Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Monsieur Philippe Jordan est un habitant de la commune de Corsier (ci-après : la commune).

2) Par courriel du 19 avril 2010, il a sollicité de la mairie de Corsier l'autorisation de se rendre dans ses locaux et prendre connaissance des procès-verbaux des commissions de l’aménagement et des constructions ainsi que des finances de la législature en cours.

3) Le même jour, Madame Florence Schenkel (ci-après : Mme Thierrin-Schenkel), secrétaire générale de la mairie, a refusé de donner suite à sa requête. Les séances des commissions se tenaient à huis clos et les procès-verbaux n’étaient pas consultables par le public, conformément à l’art. 10 de la loi sur l’administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05).

4) Par retour de courriel, M. Jordan s’est référé aux dispositions de la loi sur l’information du public et l’accès aux documents du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08), qui lui donnaient le droit de consulter ces pièces. Il a réitéré sa demande le 26 avril 2010, précisant qu’il saisirait la préposée cantonale à la protection des données et à la transparence s’il ne pouvait accéder aux documents requis.

5) Le 21 avril 2010, Monsieur Gilbert Henchoz, maire de la commune, a requis du service de surveillance des communes, alors dépendant du département de l'intérieur et de la mobilité, devenu aujourd'hui le département de l'intérieur, de la mobilité et de l'environnement, qu’il lui transmette une « marche à suivre », un habitant souhaitant consulter différents procès-verbaux des séances des commissions du Conseil municipal.

6) Par courrier du 23 avril 2010, ce service lui a répondu que les procès-verbaux de commissions ne pouvaient être transmis à l’habitant en vertu de l’art. 10 al. 5 LAC, dont l’application était réservée par l’art. 26 al. 4 LIPAD, qui restreignait les droits conférés par l’art. 21 al. 1 LIPAD.

7) Par courrier du 4 mai 2010 adressé à M. Jordan, M. Henchoz a refusé sa requête. Les procès-verbaux des séances de commissions n’étaient ni consultables, ni transmissibles au public en application de l’art. 10 LAC, cette disposition constituant une exception au principe de transparence prévu par la LIPAD.

8) Le 10 mai 2010, M. Jordan a sollicité la médiation de Madame Isabelle Dubois, préposée à la protection des données et à la transparence (ci-après : la préposée), en application de l’art. 30 LIPAD. Il avait fait usage de son droit d’accès fondé sur la LIPAD pour consulter les « rapports » des séances des commission des finances et de l’aménagement auprès de la mairie de Corsier, qui étaient publics, contrairement aux procès-verbaux. Il était domicilié dans cette commune depuis 1979 et avait été élu au sein du Conseil municipal au cours de la précédente législature. A l’issue des séances de commissions, un procès-verbal, non public, était établi, ainsi qu’un rapport plus succinct résumant l’objet des discussions et des décisions intervenues. Ce rapport étant public, il n’entrait pas dans la catégorie d’exclusion de l’art. 10 al. 5 LAC, de sorte que la mairie ne pouvait lui en refuser la consultation.

9) Le 12 octobre 2010, la préposée a constaté que la médiation n’avait pas abouti.

10) Par acte du 8 décembre 2010, notifié à M. Jordan et à la commune, la préposée a recommandé à cette dernière de donner accès à M. Jordan aux documents remis aux conseillers municipaux, intitulés procès-verbaux mais qui valent rapport, par les commissions de l’aménagement et des constructions ainsi que des finances pour l’actuelle législature, au sens des art. 24 al. 2 LIPAD, 10 al. 3 LAC et 16 du règlement du Conseil municipal de Corsier du 20 janvier 2004 (ci-après : le règlement).

Le 10 novembre 2010, elle avait sollicité de la commune le règlement et avait eu un entretien téléphonique avec « la mairie ». Selon celle-ci, la mention, sur le site internet de la commune, sous l’onglet « rapports des commissions », que « les conseillers ont reçu les rapports des commissions qui ont étudié différents projets », ne signifiait pas qu’il existait des rapports des commissions. Les procès-verbaux approuvés des commissions étaient envoyés aux conseillers municipaux, qui en prenaient connaissance sans les divulguer avant les séances plénières. En cas de discussion de ces procès-verbaux au Conseil municipal, le président demandait le huis clos de la séance. Il n’existait aucun rapport des commissions au Conseil municipal, la commission présentant son projet sous forme de délibération ou de proposition en séance publique.

