Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

dans la cause

Madame X______
représentée par Madame Françoise Weber du syndicat interprofessionnel de travailleuses et travailleurs

contre

ÉTABLISSEMENTS PUBLICS POUR L'INTEGRATION (EPI)

En application de l’art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), le délai ordinaire de recours est de trente jours. L’art. 46 al. 1 LPA prévoit que les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies ordinaires et les délais de recours. L’art. 47 LPA précise qu’une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties. Le délai de recours n’a ainsi pas commencé à courir (ATA/9/2010 du 12 janvier 2010).

Par pli du 4 février 2011, les EPI ont admis que la décision de licenciement du 21 octobre 2010 ne contenait pas l'indication des voie et délai de recours. Ils ont indiqué que la décision était maintenue dans son contenu mais que conformément aux dispositions précitées, le délai de trente jours ne commençait à courir qu'à partir de la réception de ce dernier courrier. Déposé au greffe de la Cour de justice le 7 mars 2011, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a LPA).

2. a. Aux termes de l’art. 60 let. b LPA, ont qualité pour recourir, toutes les personnes qui sont touchées directement par une décision et ont un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée et modifiée.

b. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un intérêt digne de protection suppose un intérêt actuel à obtenir l’annulation de la décision attaquée (ATF 135 I 79 consid. 1 p. 82 ; 131 II 361 consid. 1.2 p. 365 ; 128 II 34 consid. 1b p. 36 ; Arrêts du Tribunal fédéral 1C_133/2009 du 4 juin 2009 consid. 3 ; 1C_76/2009 du 30 avril 2009 consid. 2 ; 6B_34/2009 du 20 avril 2009 consid. 1.3 ; H. SEILER, Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], Berne 2007, n. 33 ad art. 89 LTF p. 365 ; K. SPUHLER/ A. DOLGE/D. VOCK, Kurzkommentar zum Bundesgerichtsgesetz [BGG], Zurich/St-Gall 2006, n. 5 ad art. 89 LTF p. 167). L’existence d’un intérêt actuel s’apprécie non seulement au moment du dépôt du recours, mais aussi lors du prononcé de la décision sur recours ; s’il s’éteint pendant la procédure, le recours, devenu sans objet, doit être simplement radié du rôle (ATF 125 V 373 consid. 1 p. 374 ; 118 Ib 1 consid. 2 p. 7 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_76/2009 du 30 avril 2009 consid. 2 ; ATA/195/2007 du 24 avril 2007 consid. 3 et 4 ; ATA/175/2007 du 17 avril 2007 consid. 2a ; ATA/915/2004 du 23 novembre 2004 consid. 2b) ou déclaré irrecevable (ATF 123 II 285 consid. 4 p. 286 et ss. ; 118 Ia 46 consid. 3c p. 53 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_69/2007 du 11 juin 2007 consid. 2.3 ; ATA/192/2009 du 21 avril 2009 ; ATA/195/2007 du 24 avril 2007 ; ATA/640/2005 du 27 septembre 2005).

La condition de l’intérêt actuel fait défaut en particulier lorsque, par exemple, la décision ou la loi est révoquée ou annulée en cours d’instance (ATF 111 Ib 182 consid. 2 p. 185 ; 110 Ia 140 consid. 2 p. 141/142 ; 104 Ia 487 consid. 2 p. 488 ; ATA/124/2005 du 8 mars 2005 consid. 2), la décision attaquée a été exécutée et a sorti tous ses effets (ATF 125 I 394 consid. 4 p. 396-398 ; 120 Ia 165 consid. 1a p. 166 et les références citées ; ATA/328/2009 du 30 juin 2009 consid. 3 ; ATA/192/2009 du 21 avril 2009), le recourant a payé sans émettre aucune réserve la somme d’argent fixée par la décision litigieuse (ATF 106 Ia 151 ; 99 V 78) ou encore, en cas de recours concernant une décision personnalissime, lorsque le décès du recourant survient pendant l’instance (ATF 113 Ia 351 consid. 1 p. 352 ; P. MOOR, Droit administratif, Vol. 2, 2^ème éd., Berne 2002, p. 642/643, n. 5.6.2.3).

c. Aucun tribunal genevois n’émet d’avis juridique, selon la LOJ, toute décision de justice doit se prononcer sur un litige concret. Les tribunaux ne statuent ainsi que sur des recours dont l’admission élimine véritablement un préjudice concret (P. MOOR, Droit administratif, tome II, Berne, 2002, p. 642).

