Décisions | Chambre des assurances sociales de la Cour de justice Cour de droit public

En la cause

contre

4.2 Les conditions de l'art. 8 al. 1, qui sont cumulatives (ATF 124 V 215 consid. 2), sont précisées par plusieurs dispositions de la LACI et de l'ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 (ordonnance sur l’assurance-chômage, OACI - RS 837.02), ainsi que - dans les limites d'admissibilité de telles directives administratives (ATF 144 V 202 ; 144 V 195 ; ATAS/1191/2014 du 18 novembre 2014 consid. 4 et doctrine et jurisprudence citées) - par les instructions édictées par le Secrétariat d'État à l'économie (ci-après : SECO) en sa qualité d'autorité de surveillance de l'assurance-chômage chargée d'assurer une application uniforme du droit (art. 110 LACI), notamment par le biais du Bulletin relatif à l'indemnité de chômage (ci-après : Bulletin LACI IC).

4.3 La condition de satisfaire aux exigences du contrôle, posée par l'art. 8 al. 1 let. g LACI, renvoie aux devoirs de l'assuré et prescriptions de contrôle prévus par l'art. 17 LACI. Les al. 1 à 3 de cette disposition-ci imposent aux chômeurs des devoirs matériels, qui concernent la recherche et l'acceptation d'un emploi, ainsi que la participation aux mesures de marché du travail et aux séances et entretiens obligatoires, ainsi que des devoirs formels, qui ont pour objet l'inscription au chômage et la revendication régulière des prestations au moyen de formules officielles (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n. 1 ad art. 17 LACI).

4.4 Selon la jurisprudence, l’assuré qui ne se rend pas à un entretien de conseil doit en principe être sanctionné si l’on peut déduire de son comportement une légèreté, de l’indifférence ou un manque d’intérêt par rapport à ses obligations de chômeur ou de bénéficiaire de prestations. En application du principe de proportionnalité, l’assuré qui a manqué un rendez-vous consécutivement à une erreur ou à une inattention de sa part et qui s’en excuse spontanément ne peut toutefois être suspendu dans l’exercice de son droit à l’indemnité si l’on peut par ailleurs déduire de son comportement général qu’il prend ses obligations très au sérieux (arrêt du Tribunal fédéral des assurances sociales C 145/01 du 4 octobre 2001, consid. 2. b ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, n. 50 ad art. 30 et références citées). Tel est le cas, notamment, s'il a rempli de façon irréprochable ses obligations à l'égard de l'assurance-chômage durant les douze mois précédant cet oubli (arrêts 8C_675/2014 du 12 décembre 2014 consid. 3 ; 8C_447/2008 du 16 octobre 2008 consid. 5.1, in DTA 2009 p. 271 et la référence). Il suffit que l'assuré ait déjà commis une faute, de quelque nature qu'elle soit, sanctionnée ou non, pour qu'une sanction se justifie en cas d'absence injustifiée (DTA 2013 p. 185).

4.5 Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé injustifié de sanctionner une assurée qui ne s’était pas présentée à un entretien parce qu’elle avait confondu la date de son rendez-vous avec une autre, ou un assuré qui était resté endormi mais avait immédiatement appelé l’autorité, à son réveil, pour s’excuser de son absence, tous deux s'étant toujours montrés ponctuels auparavant (arrêt C 145/01 du 4 octobre 2001) ; de même, il a estimé qu'une sanction ne s'imposait pas s'agissant d'un assuré s'étant trompé de date (arrêt du Tribunal fédéral 8C_157/2009 du 3 juillet 2009), ou encore, s'agissant d'une assurée ayant cru à tort que l'entretien était reporté, estimant que, dans un tel contexte, on ne pouvait lui reprocher de n'avoir pas présenté spontanément des excuses, puisqu'elle ne pouvait se rendre compte par elle-même de son manquement (arrêt du Tribunal fédéral 8C_928/2014 du 5 mai 2015).

4.6 Cependant, pour tirer parti de cette jurisprudence, encore faut-il que l'assuré ait agi spontanément et immédiatement (arrêt du Tribunal fédéral 8C_675/2014 consid. 4.3).

