Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Madame V______ ainsi que Messieurs F______, H______, X______ et J______ exercent la fonction d’officiers de police.

2. Mme V______ a été nommée officière de police par arrêté du Conseil d’Etat du 10 mars 2008 dès le 1^er août 2008, pour une période d’essai d’une année, à l’issue de laquelle elle sera nommée commissaire. Son traitement a été fixée en classe 24, annuité 08.

Par arrêté du Conseil d’Etat du 9 avril 2008, M. J______ a été confirmé dans ses fonctions de commissaire de police. Son traitement a été fixé en classe 27, annuité 11.

Par arrêté du Conseil d’Etat du 27 août 2008, M. X______ a été confirmé dans ses fonctions de commissaire de police. Son traitement a été fixé en classe 27, annuité 10.

Par arrêté du Conseil d’Etat du 27 août 2008, M. H______ a été confirmé dans ses fonctions de commissaire de police. Son traitement a été fixé en classe 27, annuité 10.

Par arrêté du Conseil d’Etat du 27 août 2008, M. F______ a été confirmé dans ses fonctions de commissaire de police. Son traitement a été fixé en classe 27, annuité 10.

MM. F______ et J______ ont pris leur retraite respectivement courant 2009 et courant 2010.

3. Monsieur G______ est également commissaire de police. Par arrêté du Conseil d’Etat du 9 avril 2008, il a été confirmé dans ses fonctions de commissaire de police. Son traitement a été fixé en classe 27, annuité 12.

Le 2 juillet 2008, l’office du personnel de l’Etat a proposé de lui attribuer « ad personam » un « code 7A » afin de lui faire bénéficier de la classe de traitement 28. Il a notamment été relevé que celui-ci assumait, « en plus des rôles et responsabilités inhérents à sa fonction, la coordination des activités du commissariat (gestion administrative et organisationnelle) ». Par arrêté du 27 août 2008, le Conseil d’Etat a confirmé les fonctions de commissaire de police de M. G______. Son traitement a été arrêté en classe 28, annuité 11.

4. Les différents traitements des commissaires de police ont été évalués par le service des ressources humaines (ci-après : RH) du département des institutions (ci-après : le département) dans le courant de l’année 2008. C’est dans ce contexte que le Conseil d’Etat a pris les différents arrêtés de nomination précités. A cette occasion, la cheffe des RH a relevé, dans une note interne du 20 mai 2008 : « Par ailleurs, il ressort de ma récente conversation avec la direction de la police que l’un des commissaires, en l’occurrence M. G______, assume depuis plusieurs années – outre sa fonction – la coordination des activités du commissariat, raison pour laquelle il a acquis le titre de « chef du commissariat » quand bien même cette fonction n’existe pas dans les faits ».

5. Tous les commissaires de police - y compris M. G______ - ont signé un cahier des charges identique.

6. A teneur de ce document, leur supérieur hiérarchique est la cheffe de la police. Il est précisé que ce supérieur hiérarchique ne peut pas prendre de décisions dans le cadre du travail du commissaire de police. En revanche, il peut lui assigner des missions dont il évalue les résultats. Par ailleurs, dans le cadre du travail judiciaire, le supérieur hiérarchique du commissaire de police est le Procureur général, qui a émis un certain nombre de directives auxquelles le commissaire doit se référer.

7. Le but et la mission du commissaire de police, tels qu’ils ressortent du cahier des charges, sont les suivants :

« A) Assister, voire remplacer le cas échéant, le chef de la police, tant sur le plan de l’établissement des concepts que de la conduite du corps, tout particulièrement lors d’événements graves comme une prise d’otage, un détournement d’avion (ordre d’intervention, voire de tir avec issue mortelle) ;

B) Etre apte, si nécessaire, à diriger n’importe quel service de police ;

C) Seconder le département dans ses décisions administratives ;

D) Créer et assurer des liens avec les différentes administrations, institutions, au niveau cantonal, fédéral, voire international ;

E) Elaborer et donner des cours de formation tant au corps que sur le plan national (ISP), voire collaborer avec la Confédération (DDC) pour la mise en place de projets à l’étranger ;