3. Il résulte des pièces du dossier que les rapports de travail unissant la recourante aux EPI sont soumis à la LPAC.

Selon l’art. 31 al. 1 LPAC, tout membre du personnel dont les rapports de service ont été résiliés peut recourir à la chambre administrative pour violation de la loi. Si cette dernière retient que le licenciement est contraire au droit, elle peut proposer à l’employeur la réintégration (art. 31 al. 2 LPAC). En cas de décision négative de celui-ci, elle fixe une indemnité dont le montant ne peut être inférieur à un mois du dernier traitement brut, ni supérieur à six mois pour les employés, respectivement 24 mois pour les fonctionnaires (art. 31 al. 3 LPAC).

En l’espèce, la recourante a retrouvé un emploi à plein temps depuis le 1^er octobre 2011. Auparavant, elle avait accepté un emploi temporaire du 26 avril au 30 septembre 2011. Force est ainsi de constater qu’étant au service d’un autre employeur, elle n’est plus à disposition de l’autorité intimée. En tout état, elle ne pourrait pas être réintégrée au sein du personnel des EPI, dans l’hypothèse où il serait fait droit à ses conclusions. Peu importe à cet égard que le premier emploi accepté par la recourante ait eu une durée déterminée. Le recours n’a ainsi plus d’objet à cet égard (ATA/525/2011 du 30 août 2011).

4. Quant aux conclusions en paiement d’une indemnité, la juridiction de céans a jugé dans deux arrêts récents (ATA/525/2011 précité ; ATA/413/2011 du 28 juin 2011) qu’elles ne pouvaient être prises en considération que si la réintégration pouvait encore intervenir dèslors que la LPAC prévoit le versement d’une telle indemnité, non pas dans le but de réparer un éventuel tort moral ou de sanctionner un licenciement abusif, mais uniquement dans celui de pallier le refus de l’employeur de réintégrer la personne qui aurait été licenciée à tort. En l’espèce, la recourante est demeurée sans emploi du 1^er au 25 avril 2011. Durant cette période, elle était à disposition de son employeur et sa réintégration aurait pu être demandée en cas de succès de son recours. Le refus de l’employeur d’entrer en matière sur une réintégration ouvrant la voie à une prétention en indemnisation, il y a lieu d’admettre que le recours conserve un objet sur ce point.

5. La recourante conteste la validité de la décision de licenciement prise par les EPI à son encontre dans le cadre de la fermeture du CEM et de la suppression des postes qui s'en est suivie.

  Aux termes de l'art. 23 LPAC, lorsque, pour des motifs de réorganisation ou de restructuration du service, un poste occupé par un membre du personnel régulier est supprimé, le Conseil d’Etat, la commission de gestion du pouvoir judiciaire ou le conseil d'administration peut résilier les rapports de travail (al. 1). Une telle résiliation ne peut intervenir que s'il se révèle impossible de confier au membre du personnel régulier un autre poste correspondant à ses capacités (al. 2). Le membre du personnel régulier est entendu (al. 3). En cas de résiliation, seul le fonctionnaire reçoit une indemnité égale à 6 fois son dernier traitement mensuel de base, plus 0,2 fois son dernier traitement mensuel de base par année passée au service de l'Etat ou de l'établissement, une année entamée comptant comme une année entière. Le nombre de mois d'indemnités versées ne peut excéder le nombre de mois restant à courir jusqu'à l'âge légal de retraite du fonctionnaire (al. 4). Aucune indemnité n'est due en cas de transfert du fonctionnaire dans l'administration cantonale, les services centraux et greffes du pouvoir judiciaire, une corporation publique genevoise, un établissement public genevois, une fondation de droit public genevois ou toute autre entité qui se réfère, pour son personnel, à la présente loi (al. 5).

