Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) La société X______ S.A. (ci-après : X______ ou la société) est propriétaire d’au moins quatre appartements aux C______^ème, D______^ème, E______^ème et F______^ème étages de l’immeuble sis ______, avenue B______.

2) Sur la base d’un procès-verbal d’inspection du service de toxicologie de l’environnement bâti (ci-après : STEB) du 20 juin 2013 concernant les appartements de X______ situés aux étages D______ et F______, qui avait pour objet des travaux effectués sans précaution sur des matériaux susceptibles de contenir de l’amiante et des polychlorobiphényles (ci-après : PCB), et d’un rapport du laboratoire Y______ S.A. (ci-après : Y______) du 26 juin 2013 confirmant la présence d’amiante chrysotile dans la colle de « dallettes » de sol en vinyle dans les cuisines en rénovation des deux appartements, le département de l’intérieur, de la mobilité et de l’environnement, devenu depuis lors le département de l’environnement, des transports et de l’agriculture (ci-après : le département), a notifié le 26 juin 2013 à X______ une décision par laquelle il suspendait immédiatement les chantiers ouverts dans les deux appartements, obligeait X______ à mandater une entreprise de désamiantage reconnue pour retirer dans les deux appartements les matériaux amiantés endommagés et l’obligeait à faire réaliser une expertise amiante (ci-après : expertise) portant sur les éléments concernés par les travaux et sur les mesures libératoires. La reprise des chantiers était conditionnée à la fourniture de différents rapports de fin de travaux de désamiantage.

Dite décision était exécutoire nonobstant recours et elle n’a pas fait l’objet d’une contestation.

3) Le 16 octobre 2013, le STEB a effectué une nouvelle inspection des deux appartements précités. A teneur du premier procès-verbal relatif à l’appartement du D______^ème étage, les travaux étaient en cours d’achèvement malgré la décision du 26 juin 2013 et une injonction du 3 septembre 2013 de quitter les lieux et de respecter ladite décision. A teneur du second relatif à celui du F______^ème étage, les travaux étaient terminés et l’appartement à nouveau habité depuis le 5 octobre 2013.

Aucune expertise n’avait été fournie pour les travaux effectués dans lesdits appartements.

4) Le même jour, le STEB a effectué une inspection dans un autre appartement propriété de X______ situé au C______^ème étage du même bâtiment. Selon le procès-verbal établi à cette occasion, des travaux avaient été entrepris sans précaution sur des éléments susceptibles de contenir de l’amiante. Aucune indication n’avait pu être fournie concernant un diagnostic amiante avant travaux.

5) Sur la base du procès-verbal précité, le département a notifié le 18 octobre 2013 une décision de suspension immédiate du chantier relatif à l’appartement du C______^ème étage. X______ avait l’obligation de mandater un expert reconnu par le STEB pour réaliser une expertise amiante des éléments concernés par les travaux. Le prononcé d’autres mesures d’assainissement était réservé après réception du résultat d’analyse des éléments à risque prélevés par le STEB sur le chantier. Le département statuerait sur la reprise des travaux dès réception de l’expertise précitée.

Cette décision était exécutoire nonobstant recours et elle n’a pas été contestée.

6) Le 22 octobre 2013, sur la base du rapport de Y______ du 21 octobre 2013 qui confirmait la présence d’amiante chrysotile dans six des huit échantillons prélevés (principalement dans de la colle à catelles), le département a notifié à X______ une nouvelle décision. La société était obligée de faire assainir, selon descriptif de travaux, l’appartement contaminé par une entreprise de désamiantage reconnue par le STEB dans un délai de cinq jours à partir de l’entrée en force de ladite décision, en informant préalablement le STEB de la réalisation de ces opérations. Elle était obligée à faire réaliser une expertise portant sur les éléments concernés par les travaux et sur les mesures libératoires des chantiers de désamiantage. La reprise des chantiers était en outre conditionnée à la fourniture de différents rapports de fin de travaux de désamiantage.

