Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Le 28 mai 2001, Monsieur C______, né en 1964, a été nommé sapeur-pompier volontaire dans la compagnie des sapeurs-pompiers (ci-après : la compagnie) par le conseil administratif (ci-après : le CA) de la commune de Thônex (ci-après : la commune), avec effet au 15 mai 2001.

2. Par cette nomination, il est devenu membre de droit de « l’Amicale des sapeurs-pompiers de Thônex » (ci-après : l’Amicale) désignée par l'art. 1 de son « règlement » (dans sa version du 28 novembre 1978) comme étant un « groupement » ayant pour but « d’unir les anciens membres de la compagnie qui le désirent et les membres actifs de la compagnie qui tous font automatiquement partie de l’Amicale ».

3. Pour ses activités au sein de la compagnie, M. C______ a perçu des indemnités, dont une partie a été automatiquement prélevée par l’Amicale pour financer diverses activités (organisation de voyages et de manifestations pour les membres de l’Amicale, etc.).

4. Au début de l’année 2010, M. C______ s’est interrogé sur le fonctionnement de l’Amicale et a mis en doute la régularité de sa gestion.

5. A plusieurs reprises, il a sollicité des membres en charge de la gestion de l'Amicale, des explications sur la manière dont les prélèvements sur les soldes (représentant CHF 15.-/heure) étaient opérés, sans obtenir de réponses ou en obtenant des réponses imprécises ou non étayées par pièces. Ses demandes ont souvent été formulées publiquement, lors des exercices ou en présence d'autres sapeurs-pompiers. Il en est allé de même ensuite des accusations de malversations qu'il a proférées contre les organes dirigeant de l'Amicale (sapeurs-pompiers de la compagnie).

Ces questions ont divisé et opposé plusieurs membres de la compagnie, dont certains ont pris le parti de M. C______, et d'autres celui des dirigeants de l'Amicale.

6. Cette mésentente a atteint son apogée le 4 novembre 2010, lors de l'assemblée annuelle de l'Amicale, à l'occasion de laquelle un véritable affrontement a eu lieu entre les « pro-C______ », représentés par ce dernier, et les personnes mises en cause (notamment le fourrier et le sergent-major de la compagnie), ou soutenant celles-ci. Une chaise a volé dans les airs et des insultes ont été proférées de part et d'autre.

7. Le 6 décembre 2010, M. C______ a reçu un blâme signé par O______, alors commandant de la compagnie, ainsi que par tous les officiers, l'ensemble de ces personnes constituant son Etat-major.

Son comportement au sein de la compagnie était inacceptable. Les graves accusations calomnieuses qu’il avait publiquement et de manière agressive portées contre des membres de la compagnie avaient gravement déstabilisé l’ensemble du corps des sapeurs-pompiers et nui à l’ambiance d’amitié cordiale nécessaire à son fonctionnement.

Il était invité à changer d’attitude. Un rapport d’évaluation serait tenu au mois de mars et décembre 2011. Si la situation ne s’améliorait pas, des sanctions plus graves pourraient être prises.

8. Par courrier du 25 janvier 2011, l'Etat-major de la compagnie a demandé au CA de prononcer l’exclusion de M. C______ du corps des sapeurs-pompiers avec effet immédiat.

Depuis le prononcé du blâme susmentionné, la situation n’avait cessé de se dégrader. Malgré un suivi attentif et un entretien de conciliation tenté par des officiers de la compagnie, le comportement de M. C______ persistait à nuire gravement à l’entente indispensable au fonctionnement du corps des sapeurs-pompiers. Les rapports de confiance entre l’intéressé et ses supérieurs hiérarchiques étaient rompus.

L’application de l’art. 30 al. 1 let. d du règlement d'application de la loi sur la prévention des sinistres, l'organisation et l'intervention des sapeurs-pompiers du 25 juillet 1990 (RPSSP - F 4 05.01) était requise.

9. Le 29 mars 2011, le capitaine M______, qui venait de prendre le commandement de la compagnie (ci-après : le commandant), a réitéré cette demande par une lettre adressée au maire de la commune.

Il avait eu un entretien avec M. C______ le 18 mars 2011. Aucun consensus n’avait pu être trouvé.

Il confirmait en conséquence la position de l’Etat-major exprimée dans son courrier du 25 janvier 2011.