6. La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue, faute d'avoir pu s'exprimer avant que ne soit prise la décision de la licencier.

Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle dont la violation entraîne, lorsque sa réparation par l'autorité de recours n'est pas possible, l'annulation de la décision attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur le fond (ATF 133 III 235 consid. 5.3 p. 250 ; Arrêts du Tribunal fédéral 5A.12/2006 du 23 août 2006 consid. 3.1 et les arrêts cités ; 1P.179/2002 du 2 septembre 2002 consid. 2.2 ; ATA/172/2004 du 2 mars 2004 consid. 5b). Sa portée est déterminée en premier lieu par le droit cantonal (art. 41 ss LPA) et le droit administratif spécial (ATF 124 I 49 consid. 3a p. 51 et les arrêts cités ; Arrêt du Tribunal fédéral 2P.39/2006 du 3 juillet 2006 consid. 3.2). Si la protection prévue par ces lois est insuffisante, ce sont les règles minimales déduites de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) qui s’appliquent (art. 29 al. 2 Cst. ; Arrêt du Tribunal fédéral 2P.39/2006 du 3 juillet 2006 consid. 3.2 et les arrêts cités ; A. AUER/ G. MALINVERNI/ M. HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, Berne 2006, Vol. 2, 2e éd., p. 603, n. 1315 ss ; B. BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 198). Quant à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH - RS 0.101), il n'accorde pas au justiciable de garanties plus étendues que celles découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. (Arrêt du Tribunal fédéral 4P.206/2005 du 11 novembre 2005 consid. 2.1 et arrêts cités).

Tel qu’il est garanti par cette dernière disposition, le droit d’être entendu comprend le droit pour les parties de faire valoir leur point de vue avant qu’une décision ne soit prise, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves, d’en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 132 II 485 consid. 3.2 p. 494 ; Arrêt du Tribunal fédéral 2C.573/2007 du 23 janvier 2008 consid. 2.3 et les arrêts cités ; ATA/415/2008 du 26 août 2008 consid. 6a et les arrêts cités).

En l'occurrence, il ressort du dossier que le conseil d'administration des EPI a pris la décision de mettre fin aux activités du CEM le 18 octobre 2010. Cette décision a été communiquée au personnel employé par le CEM au cours d'un entretien le 20 octobre 2010. La recourante a été licenciée par courrier du 21 octobre 2010. Elle n'a ainsi pas eu l'occasion de s'exprimer sur son licenciement avant que celui-ci ne soit décidé, en violation de son droit d'être entendue.

Selon les EPI, le droit d'être entendue de la recourante n'a pas été violé dans la mesure où les collaborateurs étaient représentés au conseil d'administration par un représentant du personnel qu'ils avaient élu qui participait à tous les débats et était ainsi au courant de la situation du CEM. Cette manière de voir ne saurait être suivie. En effet, l'art. 23 al.3 LPAC stipule clairement qu'en cas de résiliation suite à une suppression de poste, le membre du personnel régulier est entendu. Le respect du droit d'être entendu, qui est une des garanties constitutionnelles qui doit être observée lors de licenciement de fonctionnaires (ATA/525/2011 du 30 août 2011 consid. 9 et les références citées), ne peut donc être valablement exercé par un représentant du personnel. Chaque membre du personnel en est titulaire et doit l'exercer personnellement.

De même, le fait que les arguments de la recourante n'auraient eu aucun impact sur la décision de licenciement n'est pas pertinent, dans la mesure où le droit d'être entendu est un droit de nature formelle dont la violation découle du simple fait que son titulaire n'ait pas pu l'exercer.

Partant, le droit d'être entendu de la recourante a été violé par la décision du 21 octobre 2010.

7. Une décision entreprise pour violation du droit d’être entendu n’est en principe pas nulle, mais annulable (Arrêt du Tribunal fédéral 2P.207/2001 du 12 novembre 2001 consid. 5a et les arrêts cités ; ATA/32/2010 du 11 mai 2010 et les références citées ; T. TANQUEREL, manuel de droit administratif, Genève 2011 ch. 916, p. 312).

