Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

L’art. 11 de l’ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 (OACI - RS 837.02) précise que compte comme mois de cotisation, chaque mois civil, entier, durant lequel l’assuré est tenu de cotiser (al. 1). Les périodes de cotisation qui n’atteignent pas un mois civil entier sont additionnées. Trente jours sont réputés constituer un mois de cotisation (al. 2). Dans un tel cas, pour la conversion d'une journée de travail, on utilise le facteur 1.4 (arrêt du Tribunal fédéral 8C_541/2020 du 21 décembre 2020 consid. 5.3.6).

6.              

6.1 Le Conseil fédéral a pris plusieurs mesures en lien avec la pandémie, notamment en adoptant l’ordonnance sur les mesures dans le domaine de l’assurance-chômage en lien avec le coronavirus (COVID-19; ordonnance COVID-19 assurance-chômage - RS 837.033; ci-après : l’ordonnance).

6.2 Cette ordonnance, dans sa teneur en vigueur du 26 mars au 31 août 2020, prévoyait à l’alinéa premier de l’art. 8a que toute personne ayant droit à l’indemnité en vertu de la loi bénéficiait au maximum de 120 indemnités journalières supplémentaires. Le nombre maximum d’indemnités journalières actuel n’en était pas affecté. Dans sa teneur en vigueur au 1^er juillet 2021 – applicable au présent litige conformément aux principes régissant le droit intertemporel (ATF 147 V 278 consid. 2.1) – l’art. 8a de l’ordonnance dispose que le délai-cadre d’indemnisation des assurés qui ont eu droit à 120 indemnités journalières au plus entre le 1^er mars et le 31 août 2020 est prolongé de la durée pendant laquelle la personne assurée a eu droit aux indemnités journalières supplémentaires, mais de 6 mois au maximum (al. 2), et que la personne assurée, dont le délai-cadre d’indemnisation a été prolongé au sens de l’al. 2, a le droit, au besoin, à la prolongation du délai-cadre de cotisation si un nouveau délai-cadre d’indemnisation est ouvert. La durée de prolongation du délai-cadre de cotisation correspond à la durée de prolongation du délai-cadre d’indemnisation selon l’al. 2 (al. 3).

6.3 Le rapport explicatif du 20 août 2020 concernant la modification de l’ordonnance, publié par le Département fédéral de l’économie, de la formation et de la recherche (DEFR), relevait à son point 2.3 que l’art. 8a al. 2 et 3 permettait de garantir que personne n'arrive en fin de droits durant la période de validité de l’ordonnance et que les indemnités puissent réellement être versées. L'objectif consistait à empêcher que les personnes dont les chances de retrouver un emploi étaient rendues très mauvaises par la situation extraordinaire soient défavorisées. En raison de la durée limitée de l'ordonnance, le droit à 120 indemnités journalières supplémentaires au maximum prenait fin au 1^er septembre 2020. Comme la prolongation du délai-cadre d'indemnisation prendrait également fin à cette date, l'objectif sous-jacent à la réglementation correspondante ne pourrait plus être mis en œuvre. Par exemple, les indemnités journalières ordinaires non demandées pendant la période COVID-19 (du 1^er mars au 31 août 2020) ne pourraient éventuellement plus être perçues par les assurés, car ils auraient atteint la fin de leur délai-cadre. De plus, les assurés qui étaient au chômage durant la période COVID-19 n’avaient pu obtenir ni périodes de cotisation, ni gains intermédiaires pouvant être pris en compte en cas de nouveau chômage. Pour ces raisons, une prolongation symétrique du délai-cadre d'indemnisation et du délai-cadre de cotisation devait être rendue possible. C’était à cet effet que l'alinéa 2 de l'article 8a était modifié et un troisième alinéa introduit.

Le rapport illustrait ces modifications par les exemples suivants : l'assuré avait droit à la totalité des 120 indemnités journalières supplémentaires du 1^er mars au 31 août 2020. Son délai-cadre d'indemnisation était prolongé de six mois (exemple 1). L'assuré s’était retrouvé sans emploi à partir du 1^er mai 2020 et n'avait donc droit qu'à environ 80 indemnités journalières supplémentaires jusqu'au 31 août 2020. Son délai-cadre d'indemnisation était prolongé de quatre mois (exemple 2). La prolongation s’élevait au maximum à la durée de la période COVID-19 (six mois) ou à la durée pendant laquelle l’assuré avait droit à des indemnités journalières supplémentaires.

Au sujet de l’alinéa 3 nouveau, le rapport soulignait que lorsqu'un assuré était toujours sans emploi au terme de la prolongation du délai-cadre d'indemnisation ou s'il l’était à nouveau dans les deux ans, le délai-cadre de cotisation pour l'ouverture d'un nouveau délai-cadre — soit directement après le délai-cadre d'indemnisation précédent soit indirectement — était également prolongé au besoin. L'obtention d'un gain intermédiaire ou d'une période de cotisation était sensiblement plus difficile pour les personnes assurées qui étaient au chômage entre le 1^er mars et le 31 août 2020. C’était pour cette raison que la durée du délai-cadre de cotisation de ces personnes était prolongée de la durée exacte dont avait été prolongé le délai-cadre d'indemnisation précédent en raison du droit à des indemnités journalières supplémentaires entre le 1^er mars et le 31 août 2020. De ce fait, la prolongation était symétrique. Le délai-cadre de cotisation était prolongé manuellement et seulement au besoin, c’est-à-dire seulement si la personne assurée obtenait par ce moyen un droit à l'indemnité journalière ou un droit à un nombre plus élevé d'indemnités journalières.

6.4 L’ordonnance est fondée sur l’art. 17 de la loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l’épidémie de COVID-19 (loi COVID-19 - RS 818.102).

Selon l’al. 1 let. c de cette disposition, le Conseil fédéral peut édicter des dispositions dérogeant à la LACI sur la prolongation des délais-cadres applicables à la période d’indemnisation et à la période de cotisation des assurés qui ont eu droit à 120 indemnités journalières au plus entre le 1^er mars et le 31 août 2020.

7.             L’art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst. – RS 101) prévoit que tous les êtres humains sont égaux devant la loi.

Une décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle ou il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante. La question de savoir s'il existe un motif raisonnable pour une distinction peut recevoir des réponses différentes suivant les époques et les idées dominantes. Le législateur dispose d'un large pouvoir d'appréciation dans le cadre de ces principes (ATF 142 I 195 consid. 6.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_1016/2019 du 5 octobre 2021 consid. 8.1).

8.             Aux termes de l’art. 190 Cst., le Tribunal fédéral et les autres autorités sont tenus d’appliquer les lois fédérales et le droit international.

L’obligation d’appliquer les lois fédérales selon l’art. 190 Cst. produit tant un effet direct qu’un effet indirect. Une norme qui figure dans un acte normatif inférieur à une loi fédérale au sens formel et qui reprend ou précise une règle se trouvant dans une telle loi est indirectement protégée par l’art. 190 Cst. En d’autres termes, le contenu d’une ordonnance du Conseil fédéral est déterminé par une loi fédérale. L’art. 190 Cst. produit dès lors un effet indirect par le biais d’une loi fédérale. S’agissant des ordonnances adoptées par le Conseil fédéral en réponse à la pandémie du coronavirus, les autorités politiques fédérales les ont inscrites dans le cadre légal de la loi COVID-19 à l’automne 2020. Ces ordonnances sont ainsi protégées, dans une large mesure et de manière indirecte, par l’art. 190 Cst. (Vincent MARTENET in Commentaire romand, Constitution fédérale, 2021, nn. 25, 31 et 35 ad art. 190 Cst.)

9.             En l’espèce, la recourante ne conteste pas qu’elle ne remplit pas les conditions prévues par la LACI en lien avec la période de cotisation pour prétendre l’octroi d’indemnités de chômage. Elle se prévaut cependant des dispositions particulières ancrées à l’art. 8a de l’ordonnance, affirmant qu’elles devraient également lui être appliquées.

9.1 Il n’est pas inutile ici de souligner que plusieurs tribunaux cantonaux se sont déjà penchés sur l’application de l’art. 8a de l’ordonnance.

Le tribunal des assurances sociales du canton de Zurich a ainsi tranché le cas d’une assurée qui ne remplissait pas les conditions liées au délai-cadre de cotisation lors de son inscription au chômage du 14 avril 2020, en retenant qu’à défaut de droit aux indemnités de chômage à cette date, elle ne pouvait se prévaloir de cette disposition (arrêt AL.2020.00174 du 2 octobre 2020 consid. 3.3).

Dans un arrêt du 3 janvier 2022 (ACH 301/21 - 3/2022), la Cour des assurances sociales du canton de Vaud a également nié le droit d’un assuré aux indemnités de chômage sollicitées dès le 1^er novembre 2021 en raison d’une période de cotisation insuffisante, soulignant qu’il était douteux que cette période puisse être prolongée, dès lors que celui-ci n’était pas au chômage pendant la période visée par l’art. 8a de l’ordonnance. Elle a également confirmé le refus de verser des indemnités de chômage en raison d’une période de cotisation insuffisante, alors que l’assurée faisait valoir qu’elle n’avait pu cotiser car elle était bloquée à l’étranger en raison du confinement. La Cour a relevé qu’aucun allègement n’était prévu par la loi COVID-19 et l’ordonnance dans un tel cas (arrêt ACH 292/21 - 25/2022 du 16 février 2022).

Le Tribunal des assurances sociales du canton de Bâle-Ville a également retenu qu’un assuré qui ne remplissait pas les exigences liées à la période de cotisation ne pouvait se voir appliquer l’art. 8a de l’ordonnance, dès lors qu’il n’était pas au chômage le 1^er mars 2021 (arrêt AL.2021.5 [SVG.2021.169] du 10 mai 2021 consid. 4.4).

Deux arrêts cantonaux se sont plus particulièrement penchés sur une éventuelle inégalité de traitement que l’art. 8a de l’ordonnance instaurerait entre les chômeurs ayant droit à des indemnités de chômage entre le 1^er mars et le 31 août 2020 et les autres assurés. La justice vaudoise a considéré qu’il était justifié de traiter différemment une assurée qui avait épuisé son droit aux indemnités de chômage au 1^er mars 2020 et une assurée qui pouvait encore prétendre de telles indemnités à cette date – ce qui conférait à cette dernière un droit aux indemnités de chômage supplémentaires prévues par l’art. 8a al. 1 de l’ordonnance – et que cela ne constituait pas une inégalité de traitement (arrêt de la cour des assurances sociales du canton de Vaud ACH 138/20 - 207/2021 du 15 novembre 2021 consid. 6b). Le Tribunal administratif du canton de Berne, dans le cas d’une assurée ayant épuisé son droit aux indemnités de chômage avant le 1^er mars 2020, a retenu que la condition prévue pour prolonger le délai d’indemnisation conformément à l’art. 8a de l’ordonnance, soit la perception d’indemnités de chômage entre le 1^er mars et le 31 août 2020, était une distinction reposant sur un critère objectif et ne relevait ainsi pas d’une inégalité de traitement par rapport aux autres assurés (arrêt 200 21 43 ALV du 19 mars 2021 consid. 4.3 et 4.4).

9.2 Il n’existe pas de raisons de s’écarter de la stricte application de l’art. 8a de l’ordonnance consacrée par la jurisprudence cantonale précitée.

En effet, le texte de cette disposition est clair et ne laisse pas de place à une interprétation plus large du cercle des bénéficiaires des indemnités supplémentaires. Par ailleurs, même s’il fallait admettre que l’art. 8a de l’ordonnance entraîne une inégalité de traitement par rapport aux assurés sans droit à des indemnités de chômage entre le 1^er mars et le 31 août 2020, cela ne permettrait pas pour autant d’octroyer des indemnités supplémentaires ou des prolongations de délais à d’autres assurés. Eu égard à l’effet indirect de l’art. 190 Cst., la Cour de céans n’est pas fondée à s’écarter de l’ordonnance, adoptée sur la base d’une loi fédérale. En effet, lorsqu'une violation de la Constitution est constatée, la loi doit néanmoins être appliquée et le juge ne peut qu'inviter le législateur à modifier la disposition en cause (ATF 141 II 338 consid. 3.1 et les références ; arrêt du Tribunal fédéral 9C_481/2009 du 24 novembre 2009 consid. 5.2).

La recourante souligne les difficultés rencontrées par les demandeurs d’emploi durant la pandémie. Si la Cour de céans n’est pas insensible à cet argument, le fait qu’il eut peut-être été opportun d’étendre les mesures de protection des chômeurs ne lui permet pas de faire abstraction des conditions légales et réglementaires auxquelles est subordonné le droit aux indemnités de chômage, quand bien même une autre solution aurait été concevable ou même préférable.

9.3 Par surabondance, on relèvera que même si l'on admettait que les prolongations de délais-cadres prévues à l’art. 8a de l’ordonnance soient appliquées en l'occurrence, cela n’aurait pas d’incidence sur le droit aux indemnités de chômage de la recourante. En effet, comme cela ressort sans équivoque du rapport explicatif, ce n’est pas le délai de cotisation précédant le délai-cadre d’indemnisation qui peut être prolongé, mais celui qui lui succède.

Enfin, même s’il fallait consentir une prolongation du délai-cadre de cotisation avant la seconde demande d’indemnités de chômage, cela ferait courir ce délai au plus tôt dès 1^er février 2019. Or, entre le 1^er février 2019 et le 31 juillet 2021, la recourante a cotisé moins de douze mois, puisqu’elle a travaillé sept mois entre le 1^er octobre 2019 et le 30 avril 2020 et un peu plus de trois, du 9 avril 2021 au 31 juillet 2021, ce qui représente une durée totale de cotisation qui reste en toute hypothèse insuffisante pour ouvrir droit aux prestations.

9.4 Compte tenu de ces éléments, la décision de l’intimée, conforme au droit, doit être confirmée.

10.         Le recours est rejeté.

La procédure est gratuite (art. 61 let. f^bis LPGA a contrario).

PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        Le rejette.

3.        Dit que la procédure est gratuite.

4.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le