Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. Monsieur D______ A______ est propriétaire d’un appartement de cinq pièces situé au 5^ème étage de l’immeuble sis______ avenue M______, 1206 Genève, qui lui a été donné par son père, Monsieur C______ A______, à la fin de l’année 1999.

2. Cet appartement a été loué de 1995 à 2008 à Madame et Monsieur  H______ pour un loyer annuel de CHF 30’000.-, soit CHF 2’500.- par mois, charges comprises.

3. Le 22 juin 2009, M. D______ A______ a loué l’appartement en question à Madame  et Monsieur G______, dès le 1^er juillet 2009. Le loyer annuel de l’objet était de CHF 54’000.-, soit CHF 4’500.- par mois, charges incluses.

4. Le 30 juin 2009, l’Association genevoise de défense des locataires (ci-après : Asloca) a écrit à la police des constructions du département des constructions et des technologies de l’information (ci-après : le département). Elle était chargée des intérêts de Mme et M. H______. En lisant la presse, ces derniers avaient appris la rénovation complète de leur ancien appartement. La régie à laquelle l’objet avait été confié avait fait paraître des annonces dans des journaux. Les travaux n’avaient pas été soumis à autorisation.

5. Le 20 juillet 2009, l’office des autorisations de construire du département a écrit à la Régie du Centre, mandataire de M. D______ A______. L’Asloca l’avait avisé des travaux réalisés dans l’appartement, lesquels étaient susceptibles d’être assujettis à la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05) ainsi qu’à la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l’emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20). Le propriétaire était invité à présenter ses observations, accompagnées de tout document utile relatif à la nature et au coût de l’ensemble des travaux, ainsi qu’au prix de location de l’objet après travaux.

6. Le 19 août 2009, M. D______ A______ a répondu. Les derniers travaux d’entretien effectués dans l’appartement dataient de 1983. Celui-ci avait été vacant en janvier 2009. Cela avait permis une intervention coordonnée de différents corps de métiers pour effectuer des travaux de réfection ; ainsi, la salle-de-bains avait été rénovée, des fenêtres plus « performantes » avaient été installées et l’installation électrique avait été mise en conformité par le changement du tableau électrique. En outre, une intervention sur les descentes d’eau avait été faite, mais qui avait été commandée par la copropriété de l’immeuble et s’était effectuée simultanément. Le coût total des travaux s’était élevé à CHF 114’907,45, dont CHF 99’907.- à la charge de M. D______ A______. Les travaux entrepris n’avaient pas amélioré le confort. Il s’agissait de travaux d’entretien non soumis à la LDTR. Si des annonces parues dans la presse pour louer l’appartement avaient fait mention du terme « rénovation », c’était en raison de considérations publicitaires. Ni l’Asloca ni les anciens locataires n’avaient d’intérêt juridique ou de fait dans la procédure.

7. Le 4 septembre 2009, le département a écrit à M. A______. Les différentes factures des entreprises ayant procédé à la réfection de l’appartement s’élevaient à CHF 109’144.-. Il s’agissait :

- d’un changement des carrelages (entreprise D______) ;

- de travaux de menuiserie intérieure et d’un nouvel agencement de cuisine (entreprise P______) ;

- de la réfection de la peinture de l’appartement (entreprise D______) ;

- de la rénovation de l’installation électrique (entreprise C______ ;

- de la rénovation de l’installation sanitaire (entreprise A______) ;

- de la réfection du parquet (entreprise S______) ;

- du changement des fenêtres (entreprise V______).

La nature et l’ampleur des travaux effectués démontraient qu’il s’agissait de travaux d’entretien différés dans le temps, assujettis à la LDTR. Or, le département n’avait délivré aucune autorisation de construire. Ces agissements constituaient une infraction à la LDTR ainsi qu’à l’art. 1 LCI. M. D______ A______ disposait d’un délai de trente jours pour déposer une requête, ayant pour objet les travaux précités.

