Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Monsieur A______

contre

COMMUNE DE B______
représentée par Me Laurent Marconi, avocat

et

C______
appelée en cause

2. a. L’objet du recours consiste dans la délibération n° 1'181 du 12 juin 2018 que le Conseil municipal de la commune a adoptée sur proposition de son bureau. En tant qu’elle révoque M. A______ de son mandat de membre du CF de la C______, cette délibération revêt les caractéristiques d’une décision formatrice au sens de l’art. 4 al. 1 let. a LPA (ATA/714/2013 du 29 octobre 2013 consid. 1).

b. Lorsqu’une délibération d’un conseil municipal fait l’objet d’un recours à la chambre administrative, ce recours est communiqué au Conseil d’État, qui a accès au dossier de la cause. La chambre administrative peut impartir un délai convenable au Conseil d’État pour décider s’il entend annuler la délibération attaquée en application de l’art. 89 de la loi sur l'administration des communes du 13 avril 1984 (LAC - B 6 05 ; art. 100 LAC).

c. À Genève, les communes sont placées sous la surveillance du Conseil d’État qui exerce celle-ci par l’intermédiaire du département chargé de la surveillance des communes (art. 81 al. 4 et 82 al. 1 LAC). Toutes les délibérations d’un conseil municipal doivent être transmises à ce département (art. 88 al. 1 LAC), celles prises dans l’exercice des fonctions énumérées à l’art. 30 LAC étant susceptibles d’annulation par le Conseil d’État (art. 89 et 91 al. 2 et 3 LAC ; ATA/714/2013 du 29 octobre 2013 consid. 1e ; ATA/444/2012 du 30 juillet 2012 consid. 4).

L’art. 30 al. 1 LAC contient une énumération des attributions du conseil municipal sujettes à délibération. Le conseil municipal peut également adopter, sous forme de délibération, des règlements ou des arrêtés de portée générale qui régissent les domaines relevant de la compétence des communes (art. 30
al. 2 LAC).

d. En l’espèce, par l’intermédiaire de son département, le Conseil d’État a transmis le courrier du recourant pour raison de compétence à la chambre de céans, considérant implicitement que la délibération n° 1'181 ne comptait pas parmi les fonctions délibératives énumérées à l’art. 30 al. 1 LAC, de telle sorte qu’elle échappait à sa compétence d’annulation. Il n’y a donc aucun risque que des décisions divergentes soient, en l’espèce, rendues.

La chambre administrative est ainsi compétente (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 100
al. 1 LAC).

3. a. Selon l’art. 65 LPA, l’acte de recours contient, sous peine d’irrecevabilité, la désignation de la décision attaquée et les conclusions du recourant (al. 1). Il contient également l’exposé des motifs ainsi que l’indication des moyens de preuve (al. 2).

Compte tenu du caractère peu formaliste de cette disposition, la jurisprudence fait preuve d’une certaine souplesse s’agissant de la manière par laquelle sont formulées les conclusions du recourant. Le fait qu’elles ne ressortent pas expressément de l’acte de recours n’est, en soi, pas un motif d’irrecevabilité, pour autant que l’autorité judiciaire et la partie adverse puissent comprendre avec certitude les fins du recourant. Ainsi, une requête en annulation d’une décision doit être déclarée recevable dans la mesure où le recourant a, de manière suffisante, manifesté son désaccord avec la décision ainsi que sa volonté qu’elle ne déploie pas d’effets juridiques (ATA/123/2019 du 5 février 2019 consid. 2a ; ATA/1251/2018 du 20 novembre 2018 consid. 2a).

b. En l’espèce, la lettre du 21 juin 2018 du recourant au SSC, transmise pour raison de compétence à la chambre de céans, vaut recours contre la délibération. La volonté de l’intéressé de faire annuler la délibération querellée ressort de cette correspondance.

Le recours est en conséquence en tous points recevable.

4. Le litige porte sur le bien-fondé de la décision du Conseil municipal de révoquer immédiatement le recourant du CF de la C______.