Au plan juridique, la commune disposait, depuis janvier 2004, d’un règlement précisant de manière claire les obligations découlant de la LIPAD. La politique d’information de la mairie était toutefois contraire à la lettre de ce règlement, à celle de la LAC et à l’esprit de la LIPAD, et contrevenait au principe de la transparence. La commune qualifiait, de manière erronée, de procès-verbaux les documents fournis par les membres des commissions aux conseillers municipaux, dès lors qu’il s’agissait de rapports au sens de l’art. 10 al. 3 LAC, soit des documents publics soumis au droit d’accès, qui n’avaient pas à être caviardés, sauf si certaines données ou parties de documents étaient soustraites à la communication en vertu de l’art. 26 LIPAD.

11) Le 20 décembre 2010, la préposée a informé M. Jordan que la mairie de Corsier rendrait sa décision le 20 janvier 2011.

12) Elle lui a précisé, le 27 janvier 2011, que la mairie avait été contactée, mais que cette dernière n’avait pas encore travaillé à la décision.

13) Le 4 février 2011, elle a informé M. Jordan que la commune ne prendrait pas de décision « dans un proche avenir », le maire désirant convoquer au préalable une séance du Conseil municipal, qui devait se tenir au printemps.

14) Par acte du 7 février 2011, M. Jordan a saisi la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) d’un recours en déni de justice. Il concluait à ce qu’il soit ordonné à la commune de rendre une décision au sens de l’art. 30 al. 5 LIPAD suite à la recommandation de la préposée du 8 décembre 2010 dans un délai de dix jours.

15) Dans un courrier du 10 février 2011, qui ne comportait pas la mention de « décision » ni n’indiquait les voies et délai de recours, notifié à la préposée, la commune a refusé la requête de M. Jordan. Elle n’acceptait pas la recommandation du 8 décembre 2010, considérant que les procès-verbaux des commissions de l’aménagement et des constructions ainsi que des finances pour l’actuelle législature revêtaient un caractère confidentiel.

16) Par courrier du 25 février 2011 adressé à la chambre administrative, qui ne mentionnait pas d’annexe, le conseil de la commune s’est constitué pour la défense de ses intérêts dans le cadre du recours en déni de justice. La procédure était devenue sans objet, dès lors que la commune, dans un courrier du 10 février 2011, avait statué sur la requête de M. Jordan. Cette décision avait été notifiée à la préposée et était annexée au courrier du 25 février 2011.

17) Par pli du même jour au conseil de M. Jordan, l’avocat de la commune a transmis « une copie de son courrier de ce jour à la chambre administrative [ ] ». Aucune autre annexe n’était mentionnée dans la lettre de garde.

18) Le 8 mars 2011, la chambre administrative a transmis copie, pour information, à M. Jordan de la décision de la commune du 10 février 2011.

19) Par décision du 11 mars 2011, la chambre administrative a rayé la cause du rôle, le recours pour déni de justice étant devenu sans objet.

20) Par acte du 6 avril 2011, M. Jordan a recouru auprès de la chambre administrative contre la décision de la commune du 10 février 2011, reçu le 9 mars 2011. Il concluait, avec suite de frais, à son annulation et à ce qu’il soit ordonné à la commune de lui donner accès aux documents remis aux conseillers municipaux, intitulés procès-verbaux mais valant rapports, par les commissions de l’aménagement et des constructions ainsi que des finances pour la législature 2007-2011.

La décision attaquée, qui n’indiquait pas les voie et délai de recours et ne comportait aucune motivation, avait été rendue en violation des art. 46 al. 1 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) et 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). Sur le fond, elle contrevenait aux art. 24 et 25 LIPAD, dans la mesure où la commune refusait, de manière infondée, l’accès aux documents litigieux, le recourant faisant sienne la motivation de la préposée dans sa recommandation du 8 décembre 2010.

21) Par courrier du 12 avril 2011, le juge délégué a invité la commune à répondre en lui demandant de transmettre une copie des procès-verbaux des séances du Conseil municipal pour la législature 2007-2011 avec les ordres du jour et toutes pièces permettant de déterminer quels étaient les documents mis à disposition des conseillers municipaux lors de chacune des séances. En outre, la commune devait transmettre, dans une enveloppe fermée, une copie des procès-verbaux des séances des commissions de l’aménagement et des constructions et des finances de la législature 2007-2011. Par application de l’art. 45 al. 2 LPA, ces pièces ne seraient pas consultables par le recourant jusqu’à droit jugé sur le recours.

