le délai référendaire ayant expiré sans avoir été utilisé, le Conseil d’État a promulgué la loi 13'502 pour être exécutoire dans tout le canton dès le lendemain de sa publication par arrêté du 26 novembre 2025, publié dans la FAO du 28 novembre 2025.

c. Le Grand Conseil a conclu au rejet de la requête en restitution de l’effet suspensif.

d. Dans sa réplique sur effet suspensif, la recourante a relevé que l’octroi de l’effet suspensif permettrait également, dans l’attente de l’arrêt qui serait rendu sur le fond, d’introduire une forme de droit transitoire qui laisserait aux commerçants concernés, et à elle, le temps de s’adapter aux exigences de la nouvelle loi.

e. Sur ce, la cause a été gardée à juger sur effet suspensif.

Considérant, en droit, que :

1.             L’examen de la recevabilité du recours sera reporté à l’arrêt au fond.

2.             Les mesures provisionnelles, y compris celles sur effet suspensif, sont prises par le président ou le vice-président ou, en cas d’urgence, par un autre juge de la chambre constitutionnelle (art. 21 al. 2 et 76 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

Selon l’art. 66 LPA, sauf disposition légale contraire, le recours a effet suspensif à moins que l’autorité qui a pris la décision attaquée n’ait ordonné l’exécution nonobstant recours (al. 1). En cas de recours contre une loi constitutionnelle, une loi ou un règlement du Conseil d’Etat, le recours n’a pas effet suspensif (al. 2). Toutefois, lorsque aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s’y oppose, la juridiction de recours peut, sur la demande de la partie dont les intérêts sont gravement menacés, retirer ou restituer l’effet suspensif (al. 3).

3.             Lorsque l’effet suspensif a été retiré ou n’est pas prévu par la loi, l’autorité de recours doit procéder à une pesée des intérêts en présence, afin d'examiner si les raisons pour exécuter immédiatement la décision entreprise sont plus importantes que celles justifiant le report de son exécution. Les motifs permettant un retrait de l'effet suspensif sont des raisons convaincantes qui découlent d'une soigneuse pesée des intérêts publics et privés en présence, tenant compte en particulier du principe de la proportionnalité (ATF 145 I 73 consid. 7.3.3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_540/2024 du 16 janvier 2025 consid. 4.3). L'autorité dispose d’un large pouvoir d’appréciation, qui varie selon la nature de l’affaire. La restitution de l’effet suspensif est subordonnée à l’existence de justes motifs, qui résident dans un intérêt public ou privé prépondérant à l’absence d’exécution immédiate de la décision ou de la norme (arrêt du Tribunal fédéral 2C_246/2020 du 18 mai 2020 consid. 5.1). Pour effectuer la pesée des intérêts en présence, l’autorité de recours n’est pas tenue de procéder à des investigations supplémentaires, mais peut statuer sur la base des pièces en sa possession (ATF 145 I 73 consid. 7.2.3.2 ; 117 V 185 consid. 2b ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_540/2024 précité consid. 4.3).

3.1 L’octroi de mesures provisionnelles – au nombre desquelles figure l’effet suspensif (Philippe WEISSENBERGER/Astrid HIRZEL, Der Suspensiveffekt und andere vorsorgliche Massnahmen, in Isabelle HÄNER/Bernhard WALDMANN [éd.], Brennpunkte im Verwaltungsprozess, 2013, 61-85, p. 63) – présuppose l’urgence, à savoir que le refus de les ordonner crée pour l’intéressé la menace d’un dommage difficile à réparer (ATF 130 II 149 consid. 2.2 ; 127 II 132 consid. 3 = RDAF 2002 I 405). Elles ne sauraient, en principe tout au moins, anticiper le jugement définitif, ni équivaloir à une condamnation provisoire sur le fond, pas plus qu’aboutir abusivement à rendre d’emblée illusoire la portée du procès au fond (ATF 119 V 503 consid. 3 ; ACST/9/2025 du 7 février 2025 ; ACST/19/2023 du 8 mai 2023 consid. 3.2).

3.2 En matière de contrôle abstrait des normes, l’octroi de l’effet suspensif suppose en outre généralement que les chances de succès du recours apparaissent manifestes (ACST/9/2025 précité ; Stéphane GRODECKI/Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 835 ss ; Claude‑Emmanuel DUBEY, La procédure de recours devant le Tribunal fédéral, in François BELLANGER/Thierry TANQUEREL [éd.], Le contentieux administratif, 2013, 137-178, p. 167).

4.             En l’espèce, le recours est dirigé contre la loi 13'502, plus précisément contre l’art. 29 al. 2 LRDBHD, soit une loi, acte visé à l’art. 57 let. d LPA, à l’encontre duquel le recours n’a pas d’effet suspensif (art. 66 al. 2 LPA). Il convient donc d’examiner s’il y a lieu de l’octroyer, ce qui, en matière de contrôle abstrait des normes, suppose en principe – et notamment – que les chances de succès du recours soient manifestes.

Tel n’apparaît, sur la base d’un examen sommaire, pas être le cas.

