Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

3.        Par arrêt du 1^er février 2016 (ATAS/80/2016), la CJCAS a admis le recours de l'assurée et annulé le refus de la CCGC d'affilier cette dernière en qualité d'indépendante.

4.        Par décision du 18 septembre 2017, la CCGC a procédé à l'affiliation de l'assurée au 1^er janvier 2010 comme personne de condition indépendante, pour l'assurance-vieillesse et survivants, l'assurance-invalidité, les allocations pour perte de gain, les allocations familiales et l'assurance-maternité.

5.        Par deux décisions du même jour, la CCGC a fixé les cotisations personnelles de l'assurée auxdites assurances respectivement à :

-          CHF 611.40 pour l'année 2016, montant à régler jusqu'au 18 octobre 2017 ;

-          CHF 611.40 pour l'année 2017, dont un montant de CHF 458.55 à régler jusqu'au 18 octobre 2017 pour la période du 1^er janvier au 30 septembre 2017.

6.        Par six décisions du 11 octobre 2017, la CCGC a fixé les cotisations personnelles de l'assurée auxdites assurances respectivement à :

-          CHF 2'332.60 pour l'année 2010 ;

-          CHF 11'272.95 pour l'année 2011 ;

-          CHF 608.30 pour l'année 2012 ;

-          CHF 613.45 pour l'année 2013 ;

-          CHF 3'683.25 pour l'année 2014 ;

-          CHF 929.50 pour l'année 2015.

Ces montants devaient être payés jusqu'au 10 novembre 2017.

7.        Après avoir adressé à l'assurée un rappel pour chacune de ces huit factures – respectivement le 20 octobre 2017 pour celle afférente à l'année 2016, le 1^er novembre 2017 pour celle afférente aux trois premiers trimestres de l'année 2017 et le 13 novembre 2017 pour celles afférentes aux années 2010 à 2015 –, en l'avertissant que l'envoi d'une sommation de payer les montants considérés serait assortie d'un émolument, la CCGC lui a adressé, faute de paiement intervenu, une sommation pour chacune des huit factures précitées – respectivement les 26 octobre 2017 pour la première, 7 novembre 2017 pour la deuxième et 20 novembre 2017 pour les six autres – en mettant à sa charge, pour chacune de ces sommations, un émolument qui serait débité sur sa prochaine facture, à savoir un émolument de :

-          CHF 50.- pour celle concernant l'année 2016 ;

-          CHF 40.- pour celle concernant les trois premiers trimestres de l'année 2017 ;

-          CHF 150.- pour celle concernant l'année 2010 ;

-          CHF 200.- pour celle concernant l'année 2011 ;

-          CHF 125 pour celle concernant l'année 2012 ;

-          CHF 150.- pour celle concernant l'année 2013 ;

-          CHF 200.- pour celle concernant l'année 2014 ;

-          CHF 150.- pour celle concernant l'année 2015.

8.        N'ayant pas reçu le paiement de ces factures, la CCGC a requis des poursuites à l'encontre de l'assurée, respectivement le 10 novembre 2017 concernant la première facture citée, le 30 novembre 2017 concernant la deuxième et le 11 décembre 2017 concernant les six autres, avec 5 % d'intérêts moratoires dès respectivement les 19 septembre 2017, 1^er octobre 2017 et 12 octobre 2017 sur les montants desdites factures.

9.        Le 3 décembre 2017, la CCGC a adressé à l'assurée une facture d'acompte de CHF 152.85 pour le quatrième trimestre de l'année 2017, facture sur laquelle elle a en outre fait figurer les CHF 1'065.- de frais de sommation pour les huit factures précitées restées impayées, le total de cette facture étant ainsi porté à CHF 1'217.85, montant à payer jusqu'au 10 janvier 2018.

10.    Pour cette facture-ci de CHF 1'217.85, restée impayée, la CCGC a adressé à l'assurée, le 18 janvier 2018, un rappel, puis, le 2 février 2018, une sommation assortie d'un émolument de CHF 50.-.

11.    Par courriel du 9 février 2018, rappelé par un courrier du 29 mars 2018, l'assurée a demandé des explications à la CCGC sur les frais de sommation que celle-ci avait mis à sa charge pour les neuf factures précitées, en relevant notamment que ces frais n'avaient pas été inclus dans les poursuites ayant été intentées à son encontre et qu'ils paraissaient discrétionnaires.