8. Le 5 octobre 2009, le bureau d’architectes M______ S.A. a déposé auprès de l’office des autorisations de construire du département une demande d’autorisation de construire en procédure accélérée (APA 32’061-5).

9. Le 21 octobre 2009, la cellule juridique LDTR du département a rendu un préavis favorable. Conformément à l’art. 9 LDTR, le loyer de l’appartement de cinq pièces au 5^ème étage ne devait pas excéder après travaux CHF 30’000.- par an, soit CHF 6’000.- la pièce par an. Ce loyer devait être appliqué pour une durée de trois ans, avec effet rétroactif à la date de prise d’effet du bail, soit dès le 1^er juillet 2009.

10. Le 14 janvier 2010, le département a délivré à M. D______ A______ l’autorisation de construire sollicitée, publiée le 20 janvier 2010 dans la Feuille d’avis officielle (ci-après : FAO). Le loyer maximum autorisé précité devait être appliqué avec effet rétroactif à partir du 1^er juillet 2009, date de la prise de location de l’appartement. Cette condition figurait sous ch. 5 de ladite autorisation. Ordre était donné à M. D______ A______, en application des art. 44 LDTR et 129 ss LCI, de rétablir une situation conforme au droit, dans un délai de trente jours à compter de la date de la délivrance de l’autorisation de construire, par l’établissement d’un nouveau bail respectant la condition n° 5 précitée et le remboursement du trop-perçu au locataire concerné.

Dans le même délai, l’intéressé devait faire parvenir tout document ou justificatif permettant de contrôler le respect du dispositif de la décision, y compris l’avis de fixation de loyer initial.

En application des art. 44 LDTR et 137 LCI, une amende de CHF 1’000.- était infligée à l’intéressé.

11. Le 8 février 2010, M. D______ A______ a interjeté recours auprès de la commission cantonale de recours en matière administrative (ci-après : la commission), devenue depuis le 1^er janvier 2011 le Tribunal administratif de première instance, contre l’autorisation de construire. Il a conclu à son annulation. Après que Mme et M. H______ avaient résilié le bail, l’Asloca avait remis en question un accord conclu en justice avec ces derniers et lui avait réclamé CHF 56’092.- de dommages-intérêts le 23 juin 2009. Ces prétentions avaient été assorties d’une menace de dénonciation. Comme il n’avait pas accédé à ses demandes, l’Asloca avait interpellé le département.

Ce dernier avait violé l’art. 10A de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10) en donnant suite à une dénonciation.

La décision précitée du 14 janvier 2010 n’était pas motivée et ne respectait pas son droit d’être entendu.

L’art. 10 al. 2 LDTR ainsi que le principe de la proportionnalité étaient également violés. Le loyer de Mme et M. H______, de CHF 30’000.- par an, n’avait pas été augmenté depuis 1995, date de la conclusion du contrat de bail. Il ne pouvait lui être reproché d’avoir violé la LDTR. En maintenant le loyer de l’appartement à CHF 6’000.- la pièce l’an, le département ne tenait pas compte des travaux d’entretien entrepris. Le loyer était d’ailleurs inférieur à ceux correspondant aux besoins prépondérants de la population, visés par l’arrêté du Conseil d’Etat du 21 juin 2006 relatif à la révision des loyers répondant aux besoins prépondérants de la population, publié dans la FAO du 30 juin 2006, auquel renvoyait l’art. 6 al. 3 LDTR.

L’obligation de conclure un nouveau bail avec effet rétroactif au 1^er juillet 2009 n’était prévue ni dans la loi ni dans son règlement d’application. L’autorité n’avait pas le droit de lui ordonner la conclusion d’un nouveau bail dès lors qu’un tel contrat était en cours, dont la nullité ne pouvait être constatée.

Quant à l’amende administrative, elle devait être annulée car le département n’avait pas démontré qu’il aurait agi intentionnellement ou par négligence. Il était médecin et pas homme de loi. Il avait usé des précautions commandées par les circonstances et par sa situation personnelle. Il ignorait tout de l’application de la LDTR et il était de bonne foi.