La situation de l'assuré qui arrive en retard à son rendez-vous et en informe le conseiller en personnel est comparable à celle d'un assuré qui a oublié de se rendre à un entretien (arrêt du Tribunal fédéral 8C_469/2010 du 9 février 2011 consid. 2.3). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a annulé la sanction infligée à une assurée qui avait téléphoné pour prévenir de son retard à son entretien, en raison d’un autre rendez-vous ayant pris du retard. Ce retard résultait d’une mauvaise planification de ses activités, mais une telle situation ne devait pas être appréciée de manière plus sévère que celle d'un assuré qui oubliait de se rendre à un entretien de conseil et s'en excusait spontanément.

Dans un arrêt de la chambre de céans (ATAS/235/2017 du 22 mars 2017), la suspension de l’indemnité de chômage a été confirmée pour un assuré arrivé avec quinze minutes de retard à son entretien en raison du trafic, tout en ayant préalablement informé l’ORP. Ce retard ne pouvait être qualifié d’inadmissible, mais, dans la mesure où l’assuré n’en était pas à son premier manquement, une sanction s’imposait.

4.7 À Neuchâtel, le juge cantonal a annulé la sanction d’une assurée arrivée en retard à son entretien de conseil, parce qu’elle avait confondu son heure de rendez-vous. En effet, son retard provenait d’une erreur et ne pouvait être interprété comme un manque de ponctualité chronique ou le signe qu’elle n’aurait pas pris ses obligations au sérieux (arrêt de la Cour de droit public de Neuchâtel du 24 juillet 2015, X. c/ Office régional de placement, publié au RJN 2015 p. 472).

5.

5.1 La suspension du droit à l'indemnité est soumise exclusivement aux dispositions de la LACI et de ses dispositions d'exécution (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sicherheit, SBVR vol. XIV, 2^ème éd. 2007, p. 2424 n. 825). L'art. 30 al. 1 let. d LACI dispose que le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente. Le défaut ou l’insuffisance de recherches d’emploi et la remise tardive de recherches d’emploi effectuées représentent des inobservations des prescriptions de contrôle du chômage ou des instructions de l’autorité compétente, visées par l’art. 30 al. 1 let. d LACI.

5.2 Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l’indemnité est destinée à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l’assuré, d’une manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_316/2007 du 6 avril 2008 consid. 2.1.2).

Les motifs de suspension précités peuvent donner lieu à une sanction non seulement en cas de faute intentionnelle, mais aussi en cas de négligence légère. D’une manière générale, un comportement simplement évitable justifie une sanction (Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, 2014, ad. art. 30 n° 15).

5.3 Conformément à l’art. 30 al. 2 LACI, l'autorité cantonale prononce la suspension au sens de l'al. 1 let. d. La durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute selon l'art. 30 al. 3 3^ème phr. LACI. L'OACI distingue trois catégories de faute - à savoir les fautes légères, moyennes et graves - et prévoit, pour chacune d'elles, une durée minimale et maximale de suspension, qui est de un à quinze jours en cas de faute légère, de seize à trente jours en cas de faute de gravité moyenne, et de trente et un à soixante jours en cas de faute grave (art. 45 al. 3 OACI). Si l'assuré est suspendu de façon répétée dans son droit à l'indemnité, la durée de la suspension est prolongée en conséquence. Les suspensions subies pendant les deux dernières années sont prises en compte dans le calcul de la prolongation (art. 45 al. 5 OACI).

5.4 Selon la jurisprudence rendue à propos de l'ancien art. 45 al. 2bis OACI (devenu l'art. 45 al. 5 OACI), il y a lieu de sanctionner plus sévèrement un assuré qui a déjà fait l'objet de sanctions antérieures et ce sans égard à la nature des motifs de sanction retenus (arrêt du Tribunal fédéral 8C_518/2009 du 4 mai 2010 consid. 5). En cas de succession de fautes liées à des motifs de sanctions différents, pour la dernière faute commise, il convient d'appliquer la fourchette correspondant au motif de la dernière faute, et ce pour un premier manquement, à quoi il faut ajouter quelques jours de suspension, selon l'appréciation de l'autorité compétente (barème SECO, D63a-D64). Plus le premier manquement est grave et récent, plus le nombre de jours à ajouter pour la dernière faute commise doit être élevé (Boris RUBIN, op. cit., n. 126 ad art. 30).