22) a. Dans sa réponse du 11 mai 2011, la commune a conclu à l’irrecevabilité du recours du 6 avril 2011, subsidiairement à son rejet et, plus subsidiairement, à son rejet partiel, seul l’accès aux documents dont les passages ou données confidentiels avaient été caviardés devant être autorisé.

Le recours était irrecevable, M. Jordan ayant eu, par l’intermédiaire de son conseil, connaissance de la décision de la commune à réception de son courrier du 25 février 2011, soit le 28 février 2011 au plus tard. Bien que ne constituant pas une notification formelle, cette communication était valable, dès lors qu’elle avait été faite à un mandataire professionnellement qualifié.

Sur le fond, l’art. 10 al. 5 LAC prévoyait expressément que les procès-verbaux des séances de commissions n’étaient pas publics. Les art. 67 et 68 du règlement allaient dans le même sens, celui-ci ayant entendu préserver en toute hypothèse le secret des délibérations en commissions et l’identité des intervenants. Les seules informations émanant des commissions adressées au Conseil municipal étaient constituées, d’une part, d’un résumé de l’objet du débat et des opinions exprimées et d’autre part, de la proposition de la commission quant au projet à délibérer par celui-là. La commune se conformait « en substance à cette procédure ». Une fois que les commissions s’étaient prononcées sur un objet, celui-ci était transmis au Conseil municipal sous forme d’un projet de délibération. Lorsqu’était abordé le point de l’ordre du jour de la séance « rapports des commissions », le commissaire désigné faisait part au Conseil municipal de la synthèse des travaux de la commission ayant conduit à déposer le projet de délibération soumis au vote. Il s’agissait d’un compte-rendu oral explicitant la proposition de délibération qui était le reflet des propos tenus en commission et entièrement protocolé dans le procès-verbal de la séance du Conseil municipal. La mention figurant dans les procès-verbaux en question, selon laquelle « les conseillers municipaux avaient reçu les rapports des commissions », se référait en réalité au projet de délibération joint à l’ordre du jour, à l’exclusion des procès-verbaux des commissions.

Si les conseillers municipaux recevaient en cette qualité les procès-verbaux des commissions, cette remise se faisait avec la mention qu’ils ne devaient pas être divulgués et ne pouvaient être discutés par le Conseil municipal qu’à huis clos afin que le secret rattaché à ces documents soit conservé. Tel était le cas des procès-verbaux relatifs à des délibérations portant sur des demandes de naturalisation. Au demeurant, M. Jordan était au courant de cette pratique, puisqu’il avait été conseiller municipal lors de la législature 2003-2007. Dès lors que les procès-verbaux des commissions ne pouvaient être divulgués, la recommandation du 8 décembre 2010 violait les art. 24 et 26 LIPAD, en relation avec l’art. 10 LAC, et avec les art. 66 à 68 du règlement. Subsidiairement, si la chambre administrative n’adhérait pas à ce point de vue et décidait d’ordonner la transmission des procès-verbaux des séances de commission dépendant du Conseil municipal, il lui incomberait en tout état de s’assurer de ce que les éléments strictement confidentiels ne soient pas divulgués. Tel était le cas du nom des commissaires intervenant en commissions ainsi que des informations concernant les tiers entrant en négociation avec la commune avant la conclusion d’un contrat ou s’agissant des finances, d’éléments chiffrés relevant de choix politiques discutés en commissions avant d’être présentés ensuite, d’une seule voix, devant le Conseil municipal.

b. La commune a annexé à sa réponse une copie des ordres du jour et des procès-verbaux du Conseil municipal de la législature en cours et, sous pli fermé, les « procès-verbaux » des commissions.

Il ressort des différents ordres du jour qu’un point était consacré aux « rapports des commissions ».

Les procès-verbaux des séances du Conseil municipal comportaient, sous ce point, la mention que les conseillers municipaux avaient reçu copie des rapports de commissions. Certains procès-verbaux se référaient également aux discussions et aux corrections à apporter à ces rapports, ainsi que le rappel de la procédure à suivre en vue de leur communication aux conseillers municipaux, qui étaient annexés aux convocations aux séances du Conseil municipal. Des discussions avaient lieu en relation avec l’avis exprimé par l’une ou l’autre des commissions, des références étaient faites à leurs rapports et la lecture des délibérations avait lieu. Le huis clos n’était prononcé qu’en relation avec des demandes de naturalisation.

