Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

2.2 En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté des directives à l'intention des organes chargés de l'application de l'assurance-chômage afin d'assurer une pratique uniforme en ce domaine. Dans ce but, elles indiquent l'interprétation généralement donnée à certaines dispositions légales. Elles n'ont pas force de loi et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux (ATF 133 II 305 consid. 8.1 p. 315 et les références).

Selon le Bulletin LACI MMT, établi par le Secrétariat d’État à l’économie (SECO), dans son état au 1^er janvier 2024, les personnes assurées de plus de 50 ans ont, en principe, droit à douze mois d’AIT. L’organe d’exécution accorde moins de douze mois d’AIT lorsque le délai-cadre d’indemnisation en cours est inférieur à douze mois ; la période d’initiation ne justifie pas l’octroi de douze mois d’AIT ; ou l’assuré demande moins de douze mois d’AIT (Bulletin LACI MMT, J10). En cas de doute, il est possible d’octroyer tout d’abord six mois d’AIT tout en indiquant à la personne assurée qu’elle pourra si nécessaire demander une prolongation. Le cas échéant, l’office compétent vérifie si les conditions d’octroi pour une prolongation sont remplies avant d’émettre sa décision (Bulletin LACI MMT, J11).

2.3 La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d’autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d’interprétation, mais s’inspire d’un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme ; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s’il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 144 V 313 consid. 6.1 ; 137 IV 180 consid. 3.4).

2.4 La décision litigieuse octroie l’allocation d’initiation au travail pour une durée de six mois, soit du 1^er décembre 2022 au 31 mai 2023. La recourante estime que la durée de celle-ci devrait être portée à douze mois, compte tenu des besoins de formation et d’accompagnement de l’assuré.

En l’espèce, il n’est pas contesté que le placement de l’assuré est réputé difficile, raison pour laquelle l’intimé a accordé une AIT à la recourante. Au moment de la décision entreprise, l’assuré, né le 20 mai 1964, était âgé de plus de 50 ans. Conformément à l’art. 66 al. 2^bis LACI, il a droit à des allocations d’initiation au travail pendant une période de douze mois. Cependant, appliquant la directive du SECO, l’autorité intimée a fixé la durée de l’AIT à six mois, considérant que le plan de formation proposé par la recourante ne justifiait pas l’octroi de douze mois d’AIT. La question se pose donc de savoir si une telle position est conforme à l’art. 66 al. 2^bis LACI, ce qui implique de procéder à l’interprétation de cette disposition.

Du point de vue littéral, la teneur de l’art. 66 al. 2^bis LACI apparait claire : les assurés âgés de 50 ans ou plus ont droit aux AIT pendant douze mois. Ainsi, à rigueur de texte, dès que l’assuré atteint l’âge de 50 ans, la durée de l’AIT est de douze mois. La formulation de l’art. 66 al. 2^bis diffère ainsi de celle de l’art. 66 al. 2 qui prévoit un versement d’allocations « pour six mois au plus ». On comprend ainsi que, pour les hypothèses visées à l’al. 2 – soit pour les assurés âgés de moins de 50 ans – , la durée de l’AIT peut, suivant les circonstances, être inférieure à six mois. Or, à la lecture de la loi, cela n’apparaît pas être le cas pour les hypothèses visées à l’al. 2^bis.

Du point de vue historique et téléologique, l’art. 66 al. 2^bis LACI est entré en vigueur le 1^er avril 2011. Il ressort du message relatif à la modification de la loi sur l’assurance-chômage que les AIT en faveur de personnes ayant besoin d’une initiation extraordinaire ou dont la capacité de rendement était réduite seraient désormais généralement accordées pendant un maximum de douze mois aux chômeurs âgés. Le nouvel al. 2^bis généralisait ainsi la durée de douze mois d’AIT pour les assurés âgés de plus de 50 ans (FF 2008 7029, p. 7055). Cette modification s’inscrit dans la réforme précédente de l’art. 66 al. 2 LACI qui a consisté à prolonger dans le temps le versement des AIT dans des cas particuliers. La nouvelle teneur de l’art. 66 al. 2 LACI, entrée en vigueur le 1^er janvier 1992, avait ainsi permis de prolonger la durée des AIT à douze mois dans des cas exceptionnels (RO 1991 2125 2131 ; FF 1989 III 369). Le Conseil fédéral avait alors relevé que les AIT étaient considérées par les praticiens du placement comme l’une des mesures les plus efficaces pour la réinsertion des chômeurs difficiles à placer (FF 1989 III 369 p. 393). Il ressort ainsi des travaux législatifs que l’intention du législateur était de faire des allocations d’initiation au travail un instrument plus incitatif pour les personnes âgées.