10. Dans sa séance du 10 mai 2011, le CA a prononcé la radiation de l’intéressé de la compagnie avec effet immédiat.

11. Par courrier du 11 mai 2011, il a notifié à M. C______ une décision d’exclusion. Devant l’échec des différentes tentatives de règlements amiables et malgré l’absence de tout manquement important dans son activité de sapeur-pompier, son maintien dans la compagnie ne pouvait être imposé, toute entente entre les parties paraissant désormais exclue.

12. Par acte du 26 mai 2011, M. C______ a recouru auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre cette décision en concluant à son annulation ainsi qu’à sa réintégration dans la compagnie.

Son appartenance politique, ses demandes en reddition de comptes et ses critiques sur la manière dont l’Amicale était gérée constituaient les seules raisons pour lesquelles son exclusion avait été prononcée. De tels motifs n’étaient pas admissibles dans un Etat démocratique.

13. Le même jour, M. C______ a saisi l’inspecteur cantonal du service du feu.

Il l’alertait au sujet de « graves dysfonctionnements » dans la tenue des comptes de l’Amicale.

14. Parallèlement, il a dénoncé les faits à la presse. Il suspectait l’existence d’une « caisse noire » et de malversations dans la gestion des comptes de l'Amicale.

15. Ces suspicions ont été relayée dans les journaux et par la télévision.

16. Le 9 juin 2011, une interpellation urgente écrite a été déposée devant le secrétariat du Grand Conseil, demandant l’intervention du Conseil d’Etat et du département en charge des sapeurs-pompiers afin que la lumière soit faite sur la gestion de la compagnie.

17. S’en sont suivis plusieurs courriers entre l’autorité de surveillance, la commune, l'Amicale et la compagnie, qui s'est défendue de tout acte de gestion frauduleuse ou fautive, tout en admettant que la tenue de ses comptes n'était pas rigoureuse et que son système informatique était peu transparent.

18. Le 23 juin 2011, l’Etat-major de la compagnie a écrit au maire de la commune.

La situation du corps des sapeurs-pompiers était alarmante. La campagne de presse, qui avait répandu des accusations calomnieuses sur l'Amicale et sur ses membres, avait profondément choqué les sapeurs-pompiers. Ces volontaires dont l’engagement envers la population était important étaient gravement démotivés, au point que le 18 juin précédent, seul un officier de piquet s’était retrouvé présent pour assurer la sécurité de la population. Pour les promotions scolaires du 20 juin 2011, seul un sapeur-pompier s’était porté volontaire. Cette situation était le résultat de la campagne de dénigrement initiée par M. C______, qui mettait le corps des sapeurs-pompiers de la compagnie dans l’impossibilité de remplir sa mission.

19. L’absence de capacité opérationnelle de la compagnie a donné lieu à une intervention du département auprès du CA de la commune le 4 juillet 2011, qui a sommé celle-ci de prendre immédiatement toute mesure nécessaire au rétablissement d’un climat de confiance au sein du corps des sapeurs-pompiers afin que ce dernier puisse remplir sa mission.

20. Deux rapports des 5 et 8 juillet 2011 ont été établis, respectivement par l'ex-commandant O______ et par le commandant M______.

La campagne de presse avait jeté des doutes sur l’intégrité des membres de l'Amicale et sur la loyauté de leur engagement. Elle avait décrédibilisé l'Etat-major auprès de ses hommes. De très fortes dissensions existaient au sein du corps des sapeurs-pompiers, qui perturbaient fortement leur collaboration. Plusieurs d’entre eux refusaient de faire des exercices avec M. C______, dont l’attitude agressive, souvent menaçante, persistait malgré son exclusion en raison de l’absence d’effet suspensif du recours interjeté contre la décision la prononçant.

21. Le 30 août 2011, la commune a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, ainsi qu’à l’octroi d’une indemnité de procédure.

La loi sur la prévention des sinistres, l'organisation et l'intervention des sapeurs-pompiers du 25 janvier 1990 (LPSSP - F 4 05) ne permettait pas à la chambre administrative de prononcer la réintégration d’un sapeur-pompier exclu du corps. En l’absence de toute conclusion en paiement d’une indemnité, il était douteux que M. C______ dispose d’un intérêt à recourir contre son exclusion.

Bien que le règlement laisse apparaître que l’exclusion ne pourrait être prononcée qu’à titre de sanction disciplinaire, la loi n’excluait pas qu’une telle décision soit prise pour d’autres raisons. Pour pallier l’absence de référence à tout motif d'exclusion dans la loi, il convenait de s’inspirer des notions de justes motifs et de licenciement abusif existant dans le droit de la fonction publique, respectivement dans la loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 (Livre cinquième : Droit des obligations - CO - RS 220), ce dernier texte pouvant s’appliquer à titre de droit public supplétif. Seule une exclusion arbitraire pouvait être sanctionnée par la chambre administrative.