Lors de la séance du Conseil municipal du 23 juin 2009 et à partir de celles d’avril 2010, les procès-verbaux du Conseil municipal, tout en comportant la référence que les conseillers municipaux avaient reçu divers rapports de commission, mentionnaient le prononcé du huis clos lors des discussions relatives à ces rapports, au motif que les séances des commissions n’étaient elles-mêmes pas publiques.

A partir du mois de mai 2010, les procès-verbaux des séances du Conseil municipal comportaient, sous le chapitre consacré aux rapports des commissions, la mention que les conseillers municipaux avaient reçu divers « procès-verbaux des séances des commissions ». Lorsque le débat était ouvert sur ces procès-verbaux, le huis clos était prononcé. Quant au procès-verbal du 14 décembre 2010, il mentionnait que la séance de la commission de l’aménagement et des constructions du 18 novembre 2010 revêtait une grande importance, de sorte qu’un rapport public avait été établi en complément du procès-verbal, lequel était confidentiel.

23) Le 16 mai 2011, le juge délégué a écrit à l’intimée pour réclamer la production des ordres du jour adressés aux conseillers municipaux et toutes pièces permettant de déterminer quels étaient les documents qui avaient été mis à disposition de ceux-ci lors de chacune de ces séances.

24) Le 26 mai 2011, la commune a répondu au courrier précité. Les ordres du jour avaient été adressés avec les procès-verbaux des séances du Conseil municipal. Quant aux procès-verbaux des séances de commissions, ils n’avaient pas été remis aux conseillers municipaux avec les ordres du jour comme des documents devant être traités lors du Conseil municipal, mais leur étaient envoyés en même temps que l’ordre du jour de la séance et n’étaient pas traités en séances du Conseil municipal. S’ils devaient l’être de manière exceptionnelle, ils étaient discutés à huis clos. Il ne s’agissait dès lors pas de documents destinés à la séance du Conseil municipal. Au surplus, pendant toute la durée de la législature, la procédure dite de rapports était effectuée oralement comme exposé dans le mémoire de réponse.

25) a. Le 10 juin 2011, le recourant a écrit à la chambre de céans. Dans les procès-verbaux des séances du Conseil municipal, il n’était jamais fait mention que des « rapports de commissions ». Ce n’était qu’à partir de mai 2010 que le Conseil municipal avait utilisé la formulation de « procès-verbaux de commissions ». Il en voulait pour exemple le procès-verbal de la séance du Conseil municipal du 11 novembre 2008, dans lequel il était expressément protocolé que les rapports des commissions remis aux conseillers municipaux faisaient l’objet en public de remarques, ajouts ou corrections. En outre, à l’occasion de cette séance, le maire avait demandé qu’il soit rappelé aux conseillers la décision prise en début de législature au sujet de la rédaction des rapports de commissions, Mme Thierrin-Schenkel ayant décrit le processus par lequel ces rapports étaient établis et envoyés à l’ensemble des conseillers municipaux avec la convocation de la séance du Conseil municipal suivante. Il y avait donc bien des rapports de commissions, rédigés par écrit, qui étaient remis à chaque conseiller municipal avant les séances plénières, dont il demandait l’accès, que l’intimée intitulait opportunément « procès-verbaux » pour éviter d’avoir à suivre la recommandation de la préposée.

b. M. Jordan a annexé à son courrier quelques copies des convocations du Conseil municipal ainsi que des procès-verbaux des séances de ce dernier. Selon le procès-verbal de la séance du Conseil municipal du 11 novembre 2008, qui contenait, sous le point 4 intitulé « rapports des commissions », sans mention du prononcé du huis clos, les conseillers municipaux avaient reçu les rapports de plusieurs séances de commissions. Plusieurs remarques, ajouts ou corrections étaient proposés par les conseillers municipaux. Mme Thierrin-Schenkel rappelait la procédure de correction de ces rapports, qui, une fois finalisés, étaient envoyés à l’ensemble des conseillers avec la convocation de la séance du Conseil municipal. Le procès-verbal de la séance du Conseil municipal du 10 novembre 2009 comportait, sous point 4 intitulé « rapports des commissions », la mention que différents rapports avaient été établis et distribués aux membres du Conseil municipal. Bien que la commission des finances se soit réunie, un rapport n’avait pas encore été rédigé, par manque de temps. Les points importants de ces séances étaient toutefois résumés brièvement. Quant au procès-verbal de la séance du Conseil municipal du 16 mai 2006, il mentionnait, sous l’intitulé « rapports des commissions », les interventions de M. Jordan en séance de commission « qui reflétaient le contraire de ce qu’il avait déclaré ».