Cette décision était exécutoire nonobstant recours et elle n’a pas fait l’objet d’une contestation.

7) Le 7 novembre 2013, le STEB a effectué une inspection dans un quatrième appartement propriété de X______ situé au E______^ème étage du même bâtiment. Selon le procès-verbal établi à cette occasion, des travaux étaient en cours qui avaient été entrepris sans précaution sur des éléments susceptibles de contenir de l’amiante. Aucune indication n’avait pu être fournie par X______ concernant un diagnostic amiante avant travaux. Le STEB avait ordonné la suspension immédiate du chantier. De la colle et du mastic étaient susceptibles de receler de l’amiante.

8) Sur la base du procès-verbal précité, le département a notifié le même jour une décision de suspension immédiate du chantier. X______ avait l’obligation de mandater un expert reconnu par le STEB pour réaliser une expertise des éléments concernés par les travaux. Le prononcé d’autres mesures d’assainissement était réservé après réception du résultat d’analyse des éléments à risque prélevés par le STEB sur le chantier. Le département statuerait sur la reprise des travaux dès réception de l’expertise précitée.

Cette décision était exécutoire nonobstant recours et elle n’a pas été contestée par X______.

9) Le 13 novembre 2013, sur la base du rapport de Y______ du 11 novembre 2013 qui confirmait la présence d’amiante chrysotile dans quatre des huit échantillons prélevés (principalement dans les colles à catelles ou à « dallettes », mais aussi dans du mastic vitrier et dans la poussière du sol de l’entrée de l’appartement) le département a notifié à X______ une décision de la teneur suivante :

« 1) ordonne à X______ de tenir informé le service de toxicologie de l’environnement bâti (STEB) de la réalisation de chacune des mesures ordonnées ci-après, au minimum 24 heures avant le commencement des travaux correspondants ;

2) ordonne à X______ de mandater une entreprise de désamiantage reconnue par le STEB pour faire assainir le palier du E______^ème étage, dans un délai de 48 heures à partir de l’entrée en force de la présente décision (voir liste des entreprises figurant sur le site www.ge.ch/toxicologie) ;

3) ordonne à X______ de mandater une entreprise de désamiantage reconnue par le STEB, pour faire assainir l’appartement contaminé, dans un délai de 5 jours à partir de l’entrée en force de la présente décision (voir liste des entreprises figurant sur le site ww.ge.ch/toxicologie). Les travaux d’assainissement consistent à décontaminer l’ensemble de l’appartement à l’aide d’équipements adaptés à l’amiante (retrait de toutes les poussières et résidus libres) ;

4) ordonne à X______ de mandater un expert amiante reconnu par le STEB pour réaliser un contrôle visuel des surfaces et les analyses d’air selon la norme VDI 3492, afin de s’assurer de l’absence de fibres d’amiante respirables après assainissement (voir liste des experts figurant sur le site www.ge.ch/toxicologie). Une copie du rapport devra être envoyée au STEB dans un délai de 10 jours à partir de l’entrée en force de la présente décision ;

5) ordonne à X______ de mandater une entreprise de désamiantage reconnue par le STEB pour faire retirer, conformément à la législation en vigueur, les matériaux contenant de l’amiante qui ont été endommagés par les travaux, dans un délai de 1 mois à partir de l’entrée en force de la présente décision. Les matériaux concernés sont :

a.    dans la cuisine : l’ensemble des " dallettes " de sol en vinyle ;

b.   dans la cuisine : l’ensemble de la colle bitume sous les " dallettes " de sol vinyle ;

c.    sur le balcon : l’ensemble des résidus de mastic de vitrage.

6) ordonne à X______ de mandater un expert amiante reconnu par le STEB pour réaliser les mesures libératoires (contrôle visuel et analyse d’air selon la norme VDI 3492) des zones de travail confinées (voir liste des experts figurant sur le site www.ge.ch/toxicologie) ;

7) Dit que le département statuera sur la reprise des travaux dès réception des documents suivants :

a.   un rapport de fin de travaux de désamiantage, signé par un expert amiante reconnu par le STEB ;

b.   une copie du bon d’évaluation OMOD des déchets amiante ;

c.   une expertise amiante portant sur l’ensemble des éléments concernés par les travaux de l’appartement situé au E______^ème étage ;

8)   dit que la présente décision est exécutoire nonobstant recours ».