12.    Les huit poursuites précitées ont abouti à la délivrance d'actes de défaut de biens à la CCGC, respectivement les 2 mai et 6 août 2018 ainsi que – après que la chambre de surveillance des offices des poursuites et faillites eut rejeté, par un arrêt du 16 août 2018 (DCSO/442/18), une plainte de l'assurée contre le rejet des oppositions partielles qu'elle avait formées contre six de ces commandements de payer – le 17 octobre 2018, pour des montants (intérêts et frais compris) de CHF 768.85, CHF 615.90, CHF 2'529.20, CHF 11'865.90, CHF 727.70, CHF 733.15, CHF 3'977.70 et CHF 1'065.10.

13.    Pour ces huit montants ou des montants les englobant, la CCGC a établi des constats d'insolvabilité, respectivement les 18 juin 2018 (pour l'année 2016), 14 janvier 2020 (pour l'année 2017) et 1^er novembre 2018 (pour les années 2010 à 2015). Les cotisations personnelles et les frais considérés étaient irrécouvrables et étaient donc "amortis". Les amortissements se fondaient sur les actes de défaut de biens précités et avaient pour conséquence que les revenus inscrits dans le compte individuel de l'assurée s'élevaient à CHF 0.- pour les années considérées, ce qui pouvait avoir des conséquences défavorables sur le montant d'une future rente, raison pour laquelle la CCGC conseillait à l'assurée de rattraper les cotisations dues au moins par le versement d'acomptes.

14.    Dans l'intervalle, le 13 août 2019, la CCGC a adressé à l'assurée une décision de cotisations personnelles de CHF 611.95 pour l'année 2017 complète ainsi qu'une facture finale 2017 de CHF 1'834.30, incluant CHF 1'065.- de frais de sommation.

15.    Par courrier du 13 septembre 2019, l'assurée a contesté les frais de sommation facturés par la CCGC, en rappelant qu'elle l'avait déjà fait les 9 février et 29 mars 2018, sans jamais recevoir de réponse. La facture du 3 décembre 2017 faisait figurer les CHF 1'065.- de frais de sommation erronément sous la rubrique "Cotisations dues pour la période du 01.10.2017 au 31.12.2017" ; ces frais de sommation auraient dû être intégrés dans les poursuites intentées à son encontre pour chacune des années considérées, et non être pris en compte dans cette facture ; ils étaient discrétionnaires et abusifs.

16.    Le 14 janvier 2020, la CCGC a établi un constat d'insolvabilité pour le montant précité de CHF 1'834.30, incluant donc les CHF 1'065.- de frais de sommation, qui étaient "amortis".

17.    Par décision sur opposition du 20 février 2020, reçue le 28 février 2020, la CCGC a rejeté l'opposition de l'assurée à la facturation des CHF 1'065.- de frais de sommation précités. Ces frais étaient fondés sur l'art. 34a al. 2 du règlement sur l'assurance-vieillesse et survivants du 31 octobre 1947 (RAVS - RS 831.101), prévoyant qu'une sommation doit être assortie d'une taxe de CHF 20.- à 200.-, fourchette permettant de tenir compte, en sus des coûts directs et effectifs générés par le travail supplémentaire qu'impliquait l'établissement et l'envoi d'une sommation, d'éléments non quantifiables, comme le comportement de l'assuré ; celui-ci était ainsi incité à se conformer à l'avenir aux devoirs que la loi lui imposait ; l'administration jouissait d'une certaine liberté d'appréciation dans la fixation du montant de cette taxe, dont la perception, même répétée, répondait à l'intérêt général. Les frais de sommation mis à la charge de l'assurée n'étaient pas excessifs, compte tenu du caractère répétitif des refus de payer les cotisations personnelles dues et de l'importance de ces dernières, pour sept années consécutives.