26) Le 15 juillet 2011, la commune persistait dans les explications contenues dans son mémoire de réponse et dans ses conclusions.

27) Le juge délégué a procédé à l’audition des parties lors d’une audience de comparution personnelle le 21 mai 2012.

a. M. Jordan a persisté dans les termes de son recours, requérant la production des exemplaires des rapports et des procès-verbaux visés dans celui du 10 novembre 2009.

Il avait été conseiller municipal de 2003 à 2007 et, à ce titre, avait tenu les procès-verbaux de la commission de finances. Il n’avait jamais été rappelé aux conseillers municipaux que les procès-verbaux étaient secrets, ceux-ci ne comportant pas non plus mention de leur confidentialité. D’ailleurs, la notion du « secret » était relative, dès lors qu’à l’occasion d’une séance plénière du Conseil municipal, l’une de ses interventions en commission avait été largement commentée. La mention, dans le procès-verbal de la séance du Conseil municipal du 10 novembre 2009, de rapports qui n’avaient pas été rédigés par manque de temps se référait à des documents qui auraient dû être mis à disposition du Conseil municipal avant l’approbation du budget.

b. La commune, représentée par Mme Thierrin-Schenkel, a persisté dans ses conclusions.

Selon Mme Thierrin-Schenkel, chaque commission dressait un procès-verbal de ses propres séances au sens de l’art. 68 du règlement. Ce document retranscrivait les débats ayant eu lieu dans le cadre des commissions et comportait la mention du nom des intervenants et de leurs opinions. Il était distribué à l’ensemble du Conseil municipal pour la séance suivante. Lorsque des propositions devaient être soumises à l’attention de celui-ci à la suite de travaux des commissions, ces dernières lui en faisaient rapport ; ce dernier pouvait être écrit ou oral et contenait les conclusions et la position de la commission sur le sujet qu’elle avait étudié et, le cas échéant, ses propositions. L’objet du rapport était ensuite soumis au vote du Conseil municipal. Aux convocations adressées aux conseillers municipaux étaient annexés, d’une part, les procès-verbaux des commissions et d’autre part, les rapports écrits relatifs aux points de l’ordre du jour devant être traités. Jusqu’au 18 novembre 2010, les rapports étaient oraux et les procès-verbaux des séances de commissions continuaient à être distribués aux conseillers municipaux. Les procès-verbaux desdites séances étaient confidentiels et les conseillers municipaux ne pouvaient en divulguer le contenu.

28) Le juge délégué a procédé à l’ouverture du pli fermé annexé à la réponse de la commune du 11 mai 2011. Son contenu a mis en évidence plusieurs documents, sans intitulés, relatifs aux séances des commissions de l’aménagement et des constructions ainsi que des finances entre 2007 et 2010. Ces documents correspondent à ceux mentionnés dans les différents procès-verbaux des séances du Conseil municipal, sous l’intitulé « rapports des commissions ». A titre d’exemple, le procès-verbal de la séance du Conseil municipal du 11 septembre 2007, en référence à une séance de la commission de l’aménagement et des constructions du 7 juin 2007, rappelait une intervention d’un conseiller municipal qui figurait dans le document « commission de l’aménagement et des constructions, jeudi 7 juin 2007 » contenu dans le pli fermé remis par la commune.

29) Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

1) a. Interjeté devant la juridiction compétente, le recours est recevable de ce point de vue (art. 132 de la loi sur l’organisation judiciaire - LOJ - E 2 05 ; art. 60 al. 1 LIPAD).

b. L’intimée conclut à ce que le recours soit déclaré tardif, la décision litigieuse ayant été communiquée au recourant par pli du 25 février 2011.

c. Les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies et délai de recours (art. 46 al. 1 LPA). Elles sont notifiées aux parties, le cas échéant à leur domicile élu auprès de leur mandataire, par écrit (art. 46 al. 2 LPA). Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA).