Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1) Le 16 novembre 1971, le département des travaux publics, devenu depuis le département de l’urbanisme (ci-après : le département) a délivré une autorisation définitive de construire (DD______) à Monsieur S______, alors propriétaire de la parcelle ______ de 3'016 m², feuille 25 de la commune de Collex-Bossy (ci-après : la commune), située en zone agricole mais non assujettie à la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR - RS 211.412.11), à l’adresse ______,route des Y______, 1290 Versoix, pour agrandir un hangar déjà existant destiné à l’élevage de lapins et poules.

Selon le rapport du département du même jour, la destination du hangar était limitée exclusivement à l’usage de poulaillers et clapiers. Elle ne pouvait en aucun cas être convertie, totalement ou partiellement, en habitation, même temporaire, ni en entrepôt ou atelier. Toute adjonction de maisonnette, chalet, roulotte, caravane, etc. était également interdite. Le genre d’exécution et la couleur des façades (crépissage, matériaux employés, etc.) devaient être soumis à l’approbation du département. La couverture devait être exécutée au moyen de tuiles ou d’éternit, la tôle n’étant pas admise.

2) Le 22 mars 1974, puis le 23 mars 1977, le département a refusé deux demandes d’autorisation de construire, portant respectivement les n^os DD______ et DD______, présentées par M. S______ en vue de la transformation du hangar en habitation. Le refus du 23 mars 1977 a été confirmé par le Tribunal administratif, devenu depuis le 1^er janvier 2011 la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), puis le Tribunal fédéral le 4 mars 1981 (in RDAF 1982, pp. 42-49).

3) Le 18 juin 1997, Monsieur D______ a acquis pour CHF 120'000.- la propriété de M. S______.

D’après l’acte de vente, la parcelle comportait une « habitation » (en réalité « hangar ») de 120 m², cadastrée comme étant le bâtiment n° 474.

M. D______ y exploite depuis une entreprise individuelle inscrite au registre du commerce sous la raison sociale « Services X______, D______ » ayant pour but d’offrir des « services de jardinage ».

4) Le 5 novembre 2007, M. S______ a dénoncé au département la transformation et l’agrandissement du bâtiment n° 474 réalisés par M. D______.

5) Le 9 février 2009, un inspecteur de la police des constructions du département a établi un rapport d’enquête.

Il avait procédé à des contrôles sur place les 29 octobre 2007 et 12 décembre 2008. Malgré deux refus successifs d’autorisations de construire en 1974 et 1977 ainsi que les réserves figurant dans l’autorisation initiale (DD______), le hangar avait été transformé en habitation. De nouvelles constructions, soit un garage de 50 m² et une annexe de 25 m², avaient été réalisées au nord et au nord-est du hangar et cela sans autorisation. Divers dépôts se trouvaient dans l’angle nord-ouest et nord-est du hangar.

6) Le 27 février 2009, le département a fixé à M. D______ un délai de 15 jours pour fournir toutes explications au sujet des constatations précitées.

Les modifications contrevenaient aux dispositions légales applicables en matière de constructions et d’aménagement du territoire.

7) Le 23 mars 2009, l’intéressé a répondu en sollicitant l’examen du caractère autorisable des constructions contestées au moment de leur réalisation.

Il avait acquis les locaux litigieux aux fins d’exploiter son entreprise d’horticulture. Il ne contestait pas avoir transformé le hangar pour partie afin de le rendre habitable, et pour partie en bureaux. Au moment de l’acquisition de la parcelle, il existait un studio avec un chauffage électrique. Il s’était contenté d’en améliorer le confort. Il avait construit un garage aux fins d’entreposer ses machines et son matériel, notamment son tracteur agricole. Il n’avait sollicité aucune autorisation de construire. Les rejets de 1974 et 1977 concernaient l’ancien propriétaire. Certaines constructions mentionnées dans le courrier du département du 27 février 2009 existaient au moment où il avait acquis la parcelle. Une démolition de ces bâtiments entraînerait un dommage important allant jusqu’à l’impossibilité d’exploitation.

8) Le 16 juin 2009, le département a imparti à M. D______ un délai de soixante jours pour rétablir le hangar n° 474 dans son état d’origine, déposer une requête en autorisation de construire pour le garage et l’annexe réalisés dans le prolongement nord-est du hangar à la condition qu’il justifie de sa profession d’horticulteur. Dans le cas contraire, les constructions devaient être supprimées et il devait supprimer les autres installations ainsi que divers dépôts sans lien avec l’agriculture (containers, roulottes ou cabanes dans l’angle nord-ouest). Toute autre mesure ou sanction résultant de la situation était réservée.

L’intéressé était responsable de la situation qui prévalait sur sa parcelle depuis qu’il en était propriétaire, soit depuis 1997.

9) Le 20 juillet 2009, M. D______ a recouru auprès de la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la commission), devenue depuis le 1^er janvier 2009 la commission cantonale de recours en matière administrative puis, dès le 1^er janvier 2011, le Tribunal administratif de première instance (ci-après : le TAPI) contre la décision du département du 16 juin 2009, en concluant à son annulation et à l’octroi d’une autorisation pour la transformation du hangar (cause A/2573/2009).

Il était de bonne foi en aménageant de manière plus confortable un hangar rendu habitable depuis plus de trente ans. Il n’avait appris les refus de transformation du hangar en habitation qu’en consultant le dossier auprès du département. L’acte de vente faisait état du caractère habitable du hangar. Le garage construit servait à protéger le matériel indispensable à son travail (machines, outils, etc.). L’annexe avait été construite pour abriter ses employés pendant les pauses de midi. Il avait débarrassé les divers dépôts qui lui appartenaient. Il n’avait pas mis l’autorité devant le fait accompli et l’ordre de remise en état lui ferait subir un dommage réel.

Une dérogation au principe de la remise en état pouvait être octroyée, la zone dans laquelle se trouvait sa parcelle ayant acquis un caractère de zone mixte, compte tenu de plusieurs habitations qui y avaient été érigées sans autorisation ou pour lesquelles des demandes d’autorisation étaient pendantes.

10) Le 15 septembre 2009, le département a persisté dans les termes de sa décision du 16 juin 2009.

La transformation d’une partie du hangar en habitation ne pouvait pas être admise car elle n’était pas imposée par sa destination. La séparation entre zone à bâtir et zone inconstructible devait demeurer d’application stricte, l’intérêt public étant prépondérant. Aucune solution moins restrictive ne permettait d’atteindre le but visé.

11) Le 22 mars 2010, M. D______ a déposé une demande d’autorisation de construire pour l’agrandissement du hangar avec la création d’un réfectoire.

Selon le formulaire de demande définitive d’autorisation de construire, le bâtiment à transformer ne comportait pas de logement.

12) Le 1^er avril 2010, l’inspection de la construction a émis un préavis favorable à la demande d’autorisation de construire de M. D______ à condition que ce dernier produise des plans et documents de construction d’une servitude à charge de la parcelle n° 109, voisine de la sienne.

13) Le 1^er avril 2010, la police du feu a donné également un préavis favorable, sous conditions.

14) Le 19 avril 2010, la direction générale de l’agriculture (ci-après : DGA) a émis un préavis défavorable.

L’autorisation sollicitée concernait l’agrandissement du hangar avec création d’un réfectoire. Le requérant n’exerçait pas la profession d’agriculteur à titre principal. Une autorisation ordinaire ne pouvait pas lui être octroyée. La surface de l’installation, manifestement surdimensionnée, excluait l’application du régime dérogatoire de l’aménagement du territoire.

15) Le 29 avril 2010, la direction générale de l’eau a donné un préavis favorable moyennant certaines conditions.

16) Le 4 mai 2010, la commune a délivré un préavis négatif.

La construction dont l’autorisation était sollicitée existait déjà. Elle ne respectait pas la limite de 30 % d'utilisation du sol en zone agricole. Le projet ne prévoyait pas de remplacer le collecteur existant sur la parcelle selon la requête de l’inspection de la construction. Le requérant prévoyait la création d’ouvertures, fenêtres et portes, sur le hangar.

17) Le 25 mai 2010, la direction générale de l’aménagement du territoire (ci-après : DGAT) du département a donné un préavis défavorable.

Le requérant n’exerçait pas la profession d’horticulteur et le projet d’agrandissement excédait les limites autorisées.

18) Le 19 juillet 2010, la DGA a, dans un courriel, informé le département que M. D______ ne pouvait pas être reconnu comme agriculteur à titre principal.

Il n’était pas annoncé à ce titre à l’association faîtière de l’agriculture genevoise (ci-après : AgriGenève), mais comme horticulteur. Il était inconnu de la DGA, auprès de laquelle toute surface cultivée devait être annoncée pour des raisons statistiques.

19) Le 19 août 2010, M. D______ a écrit au département pour lui faire parvenir une note relative à son activité d’horticulteur.

Il avait été reçu par AgriGenève. Cette association faîtière n’avait pas le pouvoir d’influer sur les décisions du département. Le statut de paysagiste n’était pas clarifié à Genève. Selon AgriGenève, il était difficile de classer les paysagistes dans une catégorie, sachant qu’ils n’étaient pas acceptés en zone industrielle. La surface des terres cultivées devait être évaluée en prenant en considération l’activité de la culture en pots. Lui-même avait grandi dans une famille d’agriculteurs. Il avait commencé son activité en qualité de paysagiste, puis, par l’acquisition de sa parcelle et la location de terrains, il avait développé une activité d’horticulteur, appelée à se développer. Il s’agissait d’une activité mixte de paysagiste et d’horticulteur, la première s’appuyant sur la seconde.

20) Le 17 novembre 2011, le département a refusé de délivrer l’autorisation de construire sollicitée.

L’intéressé n’exerçait pas la profession d’agriculteur à titre principal, raison pour laquelle une autorisation ordinaire ne pouvait pas être délivrée. Les conditions d’une dérogation au régime ordinaire n’étaient pas réunies.

21) Le 19 décembre 2011, M. D______ a recouru auprès du TAPI contre le refus du 17 novembre 2011 du département en concluant à son annulation et à l’octroi de l’autorisation de construire sollicitée (cause A/4402/2011).

Il exploitait depuis dix-sept ans une entreprise d’horticulture et de jardinage comptant 7 employés, tant pour la culture et l’entretien des arbres et arbustes sur sa parcelle que pour des travaux à l’extérieur (jardinier et paysagiste). Il s’acquittait de toutes les taxes auprès d’AgriGenève, dont il était membre. Les constructions pour lesquelles il sollicitait une autorisation de construire servaient à la préparation et au stockage des produits horticoles destinés à la vente, de même qu’à l’entreposage des machines, outils ou autres produits d’entretien de l’exploitation. Elles étaient nécessaires à son entreprise durant la période hivernale, notamment pour préserver les plantes délicates. Aucun intérêt prépondérant ne s’opposait à l’implantation desdites constructions. Une autorisation pouvait être délivrée si l’implantation de la construction hors de la zone à bâtir était imposée par sa destination et si aucun intérêt prépondérant ne s’y opposait. L’agrandissement du hangar par le biais du garage et de son annexe bénéficiait de la garantie de la situation acquise. Trente ans s’étaient écoulés depuis l’exécution des travaux de transformation et d’agrandissement du hangar par l’ancien propriétaire et les autorités compétentes n’étaient pas intervenues quant à leur conformité à la zone agricole.

22) Le 3 février 2012, la commune a persisté dans les termes de son préavis négatif.

L’intéressé avait mis l’autorité devant le fait accompli. Il avait modifié considérablement les constructions existant sur sa parcelle, en avait ajouté de nouvelles, sans autorisation, alors que celles-ci se trouvaient en zone agricole. Les constructions réalisées n’étaient pas autorisables, elles ne respectaient pas les principes applicables en matière de gestion et de séparation des eaux. Il existait d’autres constructions et installations litigieuses sur la commune, certaines ayant donné lieu à des dénonciations. La commune se présenterait à l’audience du 23 février 2012, à laquelle elle était citée à comparaître.

23) Le 23 février 2012, le TAPI a auditionné M. D______ et le juriste du département, lors d’une audience de comparution personnelle.

a. M. D______ a reconnu avoir construit le hangar et l’annexe sans architecte et sans autorisation. Il avait mandaté un architecte pour déposer la demande en autorisation de construire afin de régulariser la situation lorsqu’il avait été interpellé par le département. L’ancien propriétaire avait doté le hangar d’une cuisinière et d’un meuble de cuisine, d’une salle de bains, d’un salon et d’une chambre à un lit. Lui-même ne contestait pas avoir transformé le hangar en une habitation plus confortable et y avoir aménagé un bureau, ni avoir construit un garage et son annexe. Il avait repeint les murs du hangar, boisé les plafonds et refait les fenêtres en gardant leur largeur et en diminuant leur hauteur. Il avait réduit la porte d’entrée et ajouté deux petites fenêtres à la façade. Il avait installé une autre fenêtre sur la façade sud-ouest de la maison. Il avait couvert de tuiles le toit, qui était à l’origine en éternit ondulée. Il avait posé une charpente entièrement neuve qu’il avait isolée. Il avait repeint le crépi des murs extérieurs.