18.    Le 27 mars 2020, l'assurée a adressé à la CJCAS une déclaration de recours contre cette décision sur opposition. Elle a complété son recours par une écriture du 6 juillet 2020, dans le délai lui ayant été imparti à cette fin. Pour l'année 2017, la CCGC avait fait référence à l'entier de l'année, alors que ses décisions, factures et poursuites n'avaient concerné que les neuf premiers mois de cette année. C'était parce que la CCGC avait d'abord refusé son affiliation et n'y avait procédé que dix-neuf mois après que la CJCAS eut annulé son refus que les décisions de cotisations personnelles pour les années considérées lui avaient toutes été adressées en automne 2017, alors que, au su de la CCGC, son volume d'activité s'était sensiblement réduit et que ses recettes étaient quasiment nulles ; son impécuniosité l'avait empêchée de régler ces factures. Dans ces conditions, il n'y avait pas eu de sa part des refus répétés, mais une impossibilité de les payer ; ces frais de sommation ne pouvaient satisfaire le but de l'inciter à respecter la loi. Les notions d'insolvabilité et d'amortissement figurant dans les constats d'insolvabilité n'étaient pas claires ; de nouvelles poursuites pourraient être intentées à son encontre en recouvrement des montants figurant dans les actes de défaut de biens, notamment en cas de retour à meilleure fortune. L'assurée concluait à l'annulation de la décision sur opposition ainsi que des frais de sommation de CHF 1'065.-, et à l'annulation du constat d'insolvabilité du 14 janvier 2020, sous suite de frais et dépens.

19.    Le 27 juillet 2020, la CCGC a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa décision sur opposition du 20 février 2020, en se référant aux motifs figurant dans cette dernière. L'assurée n'avançait pas d'argument amenant à modifier cette décision.

20.    L'assurée n'a pas présenté de réplique dans le délai dans lequel la CJCAS lui a indiqué qu'il lui était loisible de le faire, ni d'ailleurs ultérieurement.

5.        a. La proportionnalité de contributions publiques de nature causale dépendantes des coûts (à l'instar de l'émolument administratif considéré en l'espèce) se contrôle à l'aune des principes de la couverture des coûts et de l'équivalence (ATF 112 Ia 39 consid. 2 ; 104 Ia 113 consid. 3 ; 99 Ia 697 consid. 2 ; Thierry TANQUEREL, op. cit. n. 254 ss ; Jacques DUBEY / Jean-Baptiste ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, n. 1850 ss ; Xavier OBERSON, Droit fiscal suisse, 4^ème éd., 2012, p. 56 s. ; Ulrich HÄFELIN / Georg MÜLLER / Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6^ème éd., 2010, n. 2625a ss ; Adrian HUNGERBÜHLER, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 p. 505 ss, p. 516).

b. Selon le principe de la couverture des frais, le produit global des contributions causales ne doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l’ensemble des coûts engendrés par la subdivision concernée de l’administration (ATF 135 I 130 consid. 2 ; 126 I 180 consid. 3a ; 106 Ia 249 consid. 3a ; 102 Ia 397 consid. 5b ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 5.1 ; 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.2 ; Jacques DUBEY / Jean-Baptiste ZUFFEREY, op. cit., n. 1845 ; Xavier OBERSON, op. cit., p. 57 n. 81 ; Ulrich HÄFELIN / Georg MÜLLER / Felix UHLMANN, op. cit., n. 2637). Les dépenses à prendre en compte ne se limitent pas aux frais directs ou immédiats générés par l’activité administrative considérée. Elles englobent les frais généraux, en particulier ceux de port, de téléphone, les salaires du personnel, le loyer, ainsi que les intérêts et l'amortissement des capitaux investis et des équipements (ATF 120 Ia 171 consid. 2a ; arrêt du Tribunal fédéral 5A_55/2008 du 22 avril 2008 consid. 5.1).

Les émoluments perçus pour des prestations fournies dans une subdivision administrative ne doivent pas nécessairement correspondre exactement aux coûts de chacune de ces prestations. Certaines prestations, qui coûtent relativement peu cher à l’administration, peuvent être taxées plus lourdement que leur prix de revient, et inversement (ATF 101 Ib 462 consid. 3b). La collectivité peut compenser par un émolument perçu sur des affaires importantes l’insuffisance des émoluments prélevés pour d’autres opérations qui, en raison du peu d’intérêt qu’elles présentent, ne permettent pas de réclamer des émoluments couvrant tous les frais qu’elles occasionnent (ATF 126 I 181 consid. 3a.aa = RDAF 2001 II 293, p. 300 ; Xavier OBERSON, op. cit., p. 57 n. 81). Un certain schématisme est par ailleurs inévitable, le calcul des coûts considérés ne relevant pas des sciences exactes mais comportant une part d’appréciation. Les excès que cela pourrait impliquer sont, le cas échéant, corrigés par l’application du principe de l’équivalence (Pierre MOOR / François BELLANGER / Thierry TANQUEREL, op. cit. p. 532 ss ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 256).

