Décisions | Chambre administrative de la Cour de justice Cour de droit public

1. a. La parcelle n^o 2'902 de la commune de Carouge (ci-après : la parcelle), d’une superficie de 6'246  m², est propriété de l’État de Genève. Elle est sise en zone de développement 3 et comprise, avec vingt-deux autres parcelles, dans le plan localisé de quartier (ci-après : PLQ) no 29'972-544 adopté par le Conseil d’État le 23 juin 1994, situé dans le quartier « Battelle-Tambourine ».

La parcelle est située à la limite sud-est du PLQ.

b. Ledit PLQ prévoyait notamment la réalisation de dix-sept bâtiments à gabarit oscillant entre rez (ci-après : R) et rez plus six étages plus superstructure (ci-après : R+6+S), destinés à du logement, des activités administratives ou de la recherche. Il prévoyait aussi le maintien de quatre constructions existantes dans leur gabarit et la surélévation de trois autres bâtiments dont le gabarit oscillait entre R+4+S et R+5+S. Mille septante-cinq places de stationnement étaient prévues.

2. La société coopérative Cooplog-Chemin Vert (ci-après : Cooplog) a été inscrite au registre du commerce le 18 juin 1996. Elle a pour but, « après avoir été mise au bénéfice d’un droit de superficie distinct et permanent au sens des art. 779 et ss du Code civil suisse, construction sur la parcelle n° 2'902 de 6'245 m² de la commune de Carouge, de logements au lieu-dit "chemin Vert à Pinchat", qui seront au régime HBM et en conséquence soumis au contrôle de l’office financier du logement que cela implique ; mise en location à des conditions favorables à ses sociétaires ».

3. Par acte notarié du 19 décembre 1997, l’État de Genève (ci-après : l’État) a constitué en faveur de Cooplog une servitude personnelle de superficie sur la parcelle pour quatre-vingt ans.

4. Trois immeubles ont été construits entre 1996 et 2000 sur la parcelle. Il s’agit des trois immeubles au sud-est du PLQ, à l’adresse 44 à 60, rue de la Tambourine.

Une place de jeux a été construite à l’angle ouest de l’immeuble sis le plus au sud.

5. Le PLQ a été en grande partie réalisé. Les bâtiments destinés au logement ont tous été réalisés, ainsi que l’école primaire de la Tambourine. Le programme de construction des bâtiments liés à l’enseignement a été fortement remanié et seul le bâtiment destiné à la Haute école de gestion a été construit.

L’accès au périmètre du PLQ par le giratoire, prévu au croisement de la route de Drize et la route de Troinex, a été construit.

Par voie dérogatoire, un deuxième accès a été créé au sud-ouest du PLQ, de la route de Troinex à l’intérieur du périmètre du PLQ sur la rue de la Tambourine.

6. Suite aux premières constructions, des problèmes importants de circulation dans le périmètre du PLQ ont été constatés.

a. En 2001, l’association des habitants du quartier de la Tambourine a déposé au secrétariat du Grand Conseil une première pétition (P 1'351). Le PLQ était décrit comme surdimensionné. Elle s’y « opposait ». Elle attendait des autorités un plan qui prenne en compte des accès facilités pour les voitures, les cycles et les piétons dans un quartier déjà engorgé.

b. Le 20 décembre 2004, les habitants du quartier ont déposé une seconde pétition (P 1'517), intitulée « Halte au bétonnage de la Tambourine ».

c. Le 1^er juillet 2005, une proposition de motion (M 1'638) a été déposée au bureau du Grand Conseil, signée par l’unanimité de la commission d’aménagement du canton relative au PLQ de la Tambourine, relevant notamment l’urgence de corriger certaines imperfections du PLQ.

d. Le 7 octobre 2005, le Grand Conseil a renvoyé au Conseil d’État les pétitions précitées et la motion, l’invitant à réviser le PLQ. En séance du 12 octobre 2005, le Conseil d’État a décidé de prendre des mesures pour améliorer la qualité des espaces publics du quartier, le système de desserte et le stationnement ainsi que pour préserver le patrimoine naturel et construit.

e. Entre 2005 et 2014, les discussions et négociations ont eu lieu entre l’association des habitants du quartier de la Tambourine, le canton, la commune de Carouge, l’Université de Genève, les Hautes écoles spécialisées, le Département de l’instruction publique et les Transports publics genevois en vue de trouver un terrain d’entente.

7. Le 14 septembre 2009, le Conseil d’État a adopté le plan directeur communal de Carouge (ci-après : PDCom) et plan directeur des chemins pour piétons (ci-après : PDCP) n° 29'608-544, adopté par le Conseil municipal le 25 juin 2009. Il contient une fiche de mesures n° 1 concernant le quartier Battelle-Tambourine.