Le hangar était devenu son domicile dans la mesure où il vivait sur place depuis son divorce en 2007. Son travail lui prenait énormément de temps. Cette situation était provisoire. Il avait exécuté des travaux afin d’améliorer le drainage du terrain, effectué initialement par l’ancien propriétaire.

b. Le représentant du département a requis l’audition de Monsieur B______, chef de service de l’espace rural de la DGA, sur la question de savoir si M. D______ exerçait une activité agricole ou horticole.

24) Le 26 avril 2012, le TAPI a auditionné M. B______.

D’après celui-ci, l’activité de M. D______ ne correspondait pas à une activité horticole et les constructions et installations en cause dépassaient le taux de 30 % d’utilisation du sol autorisé en zone agricole. L’intéressé avait une activité principale de paysagiste et celle de pépiniériste était accessoire. La surface exploitée n’était pas assez importante pour que l’activité déployée soit considérée comme prépondérante. Etre membre d’AgriGenève n’était pas un critère fondant la qualité de pépiniériste ou agriculteur. L’horticulture n’était pas prépondérante, car elle était exercée sur une surface d’environ 3'000 à 4'000 m² seulement, alors qu’elle devrait s’étendre sur une surface de quelques hectares au moins.

M. D______ recevait certes des commandes pour aménager les jardins des particuliers. Il cultivait sur sa parcelle des plantes de saison en hiver et en juin, couvrant environ 300 m², ainsi que quelques arbustes sur 2'000 m². Il avait également des arbres fruitiers autour de la maison, dont la production se vendait bien. Il avait un potager pour sa consommation personnelle sur environ 1'000 m². Les terreaux étaient déposés à environ 800 m de la maison sur une autre parcelle, située de l’autre côté de l’autoroute. Le foin destiné à ses poules et à ses lapins était produit sur un terrain appartenant à l’Etat. Les plantes et les arbustes qu’il cultivait étaient utilisés dans le cadre de son activité de paysagiste.

Selon le représentant du département, le taux de 30 % correspondait à la surface des nouvelles constructions et installations, augmentée de la surface du bâtiment existant.

25) Après avoir joint les causes n^os A/2573/2009 et A/4402/2011 sous le n° A/2573/2009, le TAPI a rejeté par jugement du 7 mai 2012 les recours des 20 juillet 2009 et 19 décembre 2011.

Les constructions admises par le recourant, la transformation du hangar en habitation et en bureaux, le garage servant d’entrepôt et une annexe faisant office de réfectoire, étaient soumis à autorisation. Ils avaient été construits sans autorisation. Celle-ci était accordée lorsque les constructions étaient conformes à l’affectation de la zone.

L’activité horticole de M. D______ n’était pas prépondérante et ne remplissait pas les conditions légales, notamment en terme de surface exploitée. Son entreprise avait pour but d’offrir des « services de jardinage ». Son appartenance à AgriGenève n’était pas déterminante. Son activité horticole de pépiniériste n’était pas si importante qu’elle reléguait les revenus tirés de son activité de jardinage et d’entretien à un niveau accessoire. La seule culture de plantes de saison et d’arbustes ne remplissait pas les conditions d’obtention d’une autorisation ordinaire de construire.

L’habitation confortable de l’intéressé, le bureau d’entreprise, le garage pour ses machines et l’annexe pour les employés pouvaient être érigés en zone à bâtir. La pénurie prévalant à Genève et la particularité de l’emplacement géographique de la parcelle n’étaient pas déterminantes. Les installations érigées n’étaient pas imposées par leur destination et n’étaient pas compatibles avec l’intérêt public au respect du principe essentiel de l’aménagement du territoire, soit la séparation entre zone à bâtir et zone agricole inconstructible. L’agrandissement du hangar en cause avait nécessité des travaux de rénovation et de transformation, notamment une charpente neuve, l’isolation du toit et des ouvertures de fenêtres.

La garantie de la situation acquise ne profitait qu’aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel alors en vigueur. Les constructions érigées ou transformées illégalement ne pouvaient pas en bénéficier. Les constructions du recourant n’étaient pas devenues contraires au droit suite à un changement de la législation ou de plans d’aménagement. Les deux demandes en autorisation de construire de l’ancien propriétaire tendant à la régularisation des aménagements entrepris dans le hangar avaient été rejetées en mars 1974 (DD______), puis en mars 1977 (DD______).