5. Il est créé sous le nom « C______ » une fondation de droit public au sens de la loi sur les fondations de droit public du 15 novembre 1958. Cette fondation est dotée de la personnalité juridique. Elle est placée sous la surveillance du Conseil municipal de la commune de B______ (art. 1 de la loi concernant la constitution de la LCBL du 28 avril 1994 – Prescriptions autonomes 565.00).

6. La C______ a pour but la création, l’administration et la gestion de logements sur la commune de B______ (art. 2 des statuts de la C______ du 28 avril 1994 – Prescriptions autonomes 565.01 – ci-après : les statuts).

Le Conseil municipal de la commune exerce la surveillance de la fondation (art. 7 al. 1 statuts).

La fondation est administrée par un Conseil composé notamment d’un membre par parti politique représenté au Conseil municipal pris non obligatoirement en son sein (art. 10 statuts).

Il est l’organe suprême de la fondation (art. 13 al. 1 statuts). Il est investi des pouvoirs les plus étendus pour l’accomplissement des buts de la fondation, pour l’administration et la gestion de celle-ci. L’alinéa 2 définit les tâches principales du Conseil.

Les membres du Conseil de fondation sont responsables envers la fondation de la commune des préjudices qu’ils causent en manquant intentionnellement ou par négligence à leur devoir (art. 16 statuts).

Un membre du Conseil de fondation peut être révoqué en tout temps par l’autorité qui l’a élu, pour de justes motifs, notamment s’il ne participe pas régulièrement, même sans sa faute, aux séances du Conseil de fondation (art. 20 al. 2 statuts).

7. L’interprétation des dispositions statutaires d’une institution de droit public se fait selon les règles applicables à l’interprétation des lois (ATF 133 V 314 consid. 4.1 ; 128 V 116 consid. 3b ; 116 V 218 consid. 2 ; ATA/209/2000 du 4 avril 2000 consid. 5).

Selon une jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en premier lieu d’après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte légal n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation avec d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique) (ATF 138 II 557 consid. 7.1 ; 138 II 105 consid. 5.2 ; 132 V 321 consid. 6 ; 129 V 258 consid. 5.1 et les références citées). Le Tribunal fédéral utilise les diverses méthodes d’interprétation de manière pragmatique, sans établir entre elles un ordre de priorité hiérarchique (ATF 138 II 217 consid. 4.1 p. 224 ; 133 III 175 consid. 3.3.1 p. 178 ; 125 II 206 consid. 4a p. 208/209 ; ATA/422/2008 du 26 août 2008 consid. 7). Enfin, si plusieurs interprétations sont admissibles, il faut choisir celle qui est conforme à la Constitution (ATF 119 Ia 241 consid. 7a p. 248 et les arrêts cités), ou plus généralement au droit supérieur.

Le juge est, en principe, lié par un texte légal clair et sans équivoque. Ce principe n’est cependant pas absolu. En effet, il est possible que la lettre d’une norme ne corresponde pas à son sens véritable. Ainsi, l’autorité qui applique le droit ne peut s’en écarter que s’il existe des motifs sérieux de penser que le texte ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée. De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d’autres dispositions (ATF 138 II 557 consid. 7.1 ; 138 V 445 consid. 5.1 ; 131 I 394 consid. 3.2 ; 131 II 13 consid. 7.1 ; 130 V 479 consid. 5.2 ; 130 V 472 consid. 6.5.1). En dehors du cadre ainsi défini, des considérations fondées sur le droit désirable ne permettent pas de s’écarter du texte clair de la loi, surtout si elle est récente (ATF 118 II 333 consid. 3e ; 117 II 523 consid. 1c).