c. Le principe d’équivalence veut que le montant de la contribution causale exigée d’une personne déterminée se trouve en adéquation avec la valeur objective de la prestation fournie qu’elle rétribue. Il doit y avoir un rapport raisonnable entre le montant concrètement demandé et la valeur objective de la prestation administrative. Cette valeur se mesure à l’utilité (pas nécessairement économique) qu’elle apporte à l’intéressé, ou d’après les dépenses occasionnées à l’administration par la prestation concrète en rapport avec le volume total des dépenses de la branche administrative en cause (ATF 135 I 130 consid. 2 ; 130 III 225 = RDAF 2005 I p. 747 ; 118 Ib 349 consid. 5 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_609/2010 précité consid. 3.2 ; Jacques DUBEY / Jean-Baptiste ZUFFEREY, op. cit., n. 1848 ; Ulrich HÄFELIN / Georg MÜLLER / Felix UHLMANN, op. cit., n. 2641 ; Adrian HUNGERBÜHLER, op. cit., p. 522 s.). Autrement dit, il faut que les contributions causales soient répercutées sur les contribuables proportionnellement à la valeur des prestations fournies ou des avantages économiques retirés (ATF 118 Ib 349 consid. 5 ; 109 Ib 308 consid. 5b ; 101 Ib 462 consid. 3b ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_466/2008 du 10 juillet 2009 consid. 4.2.2 = RDAF 2010 II 401, p. 406 ; Pierre MOOR / François BELLANGER / Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 535 ss ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 255).

Le principe d'équivalence n'exclut pas une certaine schématisation ou l’usage de moyennes d’expérience (arrêts du Tribunal fédéral 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 5.1 ; 2P.117/2003 du 29 août 2003 consid. 4.3.1 = RDAF 2004 II 401, p. 403), voire des tarifs forfaitaires (ATF 126 I 181 consid. 3a.aa = RDAF 2001 II 293, p. 300 ; 106 Ia 241consid. 4 ; 103 Ia 230 consid. 4 ; Xavier OBERSON, op. cit., p. 57 n. 81 s.).

6.        a. En l'espèce, en référence aux critères dont notamment le principe précité de la couverture des coûts implique la prise en compte, force est de relever que l'intimée n'a guère fourni de données propres à justifier chacune des huit taxes de sommation qu'elle a mises à la charge de la recourante (à titre de comparaison concernant les données à prendre en compte, cf. l'arrêt de la chambre constitutionnelle de la Cour de justice ACST/19/2015 du 15 octobre 2015 relatif à l'émolument prévu par l’art. 4 al. 3 du règlement fixant le tarif des frais en matière pénale du 22 décembre 2010 - RTFMP - E 4 10.03).

Le dossier fournit toutefois des éléments justifiant de diminuer plusieurs des taxes de sommation contestées, de telle sorte qu'il apparaisse certain qu'elles ne soient pas contraires aux principe de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire, sans même que toutes les données pertinentes ne soient connues avec précision. L'intimée n'en devrait pas moins s'intéresser à collecter ces données dans la perspective de fixer à l'avenir les taxes de sommation sur la base de critères moins empiriques.

Quoi qu'il en soit, il peut être admis comme une certitude que l'établissement et l'envoi d'une sommation pour non-paiement, après un rappel, de cotisations personnelles met à contribution un ou des collaboratrices ou collaborateurs de l'intimée, dans les locaux de cette dernière, pour un temps sans doute relativement bref pour chaque sommation, et que cela se traduit par des frais non seulement directs mais aussi généraux (dont les salaires dudit personnel prorata temporis et le loyer desdits locaux au prorata de la surface utilisée pour la fourniture des prestations requises), frais qui ne seraient pas générés si les débiteurs des cotisations personnelles satisfaisaient à leur obligation de les payer en prenant à temps leurs dispositions à cette fin. Il appert qu'en incluant ces frais généraux, le coût global de la prestation considérée est systématiquement bien supérieur au minimum de CHF 20.- fixé par l'art. 34a al. 2 RAVS. Et comme le Tribunal fédéral des assurances l'a jugé dans son arrêt du 16 décembre 1996 cité dans la décision attaquée (VSI 1997 p. 156), "la taxe de sommation a aussi pour but de faire respecter la loi, dans la mesure où elle sanctionne un comportement incompatible avec celle-ci. La sommation ne vise pas seulement à attirer l'attention du débiteur sur le fait qu'il a du retard et sur les conséquences de celui-ci, mais aussi à l'inciter à se conformer à l'avenir aux dispositions légales".