8. Le 9 octobre 2014, le département de l’aménagement, du logement et de l’énergie, devenu depuis lors le département du territoire (ci-après : DT ou le département), a élaboré un avant-projet d’un PLQ n° 29'972-544, modifié les 2 et 11 mars 2015 et les 20 mars et 20 décembre 2017.

Outre le fait de définir de nouvelles règles constructives pour le solde des droits à bâtir, le nouveau PLQ visait également à entériner :

- les réalisations de l’espace de vie enfantine et maison de quartier des Grands Hutins ;

- les nouveaux aménagements en termes d’accès (tels que la Rue de la Tambourine et un nouveau débouché sur la route de Troinex) et de stationnement ;

- la suppression et la modification d’affectation d’une partie des places de stationnement du secteur.

9. Est aujourd’hui litigieux la création d’un troisième accès, soit de la rue de la Tambourine sur la route de Troinex, impliquant la suppression de la place de jeux.

10. Un rapport d’impact sur l’environnement (ci-après : RIE), première étape, du 9 octobre 2014, réactualisé en mars et novembre 2017, a été établi.

Le pilotage de l’étude a été mené par Urbaplan qui en a assuré la coordination générale. Des spécialistes ont participé à l’étude, notamment dans le domaine de la circulation et des transports. Une étude d’accessibilité au quartier de la Tambourine a été rendue le 18 septembre 2014 par CIEC Ingénieurs Conseils SA sur mandat de l’État de Genève et la ville de Carouge.

11. La direction de la planification directrice cantonale et régionale a préavisé favorablement.

La sauvegarde de la végétation existante et la mise en place de cheminements doux favorisaient un cadre agréable pour les étudiants et les riverains. L’aménagement d’un espace public central et la préservation d’espaces ouverts entre les bâtiments encourageaient les circulations et permettaient des lieux de respiration.

12. Le service de l’environnement et des risques majeurs (ci-après : SERMA) a préavisé favorablement le 25 août 2015, réactualisant son préavis le 29 novembre 2017. Le préavis couvrait l’ensemble des domaines environnementaux et constituait l’unique préavis. Il comprenait notamment l’avis de la direction générale des transports (ci-après : DGT).

Dans la dernière version, des remarques étaient faites, notamment le regret que le RIE ne fasse pas partie des documents fournis dans le cadre de la phase de consultation. Le RIE prenait position sur des options de règlementation que la DGT ne partageait pas. Il s’agissait toutefois d’éléments qui devraient être réglés dans une phase postérieure au PLQ. Des critiques étaient aussi émises contre l’absence d’un rapport synthétique recensant l’ensemble des éléments de mobilité afin d’expliquer les démarches concernant les schémas d’accès ou la géométrie du nouvel accès. Il s’agissait d’un périmètre pratiquement totalement construit, pour lequel l’ensemble des éléments inscrits dans le nouveau PLQ en matière de stationnement ou de circulation devraient faire l’objet de négociations avec les propriétaires en place. Il s’agissait donc d’une feuille de route d’objectifs à atteindre dans le cadre des futurs aménagements à réaliser en partenariat avec la commune.

13. La procédure de mise à l’enquête publique a été ouverte du 10 avril au 11 mai 2015.

14. Le Conseil municipal de la commune de Carouge a préavisé favorablement le 20 octobre 2016.

15. La procédure d’opposition a été ouverte du 3 juillet au 4 septembre 2017.

Cooplog a fait opposition le 4 septembre 2017.

16. Par arrêté du 21 février 2018, publié dans la Feuille d’avis officielle de la République et canton de Genève du 23 février 2018, le Conseil d’État a adopté le PLQ n° 29'972-544. Par arrêté séparé du même jour, il a rejeté l’opposition formée par Cooplog.

Le PLQ prévoyait la réalisation de différents bâtiments. Il permettait la réalisation d’un total de 109'570 m² de surface brute de plancher (ci-après : SBP) à raison de 8'700 m² destinés à de l’établissement public d’activités d’enseignement et de recherche et de 2'100 m² réservés à de l’activité ainsi que 67'169 m² de logements existants et de 31'489 m² d’établissement public d’activités d’enseignement et de recherche existants, pour un indice d’utilisation du sol (ci-après : IUS) de 1,21 maximum et un indice de densité (ci-après : ID) de 2,30.

Ce PLQ prévoyait une diminution du nombre de places de stationnement voiture par rapport au PLQ de 1994, soit sept cent trente-huit places au lieu des mille septante-cinq prévues dans le précédent PLQ. Il prévoyait mille trois cent
soixante-quatre places pour les vélos et deux cent septante-neuf places pour les deux roues motorisés.