Au demeurant, la décision d’infliger une amende n’était pas motivée, si bien que le département avait violé son droit d’être entendu.

12. Lors d’une audience de comparution personnelle des parties qui s’est déroulée le 15 juin 2010 devant la commission, celles-ci ont maintenu leurs positions. Elles admettaient qu’un loyer de CHF 30’000.- par an était deux fois et demie supérieur aux besoins prépondérants de la population, selon la règlementation en vigueur en 1995.

M. D______ A______ a contesté que le coût des travaux retenu pour le calcul des loyers, soit de CHF 109’144.-. En effet, selon ses calculs, les travaux d’entretien qu’il avait commandés s’élevaient à CHF 99’907,45.

Le recourant n’a pas contesté l’application de la LDTR, à condition que le principe de la proportionnalité soit respecté.

Le département a précisé qu’il n’avait pas tenu compte des travaux entrepris par la copropriété mais uniquement des travaux réalisés dans cet appartement, soit CHF 99’907,45, plus CHF 15’000.- d’honoraires d’architecte.

13. Le 15 juin 2010, la commission a rejeté le recours de M. D______ A______. L’Asloca était légitimée à informer le département des travaux effectués dans l’appartement. La dénonciation n’était donc pas anonyme. Le droit d’être entendu de M. D______ A______ avait été également respecté dès lors qu’il avait pu faire valoir ses griefs devant la commission. Le loyer avant transformation ou rénovation dépassait le niveau des loyers répondant aux besoins prépondérants de la population. Il avait été maintenu au même niveau qu’avant travaux parce qu’il permettait au propriétaire de supporter économiquement le coût de ceux-ci, sans majoration. Selon les indications de M. A______, à l’audience de comparution personnelle des parties et dans ses écritures, le montant des travaux s’était élevé à CHF 109’144.-, si bien que le loyer admissible avait été calculé conformément à l’art. 10 al. 1 LDTR. Les conditions de l’art. 10 al. 2 LDTR n’étaient pas réalisées. Aucun élément du dossier ne permettait de retenir qu’il s’agissait d’un appartement de luxe. En outre, le loyer ne dépassait pas de deux fois et demie les besoins prépondérants de la population.

L’art. 11 al. 3 LDTR ne s’appliquait pas car M. D______ A______ n’apportait pas la preuve demandée par l’art. 5 al. 2 du règlement d’application de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation du 29 avril 1996 (RDTR - L 5 20.01) qu’il n’était pas en mesure de supporter économiquement le coût des travaux sans majoration de loyer, soit qu’il finançait le logement de tiers. Il lui incombait en effet d’effectuer des calculs avant les travaux pour déterminer si certains de ceux-ci ne répondaient pas aux besoins prépondérants de la population et ne devaient pas être engagés. Comme il apparaissait cependant raisonnable de retenir le loyer annuel théoriquement admissible après travaux, tel que calculé par le département dans la fiche technique du 21 octobre 2009 établie par la cellule LDTR, soit CHF 36’399.- par an ou CHF 7’280.- la pièce par an, il y avait lieu d’admettre le recours dans cette mesure. Ce contrôle de loyer devait intervenir pendant une durée de trois ans.

En application des art. 44 LDTR, 129 let. e et 130 LCI auxquels cette disposition renvoyait, la restitution du trop-perçu des loyers était confirmée.

L’amende devait être confirmée. M. D______ A______ avait contrevenu à la LDTR en entreprenant les travaux de rénovation litigieux. Même si l’appartement était géré par des mandataires professionnellement qualifiés, le recourant ne pouvait ignorer qu’il fallait déposer une demande d’autorisation de construire pour les travaux de rénovation en cause.

Le recours était admis en ce sens que selon le ch. 2 du dispositif le loyer de l’appartement en cause n’excédait pas, après les travaux, CHF 36’399.- au total par an, soit CHF 7’280.- la pièce par an, l’ordre d’établir un nouveau contrat de bail et de rembourser le trop-perçu devant être rectifié dans cette mesure.