Le législateur a ainsi clairement distingué les situations en fonction de l’âge des personnes assurées. Pour les assurés de moins de 50 ans, la règle veut que l’AIT dure six mois au maximum. Ce n’est que si la situation personnelle de l’assuré laisse présumer que le but de l’initiation au travail ne pourra pas être atteint en six mois que la durée maximale pourra être portée à douze mois (art. 90 al. 1^bis OACI). En revanche, pour les personnes âgées de plus de 50 ans, la règle veut que l’AIT dure douze mois. Tant l’interprétation littérale que les interprétations historique et téléologique traduisent ainsi la volonté d’assurer l’intégration au marché de l’emploi des chômeurs âgés en leur garantissant un droit à une AIT d’une durée de douze mois. La doctrine va également dans ce sens (cf. Sylvie Pétremand, La fixation de l’âge de la retraite en droit international, européen et suisse de la sécurité sociale, 2013, n. 1456, p. 466, selon laquelle « les assurés de plus de 50 ans se voient accorder de manière générale un droit aux allocations d’initiation au travail pendant douze mois, et non plus seulement à titre exceptionnel »). Ce choix législatif se fonde ainsi sur le postulat que la mise au courant usuelle d’une personne âgée de plus 50 ans est généralement plus longue que pour les autres assurés.

Reste à examiner si la directive est conforme à ce cadre législatif. En l’occurrence, le ch. J10 du Bulletin LACI MMT subordonne l’octroi d’une AIT d’une durée de douze mois pour les assurés de plus de 50 ans à la condition que la période d’initiation le justifie. La directive impose ainsi aux assurés de plus de 50 ans une condition matérielle supplémentaire qui ne peut être inférée des art. 65 et 66 LACI cum 90 OACI. Conformément aux textes clairs des art. 66 al. 2 LACI et 90 al. 1^bis OACI, cette condition ne s’applique qu’aux assurés de moins de 50 ans, afin de déterminer s’ils peuvent, exceptionnellement, bénéficier d’une AIT de douze mois. La directive du SECO sort ainsi du cadre fixé par le droit fédéral en tant qu’elle permet à l’organe d’exécution d’accorder moins de douze mois d’AIT lorsque la période d’initiation ne le justifie pas. Elle n’est ainsi pas conforme à la LACI et ne saurait être suivie par les organes chargés de l'application du droit.

Il suit des considérants qui précèdent que l’autorité intimée ne pouvait, sur la base du ch. J10 du Bulletin LACI MMT, refuser d’accorder une AIT pour une période de douze mois, au motif que la période d’initiation ne justifiait pas l’octroi de douze mois d’AIT. En sa qualité de personne assurée âgée de plus de 50 ans, et dont le placement était difficile, l’assuré avait droit à une AIT pendant douze mois. C’est le lieu de préciser que ce délai ne dépasse pas celui du
délai-cadre d’indemnisation de l’assuré.

Il convient ainsi d’admettre le recours. La décision entreprise sera réformée en ce sens que l’AIT est accordée pour une période de douze mois.

3.             La recourante, qui obtient gain de cause, n'est pas représentée par un mandataire et n’a pas allégué des frais particulièrement importants pour défendre ses droits dans le cadre de la présente procédure, de sorte qu'aucune indemnité ne lui sera accordée à titre de participation à des frais et dépens (art. 61 let. g LPGA ; art. 6 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en matière administrative du 30 juillet 1986 [RFPA - E 5 10.03]).

Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. f^bis a contrario LPGA).

******

PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

Conformément à l’art. 133 al. 2 LOJ

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        L’admet.

3.        Réforme la décision sur opposition du 7 février 2023, en ce sens que l’allocation d’initiation au travail est octroyée pour une durée de douze mois.

4.        Dit que la procédure est gratuite.

5.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le