La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu de la faute, mais aussi du principe de proportionnalité (Thomas NUSSBAUMER, op. cit., p. 2435, n° 855).

5.5 En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté dans son bulletin LACI IC un barème indicatif à l'intention des organes d'exécution (ci-après : barème SECO). Un tel barème constitue un instrument précieux pour les organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que subjectives - du cas d'espèce, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (cf. arrêt du Tribunal fédéral 8C_601/2012 du 26 février 2013 consid. 4.1, non publié in ATF 139 V 164 et les références ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_537/2013 du 16 avril 2014 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 5.1). De plus, les directives administratives ne sont pas contraignantes pour le tribunal. Toutefois, la juridiction en tient compte dans sa décision, pour autant qu'elles permettent une interprétation des dispositions légales applicables qui soit adaptée au cas d'espèce et lui rende justice. Le juge ne s'écarte donc pas des directives administratives sans motif pertinent si elles représentent une concrétisation convaincante des exigences légales. À cet égard, les efforts de l'administration pour assurer une application égale de la loi par le biais de directives internes sont pris en compte (arrêt du Tribunal fédéral 8C_214/2020 du 18 février 2021 consid. 3.2 ; ATF 141 V 365 consid. 2.4).

5.6 Selon le barème SECO, lorsque la personne assurée est suspendue durant la période d’observation de deux ans pour la même raison (le même état de fait), l’autorité cantonale respectivement les offices régionaux de placement prolongent la durée de suspension en suivant la grille de suspension (chiffre D63c) (arrêt du Tribunal fédéral 8C_214/2020 du 18 février 2021 consid. 3.2).

5.7 La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C_194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.2). Le pouvoir d’examen de la chambre de céans n’est pas limité à la violation du droit mais s’étend également à l’opportunité de la décision administrative (« Angemessenheitskontrolle »). En ce qui concerne l’opportunité de la décision en cause, l’examen du tribunal porte sur le point de savoir si une autre solution que celle que l’autorité, dans un cas concret, a adoptée dans le cadre de son pouvoir d’appréciation et en respectant les principes généraux du droit, n’aurait pas été plus judicieuse quant à son résultat. Le juge des assurances sociales ne peut toutefois, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l’administration ; il doit s’appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_758/2017 du 19 octobre 2018 consid. 4.3 ; Boris RUBIN, op. cit., n. 110 ad art. 30).

6. En ce qui concerne la preuve, le juge des assurances sociales fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 130 III 324 consid. 3.2 et 3.3 ; 126 V 360 consid. 5b, 125 V 195 consid. 2). Il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l'assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a).

7.

7.1 En l'espèce, le recourant admet les faits, mais allègue, dans un premier grief, que c’est pour des raisons excusables, dues à la panne de son téléphone mobile, qu’il n’a pas pu avertir l’ORP, 24 heures à l’avance, de son absence à l’entretien de conseil du 30 août 2022.

À teneur des pièces transmises par le recourant, on constate l’existence d’un bon de réparation d’un téléphone mobile, daté du 3 septembre 2022.

Dans son courrier d’opposition du 27 septembre 2022, l’assuré allègue que « lorsque le téléphone a pu être réparé la mémoire n’a pas été complètement rétablie et le rendez-vous avec mon conseiller le 30 août n’a pas été affiché. Ce problème technique m’a empêché de me rendre disponible pour l’entretien ».

Or, le recourant ne démontre pas à quelle date son téléphone portable est tombé en panne. Le bon de réparation qu’il transmet est daté du 3 septembre 2022, soit le jour du dépôt du téléphone en vue de la réparation, le délai prévu pour cette dernière - tel qu’il est mentionné sur le bon de réparation - étant de 48 heures.

Il semble douteux que ce soit uniquement après le 3 septembre 2022 et une fois le téléphone réparé que le recourant ait pris connaissance du jour prévu pour son entretien de conseil, ce d’autant moins que sa note d’explication portant la date du 30 août 2022, accompagnant le formulaire de recherches d’emploi daté du 31 août 2022 et réceptionné par l’OCE le 5 septembre 2022, est adressée à son conseiller et mentionne « J’ai un rendez-vous avec vous et je m’excuse pour la gêne occasionnée ».