La chambre de céans revoit librement l’interprétation des notions juridiques indéterminées. Si ces notions font appel à des connaissances spécifiques que l’autorité administrative est mieux à même d’apprécier qu’un tribunal, elle s’impose toutefois une certaine retenue. Lorsqu’il résulte de l’interprétation de la loi que le législateur a voulu, par l’utilisation de notions juridiques indéterminées, conférer à l’autorité de décision une marge de manœuvre, elle limite de même son contrôle à l’excès ou à l’abus de ce pouvoir d’appréciation (ATA/126/2013 du 26 février 2013 consid. 6c ; ATA/513/2009 du 13 octobre 2009 consid. 9 ; voir aussi ATF 132 II 257 consid. 3.2 ; 131 II 13 consid. 3.4).

8. Dans un arrêt du 29 octobre 2013, la chambre de céans a considéré que le fait de changer de parti politique en cours de législature ne constituait pas un juste motif de révocation au sens des statuts concernés qui avaient une teneur identique à ceux du présent litige. Le but qui se dégageait de l’article statutaire, visait à garantir que les membres du CF remplissent correctement leurs tâches. Aucun autre motif tenant à la capacité à exercer correctement son mandat n’ayant été invoqué, la délibération querellée était infondée et a été annulée par la chambre de céans (ATA/714/2013).

Dans un autre arrêt, concernant un établissement de droit public cantonal, la chambre de céans avait retenu qu’accuser un établissement de droit public d’irrégularités ou de malversations pour étayer ses interventions politiques et convaincre son auditoire, alors que l’on désapprouve une décision prise en toute légalité par un organe collégial d’administration auquel l’on appartient, peut justifier à lui seul une révocation tant il contrevient gravement aux devoirs de réserve et de fidélité qu’un administrateur doit à l’institution qu’il représente (ATA/20/2010 consid. 11).

9. En l’espèce, la notion de « justes motifs » de révocation au sens de l’art. 20 al. 2 des statuts constitue une notion juridique indéterminée, sujette à interprétation.

a. Conformément à l’art. 1 des statuts, la C______ est régie par les statuts et le Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210). Ni ce dernier ni les statuts ne définissent les « justes motifs » de révocation. Les statuts se limitent à en donner un exemple d’application, à savoir ne pas participer régulièrement, même sans sa faute, aux séances du CF (art. 20 al. 2 statuts). Si la révocation d’un membre du conseil de fondation ne suppose donc pas nécessairement un comportement fautif, cet exemple montre que l’aptitude de ce membre à remplir les devoirs de sa charge a, en revanche, été jugée déterminante lors de l’adoption des statuts.

b. L’autorité intimée reproche au recourant d’avoir, d’une part, menacé d’écrire aux locataires de la C______ dans le but de les pousser à demander une baisse de leur loyer si l’attribution d’un logement à une famille de migrants était confirmée et, d’autre part, le fait d’avoir diffusé un communiqué de presse, au nom de son parti politique, dont le contenu était de nature à nuire à l’image de la fondation.

Ces faits ne sont pas contestés par le recourant. Pour le surplus, ils ressortent tant de son courriel du 8 mai 2018, que du procès-verbal de la séance du CF du 17 mai 2018, du courriel du recourant du même jour que du communiqué de presse du 29 mai 2018.

Le recourant ne conteste pas non plus que la décision initialement litigieuse, soit l’octroi de l’appartement à une famille de personnes réfugiées en Suisse, est formellement valable. Il conteste le bien-fondé de la décision et le caractère dénigrant du communiqué de presse.

Il n’est pas nécessaire d’analyser le bien-fondé de la décision du CF compte tenu des considérants qui suivent. S’agissant du caractère dénigrant du communiqué de presse à l’égard de la C______ et de sa gestion, celui-ci ressort notamment dans les accusations selon lesquelles le CF aurait attribué le logement à « un migrant émargeant à l’aide sociale » « sans même connaître le dossier de la personne », « en contradiction avec la jurisprudence du Tribunal fédéral », « du seul fait de son séjour au centre H______ ».