Les dérogations sollicitées ne pouvaient être qualifiées de mineures. Elles concernaient la réalisation d’une habitation, d’un garage d’environ 50 m² et d’une annexe de 25 m². Ces constructions dépassaient le taux de 30 % de la surface admissible destinée à une activité essentiellement commerciale d’une entreprise de jardinage et d’entretien exercée en zone agricole. Il n’existait aucune possibilité de faire reconnaître ces installations comme conformes au droit. Le recourant ne pouvait pas se prévaloir de sa bonne foi. Il n’ignorait pas que la parcelle concernée se trouvait en zone agricole puisque cela ressortait expressément de l’acte de vente et qu’une autorisation était nécessaire pour tout aménagement, même provisoire. Le bâtiment n° 474 était qualifié de hangar dans l’acte de vente. L’autorité n’avait pas toléré le caractère habitable de l’installation. Elle avait procédé à des contrôles en octobre 2007 et en décembre 2008 et avait interpellé le recourant en février 2009. La période de deux ans durant laquelle celui-ci avait bénéficié des installations litigieuses ne changeait rien à la situation. Le recourant avait acquis la parcelle en 1997. Il avait réalisé les travaux litigieux et habité sur place en 2007, suite à son divorce. Le délai de trente ans était loin d’être atteint. L’intérêt public à rétablir une situation conforme au droit l’emportait sur l’intérêt privé, économique et pratique de M. D______.

26) Par acte posté le 8 juin 2012, M. D______ a recouru auprès de la chambre administrative contre le jugement précité, concluant préalablement à l’ouverture d’enquêtes et principalement, à l’annulation du jugement entrepris, à l’octroi de l’autorisation pour les transformations effectuées et à la mise à néant de l’ordre de rétablissement de la parcelle dans son état d’origine.

Le TAPI avait violé son droit à la preuve en refusant d’auditionner plusieurs témoins, les responsables de la commune, l’ancien propriétaire et ses employés au sujet de la particularité de la zone en question, du caractère habitable du bâtiment depuis 1974, des raisons pour lesquelles les autorités n’avaient rien entrepris durant plus de trente ans puis avaient réagi exclusivement à son encontre et sur plusieurs éléments qu’il avait contestés.

Lui-même était à la tête d’une exploitation horticole durable, structurée et rentable, sans aucune comparaison avec une agriculture de loisirs. Son activité était conforme à l’affectation de la zone et justifiait l’octroi d’une autorisation ordinaire de construire. Le cas échéant, l’octroi d’une autorisation dérogatoire était justifié par la destination des constructions servant à la préparation et au stockage des produits horticoles destinés à la vente ainsi qu’à l’entreposage des machines, outils et autres produits d’entretien de l’exploitation. Leur démolition mettrait en péril l’équilibre économique de son entreprise. Compte tenu de la localisation de la zone concernée le long de l’autoroute et de la présence depuis des décennies de constructions diverses, y compris des habitations au vu et au su des autorités, l’intérêt public au respect des principes de l’aménagement du territoire ne pouvait pas être considéré comme prépondérant sous l’angle de la pénurie des logements ou de la protection de la nature.

Le département avait fait preuve de tolérance à son égard. Il ne devait pas être traité de façon inéquitable par rapport à ses voisins. Il n’ignorait pas non plus que son domicile ne pouvait pas être situé sur sa parcelle. Sa situation était provisoire. Sa bonne foi ne pouvait être remise en cause. Il était, à sa connaissance, le seul à avoir reçu un ordre de démolition alors que les deux constructions étaient utilisées pour les besoins de son exploitation concrète et effective. L’ordre de démolition ne respectait pas le principe de la proportionnalité.

27) Le 12 juin 2012, le TAPI a transmis au juge délégué son dossier sans formuler d’observations.

28) Le 13 juillet 2012, le département a formulé ses observations et a conclu au rejet du recours en réitérant ses explications.

29) Le 19 juillet 2012, le juge délégué a communiqué les observations du département au recourant et lui a fixé un délai au 15 août 2012 pour y répondre.

30) Le 15 août 2012, M. D______ a répliqué et confirmé les termes et les conclusions de son recours.

31) Le 17 août 2012, le juge délégué a informé les parties que la cause était gardée à juger.

1) Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).

2) Le litige porte sur le refus du département d’autoriser la transformation et l’agrandissement d’un hangar situé sur la parcelle du recourant en zone agricole et de nouvelles constructions, érigées sans autorisation, ainsi que sur un ordre de remise en état.

3) Le recourant reproche au TAPI d’avoir violé son droit d’être entendu en refusant de procéder à plusieurs auditions qu’il avait sollicitées.