10) Le 16 décembre 2013, X______ a interjeté recours auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI) contre la décision du département du 13 novembre 2013 précité, concluant à son annulation. Préalablement, elle demandait la restitution de l’effet suspensif.

La plupart des mesures d’assainissement ordonnées par le département au travers de cette décision l’avaient été à tort car elles concernaient essentiellement des éléments qui ne faisaient pas l’objet des travaux qu’elle avait engagés. Or c’était une condition préalable pour ordonner de telles mesures.

Sur le palier, X______ n’avait effectué que des travaux de peinture dans l’appartement considéré. Cet endroit n’était pas concerné par ces travaux, si bien qu’il ne pouvait faire l’objet de mesures d’assainissement. Dans l’appartement, aucune intervention n’avait été prévue sur le carrelage.

A l’appui de cette allégation, elle produisait un courrier du 11 décembre 2013 de l’entreprise Z______ S.A. (ci-après : Z______), entreprise générale de construction sise à Ecublens, adressée au A______ S.A. qui gérait les immeubles. Selon le responsable de Z______, cette entreprise n’avait en aucun cas procédé à l’enlèvement des « dallettes » dans le cadre des travaux de peinture qu’elle avait effectués dans l’appartement du E______^ème étage. Seul était justifié l’assainissement du mastic du vitrage du balcon.

L’effet suspensif devait être restitué, car obliger la recourante à entreprendre les mesures d’assainissement ordonnées dans la décision du 13 novembre 2013 viderait de son sens le recours qu’elle avait interjeté et lui causerait un préjudice irréparable. En outre, octroyer l’effet suspensif rendrait à nouveau exécutoire la précédente décision du STEB du 7 novembre 2013. Celle-ci ordonnant l’arrêt immédiat du chantier, l’intérêt public serait sauvegardé.

11) Dans ses observations du 23 novembre 2013, le département a conclu au rejet de la demande de restitution de l’effet suspensif. Des interventions sans précaution sur des éléments pouvant contenir de l’amiante avaient été constatées soit sur des colles de carrelage et de faïence ainsi que sur de la colle bitumineuse sous des « dallettes » de sol vinyle. De même, des mastics de vitrage du balcon avaient été endommagés par les travaux et des poussières de chantier étaient présentes sur le palier de l’étage. De l’amiante avait été détecté par le laboratoire Y______ dans ces éléments. Le STEB avait été amené à prendre une première décision le 7 novembre 2013, suspendant notamment le chantier, décision qui n’a pas fait l’objet d’un recours. A la suite de la réception des résultats de l’analyse, il avait pris des mesures d’assainissement supplémentaires dans une seconde décision du 13 novembre 2013. Il avait en effet considéré que la zone du chantier avait été contaminée par une importante quantité de fibres d’amiante cancérigènes, de même que le palier du E______^ème étage de l’immeuble puisque la présence de poussières de chantier contaminées avait été relevée sur le palier de l’appartement.

Hormis recourir contre la décision du 13 novembre 2013, la recourante n’avait jusque-là aucunement respecté les ordres et les délais qui lui avaient été donnés par les décisions du 7 novembre 2013.

L’effet suspensif ne pouvait être restitué, dans la mesure où l’amiante était un produit minéral cancérigène dont la nocivité était liée à sa capacité à se fragmenter en fibres de plus en plus fines. Lorsque celles-ci étaient inhalées, elles provoquaient un phénomène inflammatoire chronique qui, après une période de latence de quinze à quarante ans, pouvait mener à des mésothéliomes ou à des cancers broncho-pulmonaires.

L’art. 15A de la loi d’application de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 20 octobre 1997 (LaLPE - K 1 70) l’autorisait à prendre les mesures que la recourante contestait. Elle avait retiré l’effet suspensif à sa décision en raison de la présence avérée – prouvée par expertise – de poussières d’amiante libérées dans la zone des travaux et de la dangerosité pour la santé que cette substance représentait si elle était inhalée par les membres des corps de métiers présents sur le chantier, par les occupants de l’appartement concerné ou par les habitants de l’immeuble. Tant que le chantier ne faisait pas l’objet d’un désamiantage complet, ces fibres demeuraient dans l’air, dans les poussières ainsi que dans les résidus de chantier, avec un risque extrêmement important de contamination des personnes. La présence d’amiante sur le chantier et l’intérêt public à la suspension de celui-ci dans l’attente d’un désamiantage n’étaient pas contestés. Le seul motif avancé sur le fond par la recourante pour s’opposer à l’assainissement était qu’elle n’était pas l’auteur des travaux qui avaient causé la dispersion de l’amiante.

Contrairement à ce que soutenait la recourante, la restitution de l’effet suspensif ne rendrait pas à nouveau pleinement exécutoire la décision de suspension des travaux du 7 novembre 2013. La décision du 13 novembre 2013 ne remplaçait pas la précédente mais la complétait, si bien que celle-là déployait encore pleinement ses effets. X______ avançait également un préjudice irréparable sans l’établir mais, surtout, l’intérêt public lié à la protection des travailleurs et des habitants de l’immeuble à exécuter immédiatement la décision d’assainissement l’emportait manifestement sur son intérêt privé – probablement pécuniaire – à continuer les travaux sans prise de précaution. Son recours était dénué de toute chance de succès.

12) Par décision du 10 janvier 2014, le TAPI a restitué l’effet suspensif au recours.

L’intérêt privé de la recourante au maintien du régime antérieur était aisément identifiable puisqu’il s’agissait de l’intérêt pécuniaire découlant de l’économie des frais d’assainissement induit par le dispositif de la décision attaquée. L’intérêt public visé par la décision litigieuse était lié à la dangerosité de l’amiante et aux risques qu’ils causaient vis-à-vis des travailleurs du chantier et des habitants de l’immeuble. Dans la mesure où le STEB avait ordonné la suspension des travaux dans une décision du 7 novembre 2013 qui était en force, la restitution de l’effet suspensif au recours ne permettrait pas la reprise des travaux et la santé des travailleurs n’était plus menacée. La santé des habitants de l’immeuble pourrait de son côté être mis en danger dans l’hypothèse où des poussières de chantier contaminées à l’amiante seraient déposées dans le couloir par le fait du vent ou des allées et venues des travailleurs du chantier. Toutefois, l’analyse d’amiante exécutée par Y______ s’était révélée négative dans la zone désignée sous le descriptif : « palier – ascenseur – sol ». En l’état du dossier, il n’était pas avéré que le palier ait été contaminé, si bien que la santé des habitants n’était pas menacée. Aucun autre intérêt public ou privé n’était mis en danger par les faits constatés. Le STEB avait renoncé à faire procéder d’office à l’assainissement des travaux et n’avait pas inséré dans le dispositif de sa décision la menace d’une telle exécution alors qu’en cas d’urgence, la loi lui en donnait la possibilité à teneur de l’art. 17 al. 1 LaLPE.

Dans sa décision, le STEB avait ordonné l’assainissement du palier dans un délai de quarante-huit heures suivant l’entrée en force de la décision incriminée. Il admettait donc qu’en cas de recours les travaux d’assainissement pourraient être reportés à une date fort éloignée de celle à laquelle la décision avait été rendue. Ces considérations étaient de nature à faire sérieusement douter de l’existence d’un risque d’une mise en danger grave et imminente d’un intérêt public ou privé justifiant l’exclusion de l’effet suspensif.

13) Par acte posté le 20 janvier 2014, le département a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre la décision sur effet suspensif du 10 janvier 2014 reçu le 13 janvier 2014, concluant à son annulation.