Le recourant fait partie du CF de la C______, soit l’organe suprême de la fondation (art. 13 al. 1 statuts). Le CF est investi des pouvoirs les plus étendus pour l’accomplissement des buts de la fondation, pour l’administration et la gestion de celle-ci (art. 13 al. 2 statuts). Les décisions du CF sont prises collégialement, conformément à l’art. 17 al. 2 des statuts qui indique que les décisions sont prises à la majorité des membres présents. En sa qualité de membre du CF, le recourant est tenu à des obligations particulières, conformément aux articles qui précèdent. Il ne le conteste pas, relevant lui-même, dans son courrier du 21 juin 2018, qu’il n’avait pas violé son devoir de fidélité et de diligence envers la C______. Contrairement toutefois à ce qu’il soutient, menacer, en sa qualité de membre du CF, à plusieurs reprises, la C______ d’intervenir auprès de ses locataires pour les inciter à entreprendre des démarches à l’encontre de la C______, et procéder à un communiqué de presse dénigrant la politique menée par la fondation, au motif d’un désaccord sur le bien-fondé d’une décision valablement prise par le CF, est à l’évidence contraire aux statuts et aux obligations des membres du CF de veiller aux intérêts de ladite fondation.

Par ailleurs, des procédures de surveillance interne existent si le CF, ou l’un de ses membres, devait commettre des irrégularités dans la gestion de la fondation, par la saisine de son président, voire du Conseil municipal en sa qualité d’autorité de surveillance. De même, une éventuelle saisine de la Cour des comptes reste possible (art. 128 al. 1 de la Constitution de la République et canton de Genève du 14 octobre 2012 - Cst-GE - A 2 00). La responsabilité des membres du CF serait par ailleurs engagée, à teneur de l’art. 16 des statuts, envers la fondation pour les préjudices causés en manquant, intentionnellement ou par négligence, à leurs devoirs. Enfin, le droit pénal achèverait d’assurer la protection de l’institution contre les personnes qui mettraient en danger ses intérêts patrimoniaux en violant leurs obligations et en enfreignant la loi.

En agissant notamment par la voie du communiqué de presse, le recourant a fait primer son intérêt personnel et politique, ou en tous les cas ses convictions personnelles et politiques, sur ses obligations de membre du CF de la C______, au détriment de cette dernière. Ce faisant, il a gravement violé ses obligations à l’égard de l’entité publique qu’il devait servir.

En conséquence le comportement du recourant à l’égard de la fondation constitue un juste motif de révocation au sens de l’art. 20 des statuts, étant rappelé qu’une seule indisponibilité non fautive constitue déjà, à teneur dudit article, un juste motif de révocation.

10. Enfin, le choix d’une délibération à huis clos a été approuvé par la majorité des membres du conseil municipal conformément à ce qu’exige l’art. 9 du Règlement d’application de la loi sur l’administration des communes du 31 octobre 1984 (RAC - B 6 05.01). Aucun enregistrement n’était en conséquence autorisé (art. 26 LAC).

En tous points infondé, le recours sera rejeté.

11. Vu son issue, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant qui succombe (art. 87 al. 1 LPA). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée à la commune conformément à la jurisprudence constante de la chambre de céans, celle-là comptant plus de dix mille habitants (dix mille deux cent soixante-trois habitants à fin septembre 2018 selon le site de la commune : ______consulté le 11 avril 2019) et étant en conséquence réputée disposer de son propre service juridique et ne pas avoir à recourir au service d’un mandataire extérieur (art. 87 al. 2 LPA ; ATA/1531/2017 du 28 novembre 2017 consid. 18). Aucune indemnité de procédure ne sera allouée à la C______ qui n’a pas engagé de frais pour sa défense.

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

à la forme :

déclare recevable le recours interjeté le 27 juin 2018 par Monsieur A______ contre la décision de la commune de B______ du 12 juin 2018 ;

au fond :

le rejette ;

met un émolument de CHF 500.- à la charge de Monsieur A______ ;

dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF – RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt à Monsieur A______, à Me Laurent Marconi, avocat de la commune de B______, à la C______, appelée en cause, ainsi qu’au Conseil d’État.

Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, M. Thélin, Mmes Cramer et Junod, M. Verniory, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.