La réparation d’un vice de procédure en instance de recours et, notamment, du droit d’être entendu, est possible lorsque l’autorité dispose du même pouvoir d’examen que l’autorité inférieure (ATA/452/2008 du 2 septembre 2008 consid. 2b ; ATA/430/2008 du 27 août 2008 consid. 2 ; P. MOOR, Droit administratif, Les actes administratifs et leur contrôle, vol. 2, 2ème éd., Berne 2002, ch. 2.2.7.4 p. 283). En outre, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les conséquences de cette violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir le loisir de faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi efficacement qu’elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision litigieuse (ATA/452/2008 précité).

Tel n’est pas le cas en l’espèce, la chambre de céans ne pouvant revoir l’opportunité d’une décision de licenciement et substituer, dans ce cadre, sa propre appréciation à celle de l’autorité intimée (ATA/525/2011 du 30 août 2011).

Il s’ensuit que la décision de résiliation des rapports de travail de la recourante est contraire au droit et qu'elle doit être annulée.

8. Dans un tel cas, la chambre administrative peut proposer à l’autorité compétente la réintégration (art. 31 al. 2 LPAC). En cas de décision négative de l’autorité compétente, elle fixe une indemnité dont le montant ne peut être inférieur à un mois et supérieur à vingt-quatre mois du dernier traitement brut à l’exclusion de tout autre élément de rémunération, concernant un employé, l’indemnité ne peut être supérieure à six mois (art. 31 al. 3 LPAC).

Dans le cas particulier, la réintégration de la recourante n'est plus possible puisqu'elle a retrouvé un emploi depuis le 1^er octobre 2011. Il y a donc lieu de fixer l'indemnité. Vu la nature de celle-ci, elle ne saurait être supérieure à deux mois de traitement, correspondant aux mois de mars et avril 2011, période pendant laquelle la recourante était sans emploi et en mesure d'être réintégrée (ATA/525/2011 précité).

Compte tenu de l'ensemble des circonstances, l'indemnité sera fixée à deux mois du dernier traitement brut, à l'exclusion de tout autre élément de rémunération, perçu par la recourante.

9. La décision de licenciement pour suppression de poste du 21 octobre 2010 prévoyait qu'une indemnité pour suppression de poste serait versée à la recourante conformément à l'art. 23 al. 4 LPAC. Par pli du 10 février 2011 les EPI ont arrêté cette indemnité à CHF à 35'718,55. La recourante a mis les EPI en demeure de lui verser dite indemnité par courrier du 28 février 2011. Cette somme n'ayant plus été évoquée devant la chambre de céans, cette dernière part du principe que le versement a été effectué.

L'indemnité fixée par l'art. 23 al. 4 LPAC est due dans l'hypothèse où le licenciement pour suppression de poste est effectué conformément à la loi. En revanche, l'indemnité de l'art. 31 al. 3 LPAC n'est due que lorsque le licenciement est déclaré contraire à la loi, et que la réintégration est proposée mais qu'elle n'est pas acceptée par l'autorité […] Bien qu'ayant toutes les deux leur origine dans le licenciement d'un fonctionnaire, les deux indemnités ont ainsi deux causes différentes et elles sont antinomiques : la première compense la rigueur d'un licenciement dû à une suppression de poste et conforme au droit. La deuxième compense un licenciement qui est contraire au droit et qui n'est pas corrigé par l'autorité car celle-ci refuse de réintégrer le fonctionnaire. Ces deux indemnités ne peuvent pas être cumulées puisqu'elles sont dues dans deux hypothèses différentes […] Dès lors que le licenciement pour suppression de poste est contraire au droit, le fonctionnaire peut être réintégré et l'indemnité de l'art. 23 al. 4 LPAC n'a plus de raison d'être. S'il n'est pas réintégré, c'est l'indemnité de l'art. 31 al. 3 LPAC qui se substitue à celle de l'art. 23 al. 4 LPAC (ATA/655/2011 du 18 octobre 2011).

Ce raisonnement est d'ailleurs la conséquence logique de l'annulation de la décision de résiliation des rapports de service en cas de suppression de poste : si la décision de résiliation est annulée, l'indemnité fixée pour compenser la résiliation est annulée également.