Il se référait à l’argumentation qu'il avait développée devant le TAPI dans ses observations du 23 novembre 2013. Il n’était pas possible d’avoir confiance en X______. Son comportement révélait qu’elle prenait à la légère les risques concrets pour la santé des personnes liées à la diffusion d’amiante, puisqu’elle avait continué les travaux sans respecter les décisions du STEB précédentes, alors même qu’elles étaient exécutoires nonobstant recours.

Le TAPI avait retenu de manière erronée que le palier du E______^ème étage de l’immeuble n’avait pas été contaminé par de l’amiante. Y______ avait en effet procédé à des analyses à deux endroits du palier, à l’extérieur de l’appartement faisant l’objet des travaux, soit d’une part près de l’ascenseur où de l’amiante n’avait pas été décelée, et d’autre part devant l’appartement qui avait fait l’objet des travaux, place où la présence de cette substance avait été mise en évidence dans la poussière du sol.

La particularité de l’amiante était qu’en cas d’inhalation, il pouvait causer des dommages irréversibles à la santé des personnes mais souvent de manière différée. Cette caractéristique rendait difficile à prouver une mise en danger immédiate des personnes (travailleurs ou résidants) mais, vu le problème notoire de santé publique suscité par l’amiante, il convenait de s’en tenir à la vraisemblance d’une telle mise en danger et admettre que cela légitimait des mesures de protection de l’environnement et de la santé au sens de l’art. 15A LaLPE.

A teneur de la loi, une menace d’exécuter les travaux d’assainissement d’office ne devait pas obligatoirement figurer dans la première décision ordonnant les mesures administratives lorsque celles-ci devaient être exécutées dans un délai supérieur à vingt-quatre heures, mais devait figurer dans une seconde décision fixant un nouveau délai de cinq jours au moins, lorsque le délai d’exécution était expiré sans résultat. C’est ce que le département avait fait. Malgré l’urgence de la situation il n’était en effet pas possible de donner un délai plus court, soit un délai d’exécution immédiate ou dans les vingt-quatre heures au sens de l’art. 17 al. 2 LaLPE. En effet, l’exécution de telles mesures requérait le mandat à une entreprise de désamiantage spécialisée agréé par le STEB. La mise en œuvre d’une telle opération ne pouvait pas se faire immédiatement dans la journée, si bien qu’un délai de quarante-huit heures était techniquement nécessaire. Le délai de cinq jours pour l’assainissement de l’appartement avait, quant à lui, été fixé compte tenu du temps estimé pour qu’une entreprise spécialisée effectue les travaux de désamiantage dans un appartement entier.

Le STEB n’avait effectivement pas prévu d’effectuer lui-même des travaux d’office en raison d’une part des difficultés pour l’autorité de mettre en œuvre une procédure de travaux d’office efficace, et d’autre part parce que, dans la majorité des appartements concernés, la société avait continué les travaux de rénovation, rendant dès lors les mesures de désamiantage inutiles. La mise en œuvre de travaux d’office présente des difficultés vu l’impossibilité pour l’autorité d’obtenir assez rapidement des offres d’entreprises spécialisées concernant les parties communes des immeubles. En effet, au-delà de quarante-huit heures, le désamiantage de ce type de locaux devenait pratiquement inutile car les poussières avaient déjà disparu, envolées ou balayées par le concierge par exemple. De fait, les procédures de travaux d’office en vigueur selon le droit administratif cantonal n’étaient pas adaptées aux problématiques de contamination par l’amiante.

Le TAPI avait retenu à tort que les mesures d’assainissement ordonnées par le STEB étaient susceptibles de causer un grave dommage pécuniaire à l’intimée. Les frais liés aux opérations de désamiantage d’un appartement se situaient habituellement dans une fourchette de CHF 5’000.- à CHF 10’000.-. Ils ne pouvaient donc être qualifiés de « fort onéreux ».

Au vu de ce qui précédait, la pesée des intérêts qui devait être faite conduisait à retenir l’existence d’un intérêt public à la protection de l’environnement et de la santé des personnes largement prépondérant par rapport à l’intérêt privé, strictement pécuniaire de X______. Dès lors, le TAPI aurait dû refuser la restitution de l’effet suspensif.