b. Comme le relève la recourante, c'est parce que l'intimée a d'abord refusé de l'affilier comme indépendante, puis, après que la chambre de céans eut annulé cette décision, a attendu près de dix-neuf mois avant de prononcer son affiliation comme indépendante que la recourante a reçu à moins d'un mois d'intervalle, en automne 2017, huit décisions de cotisations personnelles, totalisant CHF 20'510.-, pour les années 2010 à 1016 et les trois premiers trimestres de l'année 2017.

Certes, le non-paiement de ces huit factures ne s'excuse pas – mais s'explique néanmoins à tout le moins en partie – par le fait que la recourante n'avait alors quasiment plus de revenus, vu la baisse du volume de ses activités. La recourante aurait sans doute dû mettre de côté, lorsqu'elle a réalisé des affaires, les sommes nécessaires au paiement des futures cotisations personnelles qu'elle aurait à verser lorsqu'elle aurait obtenu, de haute lutte, son affiliation.

Il faut en revanche retenir que l'intimée a traité l'établissement et l'envoi des huit sommations litigieuses en ne devant se pencher sur le dossier qu'à trois reprises, de plus de façon rapprochée dans le temps, soit le 26 octobre 2017 pour la facture de l'année 2016, le 7 novembre 2017 pour celle des trois premiers trimestres de l'année 2017, et le 20 novembre 2017 pour les six factures des années 2010 à 2015. Il doit en être résulté pour elle un gain de temps, et il s'en est aussi suivi que l'effet visé d'incitation de la recourante à se conformer à ses devoirs légaux ne pouvait se produire, dès lors qu'elle recevrait et a effectivement reçu ces huit sommations à quelques jours d'intervalle.

En l'occurrence, le nombre relativement élevé de sommations considérées ne constitue pas un argument en faveur d'un accroissement des montants réclamés (cf. a contrario ATAS 618/2021 du 15 juin 2021 consid. 9c in fine). Il se justifie en revanche, au regard du schématisme admissible pour la fixation du montant d'émoluments administratifs, de moduler le montant des frais de sommation aussi en fonction du montant des factures impayées.

c. Dans les limites de son pouvoir d'appréciation, la chambre de céans retient que les taxes de sommation pour les huit factures considérées doivent être les suivantes, et donc totaliser CHF 560.- :

-          CHF 50.- pour celle concernant l'année 2016 ;

-          CHF 40.- pour celle concernant les trois premiers trimestres de l'année 2017 ;

-          CHF 80.- pour celle concernant l'année 2010 ;

-          CHF 120.- pour celle concernant l'année 2011 ;

-          CHF 60.- pour celle concernant l'année 2012 ;

-          CHF 60.- pour celle concernant l'année 2013 ;

-          CHF 90.- pour celle concernant l'année 2014 ;

-          CHF 60.- pour celle concernant l'année 2015.

7.        a. La chambre de céans admettra donc partiellement le recours et réformera la décision attaquée dans le sens indiqué ci-dessus.

b. La procédure est gratuite (art. 61 al. 1 let. a aLPGA ; cf. art. 61 al. 1 let. f^bis LPGA).

c. La recourante plaidant en personne et n'ayant pas fait état de frais particuliers et importants engagés pour la défense de ses intérêts, il n'y a pas lieu de lui allouer une indemnité de procédure, en dépit du fait qu'elle obtient partiellement gain de cause (art. 61 al. 1 let. g LPGA), ni d'ailleurs à l'intimée, dès lors qu'il s'agit d'une administration publique dotée d'un service juridique (Jean METRAL, in CR-LPGA, n. 98 et 100 ad art. 61 ; Stéphane GRODECKI / Romain JORDAN, Code annoté de procédure administrative genevoise, 2017, n. 1041).

* * * * * *
PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable, au sens des considérants.

Au fond :

2.        L'admet partiellement.

3.        Réforme la décision sur opposition du 20 février 2020 de la Caisse cantonale genevoise de compensation dans le sens que les taxes de sommation litigieuses sont fixées comme indiqué au considérant 6c du présent arrêt.

4.        Dit que la procédure est gratuite.

5.        Dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure aux parties.

6.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le