Pour le surplus, la décision attaquée était confirmée.

14. Par acte déposé le 19 juillet 2010 au Tribunal administratif, devenu depuis le 1^er janvier 2011 la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), M. D______ A______ a principalement recouru contre la décision précitée, notifiée aux parties le 1^er juillet 2010. Il conclut, principalement, au constat de la nullité de la procédure administrative ouverte par le département contre lui et, subsidiairement, à l’annulation de la décision de la commission du 15 juin 2010 ainsi qu’à la délivrance de l’autorisation de construire pour les travaux effectués dans l’appartement, le loyer autorisé devant être fixé à CHF 54’000.- par an. Aucune amende ne devait lui être infligée.

Reprenant pour l’essentiel les griefs invoqués devant la commission, il relevait que c’était à tort que cette dernière avait retenu que le département n’était pas intervenu suite à une dénonciation anonyme. Etant également la mandataire de Mme et M. H______, l’Asloca ne pouvait en effet plus se prévaloir de sa qualité d’association de défense des locataires pour dénoncer une situation.

Son droit d’être entendu avait été violé par le département du fait du défaut de motivation de la décision attaquée.

Il avait eu pour locataires les époux H______ et leurs enfants durant quatorze ans sans augmentation de loyer avant de résilier le bail, en invoquant son besoin personnel et celui de sa propre famille. Lorsque le congé avait été contesté, il avait transigé en justice, accordant une prolongation de bail de longue durée. Le département était intervenu à la demande des époux H______, nullement concernés par les travaux entrepris mais animés d’une volonté « d’extorsion et de vengeance ». En fixant le loyer au même montant que celui qui avait cours avant les travaux, le département n’avait nullement tenu compte du coût de ces derniers, qu’il avait fait supporter intégralement au bailleur. Quand bien même la commission avait fixé le loyer à CHF 7’280.- la pièce par année l’art. 10 al. 2 LDTR restait transgressé dès lors qu’elle aurait dû renoncer à fixer le loyer, mesure apparaissant disproportionnée. Le montant du loyer payé par le nouveau locataire tel que stipulé par le bail demeurait peu élevé et était abordable. L’application irraisonnée de la LDTR conduirait à un résultat contraire au but recherché car cela décourageait les bailleurs d’entreprendre des travaux de rafraîchissement.

La décision querellée violait l’interdiction de l’arbitraire en confirmant une amende, sans que sa faute ne soit démontrée. Il n’avait pas entrepris des travaux de rénovation sans autorisation, mais des travaux d’entretien différés dans le temps. Il s’agissait d’une création de la jurisprudence et, ignorant de la loi, c’était de bonne foi qu’il avait entrepris des travaux dans son appartement sans requérir d’autorisation.

15. Par pli posté le 2 août 2010, le département a également interjeté recours contre la décision de la commission du 15 juin 2010. Il a conclu à son annulation, en tant qu’elle admettait partiellement le recours de M. D______ A______ et fixait le loyer de l’appartement en cause à un montant maximum de CHF 36’399.- l’an, soit CHF 7’280.- la pièce l’an. En tant qu’elle fixait un loyer maximum de CHF 30’000.- l’an, soit CHF 6’000.- la pièce l’an maximum, sa propre décision devait être rétablie. Celle de la commission devait être confirmée pour le surplus.

Celle-ci avait méconnu le système mis en place par les art. 9 al. 2 et 3 et 11 al. 2 et 3 LDTR. Dès lors que la commission constatait que le département n’avait pas démontré avoir pris toutes les mesures utiles pour s’assurer que le coût des travaux pouvait être rentabilisé, elle ne devait pas réévaluer le montant du loyer à la hausse, eu égard au texte clair de l’art. 11 al. 2 LDTR qui exigeait cette démonstration.

16. Le 4 août 2010, la commission a transmis son dossier sans formuler d’observations.

17. Le 18 août 2010, M. D______ A______ a présenté des observations sur le recours du département. Il conclut à son rejet. Il n’y avait pas eu rénovation, mais travaux d’entretien différés dans le temps. De ce fait, l’art. 11 al. 1 LDTR ne trouvait pas application.