F) Conduire et contrôler en permanence l’activité judiciaire de la police (police judiciaire et gendarmerie) concernant la privation de liberté pendant 24 heures au maximum de tout individu soupçonné d’un crime ou d’un délit (a le pouvoir de délivrer des mandats d’amener hors flagrant délit et selon les particularités de l’enquête également des mandats de perquisition en flagrant délit) ;

G) Remplacer, sur délégation, les magistrats chargés des dossiers dans certains actes de la procédure pénale ;

H) Ordonner les mesures de contrainte dans le domaine de la police des étrangers, dans le domaine des violences domestiques, de la LMSI ;

I) Conduire et contrôler la police mortuaire ;

J) Procéder aux enquêtes pénales et administratives internes police, voire externes ;

K) Mise sur pied de colloques, voire de séminaires – participer à des conférences (en qualité d’orateur ou de représentation du chef de la police ; ».

8. Le 1^er janvier 2009, l’art. 23A de la loi concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l’Etat, du Pouvoir judiciaire et des établissements hospitaliers (LTrait – B 5.15) est entré en vigueur. Cette disposition a la teneur suivante : « Dès le 1^er janvier 2009 et jusqu'à l'entrée en vigueur d'une nouvelle évaluation des fonctions, les cadres dès la classe 27 exerçant des responsabilités hiérarchiques peuvent percevoir une indemnité, égale à 8,3% de leur salaire annuel, versée en treize mensualités. Le traitement, indemnité incluse, ne peut dépasser le montant correspondant à la classe 33, position 21, de l'échelle des traitements. Le Conseil d'Etat fixe par règlement la liste des bénéficiaires ».

9. Le 14 janvier 2009, le Conseil d’Etat a adopté une modification – entrée en vigueur le 1^er janvier 2009 – du règlement d’application de la loi concernant le traitement et les diverses prestations alloués aux membres du personnel de l’Etat et des établissements hospitaliers (RTrait – B 5.12.01). Sous la note marginale «indemnité prévue à l’art. 23A de la loi », l’art. 13G RTrait a la teneur suivante : «La liste des fonctions concernées est énoncée à l’annexe du présent règlement». Selon le point 6.6 de cette annexe, seuls les commissaires de police en classe 28 bénéficient du droit à cette indemnité.

10. Le 26 janvier 2009, les commissaires J______, X______, H______ et F______ ont sollicité un entretien de Madame la cheffe de la police au sujet de l’absence de versement de l’indemnité de 8,3% prévue par l’art. 23A LTrait à leur fonction.

11. Cet entretien a eu lieu le 28 janvier 2009.

12. Par courrier du 29 janvier 2009 adressé à la cheffe de la police, les commissaires J______, X______, H______ et F______ ont résumé leur position. Ils exerçaient « de toute évidence » des responsabilités hiérarchiques et ils devaient avoir droit à l’indemnité de 8,3% prévue par l’art. 23A LTrait.

13. Le 22 février 2009, la cheffe de la police a assuré aux commissaires H______, X______, J______ et F______ son soutien aux démarches qu’ils entreprendraient suit au courrier que le chef du département leur avait adressé.

14. Le 24 février 2009, les commissaires J______, X______, H______ et F______ ont interpellé la cheffe de la police par courrier. Ils n’avaient reçu aucune nouvelle du chef du département et envisageaient de saisir le Conseil d’Etat.

15. Par courriel du 27 février 2009, la cheffe de la police a indiqué aux commissaires que le courrier du chef du département allait leur parvenir rapidement.

16. Le 11 mars 2009, le chef du département a transmis une note à la cheffe de la police. L’art. 23A LTrait mettait au bénéfice des cadres dès la classe 27 exerçant une responsabilité hiérarchique une indemnité égale à 8,3%. La responsabilité hiérarchique s’entendait comme un pouvoir décisionnel exercé de façon permanente par un supérieur sur les actes de ses subordonnés, soit une équipe de collaborateurs et non uniquement sur l’assistant personnel du cadre concerné. L’exercice de cette responsabilité impliquait notamment de procéder aux évaluations de prestations desdits subordonnés et donnait compétence en matière de sanctions disciplinaires à l’égard de ce même personnel, attributions qui n’étaient pas celles des commissaires, dont ne dépendait pas directement et en permanence une équipe de collaborateurs dans l’ordre administratif institué. Les titulaires de la fonction de commissaire – à l’instar des titulaires d’autres fonctions en classe 27 au département et dans l’administration publique ne répondant pas aux conditions exigées – n’avaient ainsi pas à être mis au bénéfice de l’indemnité prévue par l’art. 23A LTrait.