Premièrement, les questions du caractère dispositif de l’art. 3 de la loi fédérale sur l’unité monétaire et les moyens de paiement (LUMMP - RS 941.10) et de la violation du principe de la primauté du droit fédéral, intimement liées, ne sont pas évidentes et méritent un examen approfondi. En effet, dans les domaines dans lesquels le législateur fédéral a légiféré mais pas de façon exhaustive, les cantons ont la compétence d’édicter des dispositions dont les buts et les moyens convergent avec ceux que prévoit le droit fédéral (ATF 150 I 213 consid. 4.1). En outre, même si la législation fédérale est considérée comme exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même domaine, en particulier si elle poursuit un autre but que celui recherché par le droit fédéral. Enfin, le principe de la force dérogatoire n'est pas non plus violé, dans la mesure où la loi cantonale vient renforcer l'efficacité de la réglementation fédérale (ATF 151 I 113 consid. 7.1.1). Il conviendra ainsi de déterminer, dans un examen plus approfondi, si la novelle respecte ces principes.

Deuxièmement, la question de savoir si celle-ci institue une mesure contraire à l’art. 94 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) n’est pas non plus évidente. En effet, il n’apparaît pas d’emblée qu’elle constituerait une mesure d’ordre économique susceptible d'entraver la libre concurrence, contraire à l’art. 94 Cst., puisqu’il n’est pas exclu qu’elle puisse au contraire constituer une mesure étatique poursuivant des motifs d'ordre public, de politique sociale ou ne servant pas, en premier lieu, des intérêts économiques qui sort du champ de protection de l'art. 94 Cst. Par conséquent, on ne saurait retenir de façon évidente une violation de l’art. 94 Cst.

Troisièmement, s’il n’est pas contestable que la novelle consacre une restriction à la liberté économique des entreprises soumises à la LRDBHD, telles que la recourante, il n’apparaît pas manifeste que les conditions de restriction à cette liberté (art. 36 Cst.) ne sont pas remplies. En effet, ladite restriction repose sur une base légale formelle (art. 29 al. 2 LRDBHD) et semble poursuivre plusieurs intérêts publics, l’intimé ayant notamment cité, de façon non dénuée de plausibilité, le fait d’éviter l’isolement social de pans entiers de la population et pallier une éventuelle panne des systèmes bancaires. La proportionnalité de la mesure devra également faire l’objet d’un examen approfondi.

Enfin, il n’est pas certain que la recourante, qui a son siège à Genève, puisse se prévaloir de l’art. 2 LMI (liberté d’accès au marché), celui-ci ne s'appliquant a priori pas aux décisions cantonales qui règlent l'activité de personnes établies, comme la recourante, dans le canton (ATF 125 I 267 consid. 3b ; FF 1995 I 1264 s.). Pour cette raison déjà, le grief de violation de la LMI n'apparaît pas prima facie manifestement fondé.

Pour ces raisons on ne saurait considérer que les chances de succès du recours sont manifestes.

Il n’apparaît pas non plus manifeste que l’urgence commanderait de faire droit à la requête de la recourante. Certes, la novelle a pour conséquence pour elle de devoir mettre en place sans délai un système d’acceptation des espèces engendrant des coûts. Elle ne l’empêche toutefois pas de continuer de fournir ses services, ce qu’elle admet, et de continuer d’accepter des paiements sans cash.

En outre, si elle allègue qu’elle subira une augmentation disproportionnée de ses coûts d’exploitation, elle n’en donne toutefois aucune estimation plausible, ni même aucune estimation, et fonde de surcroît son raisonnement sur un document général, à savoir le rapport du Conseil fédéral du 9 décembre 2022 en réponse au postulat 18.4399 Birrer-Heimo du 14 décembre 2018 (acceptation de l’argent liquide en Suisse), qui n’entretient aucun lien direct avec sa situation. Elle ne parvient ainsi pas à démontrer qu’elle s’expose à une augmentation disproportionnée de ses coûts d’exploitation en raison de l’entrée en vigueur de la novelle ni ne rend plausible une mise en danger de sa rentabilité financière. Elle n’allègue pas non plus, ni a fortiori ne démontre, un risque de faillite.

Par ailleurs, la survenance d’un « braquage » n’est qu’hypothétique et constitue de surcroît un risque inhérent à toute activité économique.

Enfin, en tant que la recourante soutient que l’octroi de l’effet suspensif permettrait, dans l’attente de l’arrêt à rendre au fond, d’introduire une forme de droit transitoire qui laisserait aux commerçants concernés, elle y compris, le temps de s’adapter aux exigences de la novelle, il s’agit là de convenances personnelles et non pas de la preuve de l’existence d’un préjudice que la recourante pourrait subir. La chambre constitutionnelle ne saurait par ailleurs introduire par voie de mesures provisionnelles une période transitoire à laquelle le législateur a renoncé.

Rien ne permet dès lors de retenir que les intérêts de la recourante seraient gravement menacés par l’entrée en vigueur de la novelle.

Il ne se justifie dès lors pas de déroger au principe voulu par le législateur d’absence d’effet suspensif dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, ce qui conduit au rejet de la demande d’octroi de l’effet suspensif.

5.             Il sera statué sur les frais liés à la présente décision avec l’arrêt au fond.

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE CONSTITUTIONNELLE

rejette la demande d'octroi de l'effet suspensif ;

dit qu’il sera statué sur les frais de la présente décision avec l’arrêt au fond ;

dit que conformément aux art. 82 ss LTF, la présente décision peut être portée dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature de la recourante ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. La présente décision et les pièces en possession de la recourante invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique la présente décision à Mes Nadine VON BÜREN-MAIER et Christian SCHILLY, avocats de la recourante, ainsi qu'au Grand Conseil.

Le président :

Jean-Marc VERNIORY

Copie conforme de cette décision a été communiquée aux parties.