Il prévoyait notamment la création d’un nouvel accès au quartier par la rue de la Tambourine via la route de Troinex, une cession au profit de la commune étant prévue sur la parcelle n° 2'902, ce qui impliquait la démolition de la place de jeux créée par Cooplog. L’accès au PLQ était ainsi prévu par trois voies : l’accès actuel au croisement de la route de Drize et la route de Troinex ; le second accès créé par voie dérogatoire et la troisième à venir, depuis la route de Troinex sur la rue de la Tambourine par la parcelle n° 2'902. Ces trois chemins seraient indépendants. Il n’y aurait pas de connexion entre eux. Cette solution permettait d’abandonner l’accès initialement prévu depuis le chemin Vert qui devait passer devant l’école. En lieu et place était prévu un aménagement de type « place publique ».

17. Par acte du 26 mars 2018, Cooplog a interjeté recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) contre les arrêtés adoptant le PLQ précité et statuant sur son opposition. Elle a conclu à l’annulation de l’arrêté et, cela fait, au renvoi de la cause au Conseil d’État pour qu’il statue en procédant à la modification du PLQ en renonçant à la suppression de l’espace de jeux pour enfants ainsi qu’à la cession à la commune de Carouge des emprises correspondantes situées sur la parcelle n° 2'902. Préalablement, un transport sur place devait être ordonné.

a. Le principe de la bonne foi de l’administration avait été violé. L’État avait tout à la fois conclu un contrat de superficie avec elle, allant jusqu’en 2077, alors même qu’il approuvait le PLQ, restreignant ainsi le droit de superficie dont elle bénéficiait.

Par courrier du 22 avril 2015, la direction de la gestion et valorisation du département des finances lui avait indiqué que le projet de PLQ visait à apporter différentes modifications sur la parcelle n° 2'902, soit :

- la suppression de l’espace de jeux pour enfants situé à l’extrême sud-ouest de la parcelle, côté route de Troinex ;

- la création en lieu et place d’un carrefour entre la rue de la Tambourine et la route de Troinex ;

- consécutivement, le prolongement de la rue de la Tambourine ;

- la cession à la commune de Carouge des emprises correspondantes situées sur la parcelle n° 2'902.

Elle avait précisé que ses propositions avaient été élaborées par l’office de l’urbanisme sans que l’office des bâtiments en soit informé. De son point de vue, cela constituait un préjudice avéré du potentiel d’utilisation de la parcelle. Elle comptait intervenir dans ce sens.

S’en étaient ensuivis différents échanges de correspondance, dont notamment une lettre de la commune de Carouge, le 16 mai 2017, adressée à tous les acteurs fonciers concernés et précisant : « Soyez donc assurés que le Conseil administratif n’envisage pas d’expropriation pour obtenir ces cessions, mais qu’il entend mener un dialogue constructif ».

La recourante avait investi CHF 109'913.65 pour l’espace de jeux pour enfants situé sur sa parcelle. Par son attitude contradictoire, l’État violait le principe de la bonne foi.

b. Par ailleurs, la garantie de la propriété était violée. Le PLQ n’était pas justifié par un intérêt public prépondérant et restreignait de manière disproportionnée l’exercice de ses droits de bénéficiaire du droit de superficie. Le Conseil d’État ne démontrait pas que l’intérêt public à la réduction du trafic dans le secteur serait plus important que l’intérêt public à conserver une place de jeux qui profitait quotidiennement aux enfants du quartier. Par ailleurs, une coopérative d’habitation poursuivait par essence un but d’intérêt public, soit celui de créer et de gérer des logements bon marché, répondant à une certaine qualité et offrant un cadre de vie agréable à ses habitants. La construction de la route querellée n’était qu’une des mesures prévues pour diminuer le trafic. La solution consistant à supprimer la place de jeux n’était ainsi pas la seule mesure qui puisse permettre d’atteindre ce but. Par ailleurs, la commune n’entendait pas procéder à des expropriations. Il était patent que l’aménagement prévu ne se réaliserait donc pas. Enfin, le PLQ était contraire au contrat de superficie conclu entre l’État et elle jusqu’en 2077.

18. Le Conseil d’État a conclu au rejet du recours.

19. Cooplog n’a pas souhaité produire de réplique dans le délai qui lui avait été imparti.

20. Sur ce, les parties ont été informées que la cause était gardée à juger.

1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable de ces points de vue (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du
26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 35 de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 - LaLAT - L 1 30 ; art. 62 al. 1
let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA -
E 5 10).

2. La recourante sollicite un transport sur place.