17. Cette note n’a – dans un premier temps – pas été transmise aux commissaires.

18. Le 16 mars 2009, les commissaires J______, X______, H______, F______ et V______ ont saisi le Conseil d’Etat. Ils étaient toujours dans l’attente d’une réponse écrite du chef du département. Ils devaient avoir droit à l’indemnité de 8,3% prévue par l’art. 23A LTrait. Ils ont exigé la notification d’une « décision motivée ».

19. Par courrier du 8 avril 2009 adressé aux commissaires J______, X______, H______, F______ et V______, le Conseil d’Etat s’est référé à la note du chef du département du 11 mars 2009. Le courrier du Conseil d’Etat ne comportait aucune indication des voies de droit.

20. Par acte du 7 mai 2009, les commissaires J______, X______, H______, F______ et V______ ont saisi le Tribunal administratif d’un recours. Ils ont conclu, sous suite de frais et dépens, à l’annulation de la décision du Conseil d’Etat du 8 avril 2009. Ils devaient être mis au bénéfice de l’indemnité prévue par l’art. 23A LTrait., avec effet rétroactif au 1^er janvier 2009. La définition de « responsabilités hiérarchiques » retenue par le Conseil d’Etat était trop restrictive. Les commissaires de police, au vu de leurs responsabilités étendues et des nombreuses instructions qu’ils donnent, occupaient des responsabilités hiérarchiques. Le principe d’égalité de traitement était violé car le commissaire G______ bénéficiait de cette indemnité alors qu’il exerçait les mêmes fonctions qu’eux-mêmes.

21. Le Conseil d’Etat a répondu le 15 juin 2009. Il s’est interrogé sur la recevabilité du recours car aucune norme cantonale n’ouvrait le recours au Tribunal administratif contre un refus du Conseil d’Etat de mettre un fonctionnaire au bénéfice d’une indemnité salariale particulière. Sur le fond, il a conclu au rejet du recours. Les commissaires bénéficiaient d’une large autonomie et d’une expertise particulière. Il s’agissait d’acteurs autonomes chargés de missions spécifiques. En revanche, leur rôle n’impliquait pas qu’ils prennent part au management organisationnel ou opérationnel. Ils n’avaient ainsi aucune responsabilité hiérarchique au sens de l’art. 23A LTrait. Ils n’exerçaient en effet aucun pouvoir hiérarchique permanent sur des collaborateurs. La différence de traitement pour le commissaire G______ se justifiait au vu de ses fonctions de chef du commissariat.

22. Par actes des 14 juillet 2009 et 15 septembre 2009, les parties ont répliqué et dupliqué en persistant dans leur position.

23. Les parties ont été entendues en audience de comparution personnelle le 3 novembre 2009.

Le représentant du Conseil d’Etat a confirmé que tous les commissaires, y compris M. G______, étaient soumis au même cahier des charges.

Les recourants ont précisé diriger des membres de divers services de police dans le cadre de leur activité de commissaire, donnant notamment tous les jours des ordres aux différents services de police. En cas d’événement important, il leur appartenait de cordonner l’ensemble des services présents. Les ordres transmis aux différents membres des services de police devaient être suivis. A défaut, un rapport était transmis à la hiérarchie de la police afin que des sanctions soient prises. La brigade du commissariat était rattachée administrativement à la police judiciaire, mais les sept collaborateurs de la police judiciaire qui la composaient travaillaient sous les instructions directes des commissaires. Les commissaires ne procédaient toutefois pas à l’évaluation des ces collaborateurs. Dans le passé, le commissariat comportait un chef rattaché à la police judiciaire. Ce n’était plus le cas aujourd’hui. Un commissaire participait toujours aux réunions d’Etat major de la police. Il participait directement au management et prenait ainsi pleinement part à la prise de décisions de l’Etat major.

S’agissant de la présence d’un commissaire de police aux réunions d’Etat major, le représentant du Conseil d’Etat a indiqué qu’elle n’était due qu’à son rôle transversal dans le corps de police. Il ne participait ainsi pas directement au management.

24. M. G______ a été entendu en qualité de témoin le 12 janvier 2010.

Il était le chef du commissariat comme cela ressortait de l’annuaire officiel de l’Etat de Genève depuis 2003. Le Conseil d’Etat avait avalisé cet état de fait en augmentant son traitement au mois de juillet 2008. Il consacrait le 80 à 90 % de son temps aux tâches ordinaires de commissaire de police et le solde aux fonctions de chef du commissariat.

S’agissant du travail de pur commissariat, il ne pouvait donner aucune instruction aux autres commissaires. Il organisait en revanche le fonctionnement du service et pouvait leur imposer un jour de travail. Il ne savait toutefois pas quelle norme le lui permettrait. Par ailleurs les dossiers étaient attribués automatiquement lors des permanences et il ne disposait d’aucun pouvoir pour le modifier.

Il estimait pouvoir prononcer une sanction disciplinaire à l’endroit des commissaires, sans toutefois pouvoir fonder son pouvoir sur une base légale.

Son travail de chef du commissariat comportait une part importante de secrétariat.

Il effectuait les propositions de nomination d’officier de police auprès de la cheffe de la police. Celles-ci étaient toutefois toujours discutées au sein du collège des commissaires et il se pliait à la majorité pour les effectuer.

Il était le seul commissaire à disposer du droit de signer des engagements financiers jusqu’à CHF 20'000.-.

Il préparait les qualifications de deux collaborateurs rattachés au commissariat en compagnie des autres commissaires. Il les signait en qualité de responsable hiérarchique, étant précisé qu’un autre commissaire était toujours présent lors de ces évaluations.

Il ne bénéficiait pas d’un cahier des charges spécifique pour la direction du commissariat – poste qui n’avait au demeurant jamais été mis au concours. Il considérait les autres commissaires comme des collègues et non des subordonnés.

25. Monsieur M_____, commissaire de police du 1^er janvier 2003 au 31 juillet 2008, a été entendu à titre de témoin le 9 février 2010.

Le commissariat n’existait pas en tant qu’entité. Il existait une brigade du commissariat rattachée à la police judiciaire. Les commissaires et officiers de police prenaient toutes les décisions opérationnelles nécessaires. Le commissariat n’avait jamais été structuré de façon hiérarchique et fonctionnait comme un collège. Le chef du commissariat était la cheffe de la police. Les décisions étaient prises de manière collégiale.

26. A l’issue de l’audience du 9 février 2010, les parties ont indiqué ne plus solliciter d’actes d’instruction et ne pas souhaiter s’exprimer sur le résultat des enquêtes. La cause a alors été gardée à juger, ce dont les parties ont été informées.

1. a. Le 18 septembre 2008, le Grand Conseil de la République et canton de Genève a modifié la loi d’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 (LOJ - E 2 05). Cette novelle, entrée en vigueur le 1er janvier 2009, répond à l'art. 29a de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) qui garantit l'accès au juge et à l'art. 86 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) qui oblige les cantons à instituer des tribunaux supérieurs statuant en dernière instance comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral.

b. Cette modification législative a notamment entraîné l'abrogation de l'ancien art. 56B al. 4 LOJ. Le Tribunal administratif est désormais compétent, en sa qualité d'autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative, pour connaître également des recours contre les décisions concernant le statut et les rapports de service des fonctionnaires et autres membres du personnel de l’Etat (art. 56A al. 1 et 2 LOJ). Quant à l'art. 56G LOJ qui réglementait l'ancienne action pécuniaire largement utilisée pour régler le contentieux financier de la fonction publique, sa teneur a été modifiée. Il s'intitule dorénavant « action contractuelle » et est réservé aux prétentions fondées sur le droit public qui ne peuvent pas faire l'objet d'une décision et qui découlent d'un contrat de droit public.

c. Le but du législateur est de simplifier le contentieux administratif de la fonction publique. La voie du recours au Tribunal administratif est ouverte en cas de litige entre un agent public et une collectivité publique portant sur des prétentions pécuniaires, dans tous les cas où la détermination relative à celles-ci peut sans difficulté faire l'objet d'une décision ordinaire (PL 10253, ad art. 56G LOJ, p.49).

d. Interjeté le 7 mai 2009 contre une décision du Conseil d’Etat du 8 avril 2009 refusant aux recourants le droit à l’indemnité mentionnée à l’art. 23A LTrait, le recours est recevable quant à son objet.