14) Le 6 février 2014, la société a conclu au rejet du recours. Le département mélangeait les procédures en faisant état de décisions relatives aux mesures prises en rapport avec d'autres appartements.

Un transport sur place avait été organisé par le TAPI, qui s'était déroulé le 24 janvier 2014 et lors duquel le département avait pu constater que les travaux n'avaient pas repris.

Il était contradictoire pour le département de prétendre que le palier du E______^ème étage était contaminé par des poussières d'amiante alors que lors du transport sur place précité, son représentant avait déclaré que cette éventuelle contamination - si elle avait jamais eu lieu - n'était plus d'actualité car les éventuelles particules d'amiante auraient disparu.

La société n'avait pas compris les considérations du TAPI à propos du délai que le département avait accordé pour la mise en œuvre de la mesure. Il lui était reproché d'avoir rendu les mesures exécutoires dans les quarante-huit heures suivant l'entrée en force de la décision et non de sa notification, ce qui impliquait qu'il faille attendre l'échéance du délai de recours et était contradictoire avec la notion d'urgence.

Les explications du département relatives aux difficultés de mise en œuvre des travaux d'office n'étaient pas recevables. S'il accordait un délai de quarante-huit heures à une société pour entreprendre des travaux d'assainissement, il devait être lui-même capable d'entreprendre ceux-ci dans le même délai.

Le département méconnaissait la valeur de l'argent en considérant qu’une somme comprise entre CHF 5'000.- et CHF 10'000.- n'était pas une somme importante.

Suite au transport sur place du 24 janvier 2014, le département avait abandonné l'exigence d'assainir le palier si bien que le retrait de l'effet suspensif qui l'obligerait à assainir irait à l'encontre de sa position actuelle.

En annexe à ses observations, la société transmettait une copie des observations du 28 janvier 2014 que le département avait adressées au TAPI dans la procédure au fond, à la suite du transport sur place. Selon ces dernières, l'enlèvement des « dallettes » de sol avait pour but d'assurer la sécurité des futurs occupants du logement. Celles-ci avaient été endommagées, ainsi que le bitume amianté qui avait été mis à nu sur le sol de la cuisine, ce qui constituait une source d'exposition à des fibres d'amiante pour les occupants lors de l'utilisation normale (hors travaux) des locaux. Si un nouveau carrelage était posé, l'enlèvement de toutes les « dallettes » existantes aurait pour but d'éviter que les personnes qui effectueraient des travaux dans le futur se retrouvent en présence de « dallettes » cachées sous ce nouveau carrelage sans savoir qu'elles étaient amiantées.

Le département était d'accord de faciliter un règlement amiable du litige en renonçant au ch. 5 let. a et b du dispositif de sa décision du 13 novembre 2013 dans la mesure où la recourante s'engageait à respecter des conditions qu'elle reformulait dans son courrier. Elle devait notamment respecter l'ordre donné au ch. 3 du dispositif de la décision, soit mandater une entreprise de désamiantage reconnue par le STEB pour faire assainir l'appartement concerné, les travaux d'assainissement consistant à décontaminer l'ensemble de l'appartement à l'aide d'équipements adaptés à l'amiante (retrait de toutes les poussières résidus libres) ; elle devait également respecter l'ordre donné au chiffre 5c, soit faire retirer l'ensemble des résidus de mastic de vitrage par une entreprise de désamiantage reconnue par le STEB. Elle pouvait faire recouvrir ensuite l'ensemble des « dallettes » de sol en vinyle de la cuisine par un nouveau carrelage étanche, mais cette intervention ne devrait en aucun cas endommager les « dallettes » vinyle amiantées.

15) Sur ce, les parties ont été avisées que la cause était gardée à juger.

1) a. La chambre administrative est l’autorité de recours contre les jugements et décisions du TAPI (art. 132 al. 1 et 2 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05).