En l’espèce, le caractère agressif des accusations de M. C______ avaient causé de graves dysfonctionnements au sein du corps des sapeurs-pompiers de la compagnie au point que celle-ci n’était plus en mesure d’assurer sa mission de protection de la population.

22. Par une lettre du 11 octobre 2011 adressée à la chambre administrative, M. C______ a réaffirmé le bien-fondé de ses revendications. Il souhaitait faire entendre plusieurs témoins qui pourraient confirmer les défaillances de gestion existant au sein de l’Amicale.

23. Le 1^er décembre 2011, le juge délégué a entendu les parties en audience de comparution personnelle.

a. M. C______ a exposé qu’il avait tenté à de nombreuses reprises d’obtenir des éclaircissements sur la gestion de l’Amicale, aucune réponse satisfaisante ne lui ayant jamais été donnée. S'il s'était avéré finalement que personne n'avait détourné de l’argent à des fins personnelles, le manque d’information existant au sein de l’Amicale avait rendu impossible tout contrôle de sa gestion. Il détaillait l’historique de ses démarches. Son exclusion était due à son appartenance politique.

Il niait être responsable de la démotivation de ses collègues, ou qu’il ait existé un lien quelconque entre ses revendications et les dysfonctionnements constatés au sein du corps des sapeurs-pompiers.

b. Pour la commune, l’attitude de M. C______ était à l’origine de son exclusion. Ses revendications liées à la gestion de l’Amicale n’étaient pas problématiques en elles-mêmes mais avait souvent été faites en temps inopportun, soit pendant les exercices et les réunions. Elles avaient revêtu un caractère dissident qui avait gravement nui à la cohésion du corps des sapeurs-pompiers.

24. Le 13 janvier 2012, la commune a sollicité l’audition du commandant M______.

25. Le 16 janvier 2012, le recourant a déposé une liste de douze témoins.

26. Le juge délégué a tenu une audience de comparution personnelle et d’enquêtes le 25 avril 2012.

a. M. M______ a indiqué qu’il avait récemment questionné les membres de sa compagnie et constaté que d’importantes divisions existaient au sein du corps des sapeurs-pompiers au sujet du retour éventuel de M. C______. Les dangers liés à la mission dont il était chargé l’empêchaient d’envoyer dans un foyer des hommes entre lesquels il existait de fortes dissensions. Il n’avait jamais constaté une telle démotivation des hommes et une ambiance aussi délétère au sein de la compagnie. Auparavant, les absences étaient très rares, surtout en intervention. Lors d’une alarme récente, seul l’officier de piquet et lui-même s’étaient mobilisés. En dix-sept ans de service, il n’avait rien vu de tel. L’attitude de M. C______ avait motivé son exclusion (insultes proférées lors de l’assemblée générale de l’association, campagne de dénigrement à la presse, menaces de départ subséquentes venant de membres expérimentés de la compagnie, etc.). Ce comportement avait menacé la sécurité du corps des sapeurs-pompiers et perturbé la réalisation de sa mission. Des relevés individuels pour tous les sapeurs-pompiers avaient finalement donné tous les renseignements utiles sur les soldes et les rétrocessions faites à l’Amicale. Si M. C______ était réintégré, la moitié du corps des sapeurs-pompiers de la compagnie s’en irait et lui-même ne pourrait probablement pas rester.

b. M. C______ a expliqué avoir écrit plusieurs fois au commandant et n'avoir jamais obtenu de réponse à ses courriers. Le 17 mars 2012, une vingtaine de sapeurs-pompiers de la commune avaient demandé, par une pétition adressée au conseil municipal, que l’Amicale soit clairement dissociée de la compagnie et que les soldes destinées aux sapeurs-pompiers soient versées directement à ceux-ci.

c. La commune a précisé que l’Amicale deviendrait prochainement une association munie de nouveaux statuts.

d. Monsieur V______ a exposé avoir été membre de la compagnie de 2006 à 2011. Il l'avait quittée ensuite car il n’avait plus confiance en l'Etat-major, qui lui avait fait des promesses sans les tenir. Il s’était plaint avec M. C______ de l’imprécision des décomptes fournis par l’Amicale. Il avait reçu un blâme pour cela. La mauvaise ambiance existant au sein du corps des sapeurs-pompiers ne provenait pas de l’attitude de M. C______ mais de l’absence de transparence des cadres de la compagnie.