Il persistait dans les termes de son propre recours.

18. Le 27 août 2010, le département a conclu également au rejet du recours de M. A______. Le montant du loyer avait été déterminé en application de l’art. 11 al. 1 LDTR. Il était supérieur à celui ayant cours avant les travaux et avait été limité au montant de ce dernier.

Tous les griefs de M. D______ A______ devaient être rejetés. L’Asloca avait dénoncé la situation. Cette association représentait les locataires et défendait leurs intérêts. Il était de notoriété publique qu’elle intervenait par l’intermédiaire d’avocats spécialisés. Le papier à en-tête de celle-ci avait été utilisé pour la dénonciation et non pas celui de l’étude des avocats mandataires des locataires, afin d’éviter toute confusion. Dès lors que M. D______ A______ avait donné suite à l’injonction du département de déposer une demande en autorisation de construire, il était malvenu de contester maintenant la légitimité de la procédure. Le droit d’être entendu de M. D______ A______ avait été respecté. Sur le fond, on ne se trouvait pas dans un des cas visés par l’art. 10 al. 2 LDTR permettant de renoncer à la fixation du loyer, l’appartement ne pouvant être qualifié de luxueux et le loyer avant travaux ne dépassant pas déjà deux fois et demie les besoins prépondérants de la population, soit un loyer compris entre un minimum de CHF 2’503.- la pièce l’an et CHF 3’363.- la pièce l’an, selon l’arrêté du Conseil d’Etat du 21 juin 2006 précité. Le prononcé d’une amende n’était pas arbitraire. Les travaux d’entretien différés dans le temps appartenaient aux travaux de rénovation, au sens de l’art. 3 LDTR.

19. Ayant été autorisé à répliquer à l’un des arguments soulevés par le département dans ses dernières écritures, M. D______ A______ a précisé le 23 septembre 2010 qu’il avait obtempéré à son injonction parce que la loi le lui commandait. Cela ne le privait cependant pas de disputer l’aboutissement de la procédure devant la juridiction de recours. L’argument était spécieux et devait être écarté. Au surplus, la lecture que faisait le département de l’art. 10 LDTR était par trop restrictive. Il escamotait l’adverbe « notamment ». Pour respecter le principe de la proportionnalité, cette autorité aurait dû renoncer à fixer un loyer maximal.

20. Le 18 novembre 2010, le département a persisté dans les termes de ses conclusions.

1. Depuis le 1^er janvier 2011, suite à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), l’ensemble des compétences jusqu’alors dévolues au Tribunal administratif a échu à la chambre administrative, qui devient autorité supérieure ordinaire de recours en matière administrative (art. 131 et 132 LOJ).

Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif au 1^er janvier 2011 sont reprises par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette dernière est ainsi compétente pour statuer. 

2. Interjeté en temps utile devant la juridiction alors compétente, le recours déposé par M. D______ A______ contre la décision de la commission du 15 juin 2010 qui lui a été notifiée le 1^er juillet 2010 est recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 18 septembre 1941 - aLOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a LPA, dans leur teneur au 31 décembre 2010).

Il en va de même du recours du département.

3. A teneur de l’art. 10A LPA, « une personne peut porter à la connaissance des autorités les faits susceptibles d’entraîner l’ouverture d’une procédure administrative. Toutefois, l’autorité ne doit pas donner suite aux dénonciations anonymes ».

Est anonyme une dénonciation dont l’auteur est inconnu (Le Petit Larousse Illustré, 2002).

En l’occurrence, la dénonciation de l’Asloca du 30 juin 2009 adressée à la police des constructions a été signée par un avocat inscrit au barreau. Cette dénonciation n’est pas anonyme puisque son auteur est connu. De ce fait, le département n’a pas violé la loi en y donnant suite. Ce grief sera écarté.

4. M. D______ A______ allègue que la décision du département du 14 janvier 2010 n’était pas motivée.