Si le système voulu par le législateur ne pose pas de problème lorsque l'indemnité fixée en vertu de l'art. 31 al 3 LPAC est supérieure à celle qui est versée en vertu de l'art. 23 al. 4 LPAC, il peut arriver, notamment dans les cas où le fonctionnaire licencié retrouve rapidement du travail, que l'indemnité de six mois majorée de 0,2 fois son dernier traitement mensuel de base par année passée au service de l'Etat de l'art. 23 al. 4 LPAC soit supérieure à celle qui est due en vertu de l'art 31 al. 3 LPAC. On se trouverait alors dans la situation choquante où, le fonctionnaire qui a contesté avec succès la résiliation des rapports de service serait moins bien traité que s'il n'avait pas contesté son licenciement.

10. Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, la loi s’interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale : Arrêt du Tribunal fédéral 2P.115/2003 du 14 mai 2004 ; ATA/377/2009 du 29 juillet 2009). Si le texte légal n’est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le juge recherchera la véritable portée de la norme en la dégageant de sa relation, avec d’autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique : ATF 132 V 321 consid. 6 p. 326 ; ATF 129 V 258 consid. 5.1 p. 263/264 et les références citées). Le Tribunal fédéral utilise les diverses méthodes d’interprétation de manière pragmatique, sans établir entre elles un ordre de priorité hiérarchique (ATF 133 III 175 consid. 3.3.1 p. 178 ; ATF 125 II 206 consid. 4a p. 208/209 ; ATA/422/2008 du 26 août 2008 consid. 7). Enfin, si plusieurs interprétations sont admissibles, il faut choisir celle qui est conforme à la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101 ; ATF 119 Ia 241 consid. 7a p. 248 et les arrêts cités).

Il est manifeste que le législateur n'a pas voulu que le fonctionnaire dont le poste a été supprimé et qui conteste avec succès la décision de résiliation des rapports de service soit moins bien traité que celui qui n'a pas contesté ladite décision. Il s'ensuit qu'en cas de suppression de poste, l'indemnité de l'art. 31 al. 3 LPAC doit être égale au minimum à celle qui a été versée ou qui sera versée au fonctionnaire en vertu de l'art. 23 al. 4 LPAC.

En l'occurrence, la recourante a droit au versement de deux mois de traitement en vertu de l'art. 31 al. 3 LPAC. Cependant elle a déjà reçu un montant de CHF 35'718,55 au titre d'indemnité due en vertu de l'art. 23 al. 4 LPAC. Ce montant étant supérieur à deux mois de traitement, les EPI ne devront lui verser aucune nouvelle indemnité.

11. Au vu de ce qui précède, le recours sera partiellement admis dans la mesure où il est recevable. Malgré l'issue du litige, aucun émolument ne sera mis à la charge des EPI (art. 87 al.1, 2^e phr. LPA). Une indemnité de procédure de CHF 3'000.- sera allouée à la recourante, à charge des EPI.

* * * * *

PAR CES MOTIFS
LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE

admet partiellement dans la mesure où il est recevable le recours interjeté le 7 mars 2011 par Madame X______ contre la décision des Établissements publics pour l'intégration (EPI) du 21 octobre 2010 ;

dit que la résiliation des rapports de service de Madame X______ est contraire au droit ;

constate que la réintégration de Madame X______ n'est plus possible ;

fixe l'indemnité pour refus de réintégration à deux mois du dernier traitement brut de Madame X______ mais au moins à CHF 35'718,55 à l'exclusion de toute autre rémunération ;

Donne acte aux EPI que l'indemnité de CHF 35'718,55 a déjà été versée à Madame X______ ;

dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ;

alloue à Madame X______ une indemnité de procédure de CHF 3'000.-, à la charge des Établissements publics pour l'intégration ;

dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ;

- par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ;

- par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ;

- par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ;

le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;

communique le présent arrêt au Syndicat interprofessionnel de travailleuses et travailleurs, mandataire de la recourante ainsi qu'aux Etablissements publics pour l'intégration (EPI).

Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Hurni et Junod, MM. Dumartheray et Verniory, juges.

Au nom de la chambre administrative :

Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.