e. Pour Monsieur R______, sapeur-pompier depuis 1979, M. C______ avait été le porte-parole d’un malaise général ressenti par une partie du corps des sapeurs-pompiers, et en particulier par les plus jeunes. Il y avait au sein de la compagnie un problème de confiance par rapport à l’Etat-major. Plusieurs membres parlaient de démissionner. La situation se dégradait de jour en jour. L’exclusion de M. C______ ne résoudrait pas ce problème, dû à l’absence de transparence des responsables de l’Amicale. L'intéressé était un excellent chauffeur de camion qui ne créait aucun danger, ni pour le corps des sapeurs-pompiers ni pour la population.

f. Monsieur E______ était membre de la compagnie depuis 1997. Il avait très mal vécu l’opprobre jetée sur la compagnie dans la presse et à la télévision, au point qu’il s’était demandé s’il postulerait comme fourrier au sein de la compagnie. Ces événements avaient causé d’importantes scissions au sein du corps des sapeurs-pompiers et l’ambiance s’était dégradée.

27. Une nouvelle audience de comparution personnelle et d’enquêtes s’est tenue le 14 juin 2012.

a. Pour M. R______, il existait au sein de la compagnie une très mauvaise ambiance dont M. C______ n’était pas responsable. Ce dernier « payait le fait d’avoir osé relever les dysfonctionnements de l’Amicale ». M. C______ et lui-même avaient été pris à partie et même insultés par des membres de l’Etat-major, de l’Amicale et par un représentant de la commune. Il leur avait été reproché de ne « s’intéresser qu’à l’argent ».

b. Pour Monsieur F______, M. C______ ne représentait pas un problème pour la compagnie. Il savait toutefois que d’autres personnes ne partageaient pas son opinion.

c. Monsieur X______ était membre de la compagnie depuis trente-sept ans. Il s’était rallié aux revendications de M. C______ concernant l’absence de transparence des comptes de l’Amicale, dont il déplorait la gestion. Il avait reçu un blâme pour cela. Les réponses peu circonstanciées de l’Amicale aux questions posées avaient mis « de l’huile sur le feu » et tout était « parti en dérive de manière atroce ». M. C______ faisait office de bouc émissaire. Aujourd’hui, la situation avait pris une ampleur catastrophique. L’ambiance était très mauvaise au sein du corps des sapeurs-pompiers, dont la disponibilité avait chuté au point que parfois, seuls des officiers se trouvaient en intervention.

d. M. C______ a précisé qu’il avait contacté la Cour des comptes en mai 2012, après avoir écrit de nombreux courriers au commandant M______, au trésorier de l’Amicale et au fourrier de la compagnie, qui ne lui avaient jamais répondu.

28. Le 31 août 2012, M. C______ a répliqué en persistant dans ses conclusions. La décision entreprise contenait des vices formels graves qui justifiaient à eux seuls son annulation. En particulier, elle n’était pas désignée comme telle, ne contenait pas d’indications des voie et délai de recours et était insuffisamment motivée.

Sur le fond, l’exclusion constituait la sanction la plus grave pouvant être prononcée contre un sapeur-pompier. Or, la décision elle-même indiquait qu’aucun manquement important ne pouvait lui être reproché. Les changements intervenus au sein de l’Amicale avaient démontré le bien-fondé des reproches qu’il avait adressés à l’Amicale et de ses revendications. Celles-ci ne pouvaient en aucun cas justifier une exclusion sans violer manifestement les dispositions du CO protégeant les travailleurs contre les congés abusifs, applicables en l'espèce.

29. Le même jour, la commune a déposé ses observations. Elle maintenait ses conclusions. Les témoignages avaient attesté de la mauvaise ambiance régnant au sein du corps des sapeurs-pompiers, de la démotivation qui mettait en péril sa mission et du caractère excessif et agressif des revendications de M. C______ qui briguait des mandats électoraux et n’avait pas perçu la nature fondamentalement bénévole de l’engagement des sapeurs-pompiers.

Ensuite de quoi, la cause a été gardée à juger.

1. L'exclusion du recourant du corps des sapeurs-pompiers par le CA de la commune constitue une décision au sens des art. 4 al. 1 let. a et 5 let. f de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10).