Il résulte de ce qui précède que c’est avant la panne de son téléphone mobile que l’assuré avait pris connaissance de l’information de l’intimé concernant le rendez-vous fixé le 30 août 2022. Il était donc en possession de cette information et aurait pu informer l’ORP du fait qu’il devait travailler le jour de l’entretien, avec un préavis de 24 heures.

En effet, la convocation à l’entretien de conseil a été transmise par courriel du 26 juillet 2022, à l’adresse A______@gmail.com, ce qui implique que le recourant pouvait accéder audit courriel de convocation à travers la messagerie Gmail - auprès d’un cybercafé s’il ne possède pas d’ordinateur ou de tablette - et vérifier le jour et l’heure de l’entretien, même si son téléphone portable était tombé en panne dans l’intervalle.

De surcroît, s’il avait oublié la date et l’heure de l’entretien, il pouvait contacter l’ORP afin d’obtenir ces informations, ce d’autant plus qu’il avait reçu bien en avance – plus d’un mois - le courriel de convocation.

Compte tenu de ces éléments, la chambre de céans considère que l’assuré s’est montré négligent dans la gestion de ses communications avec l’ORP et que c’est en raison de cette négligence qu’il n’a pas été en mesure d’informer l’ORP, avec un préavis de 24 heures, de son absence à l’entretien prévu pour le 30 août 2022.

Dès lors, le principe de la faute doit être admis.

7.2 Dans un second grief, le recourant conteste la prise en compte d’un premier manquement dans la fixation de la quotité de la suspension du droit l’indemnité, alléguant que le prétendu manquement a eu lieu avant son inscription auprès de l’ORP, au mois de janvier 2022, raison pour laquelle il ne devrait pas être pris en compte.

L’ORP ne s’est pas déterminé sur ce point, se contentant de conclure à la confirmation de la décision querellée.

Il convient tout d’abord de préciser que cette première sanction est entrée en force et qu’il est trop tard pour remettre en question sa quotité, fut-elle « astronomique » comme le soutient le recourant.

Sur le fond, c’est à tort que le recourant conteste la prise en compte de la sanction prononcée pour une faute commise antérieurement à l’inscription auprès de l’ORP ; en effet, les obligations du demandeur d’emploi ne prennent pas naissance au moment de l’inscription auprès de l’ORP, mais bien avant.

L’art. 26 al. 2 OACI stipule que l'obligation de rechercher un emploi prend naissance déjà avant le début du chômage. Il incombe, en particulier, à un assuré de s'efforcer déjà pendant le délai de congé de trouver un nouvel emploi (DTA 2005 no 4 p. 58 consid 3.1 [arrêt du 26 mars 2004, C 208/03] et les références, 1993/1994 no 9 p. 87 consid. 5b et la référence ; Thomas Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Soziale Sicherheit, 2ème éd., n. 837 et 838 p. 2429 sv. ; Boris RUBIN, Assurance-chômage, Droit fédéral, Survol des mesures cantonales, Procédure, 2ème éd., Zurich 2006, p. 388). Il s'agit là d'une règle élémentaire de comportement de sorte qu'un assuré doit être sanctionné même s'il n'a pas été renseigné précisément sur les conséquences de son inaction (cf. ATF 124 V 225 consid. 5b p. 233 ; arrêts des 1^er décembre 2005 consid 5.2.1, C 144/05 et 29 septembre 2005 consid. 2.2, C 199/05). Cette obligation subsiste même si l'assuré se trouve en pourparlers avec un employeur potentiel (arrêt du 11 septembre 1989, C 29/89). On ajoutera que l'on est en droit d'attendre des assurés une intensification croissante des recherches à mesure que l'échéance du chômage se rapproche (arrêt du 16 septembre 2002 consid 3.2, C 141/02). En particulier, l'obligation de chercher du travail ne cesse que lorsque l'entrée en service auprès d'un autre employeur est certaine (arrêt du Tribunal fédéral 8C_271/2008 du 25 septembre 2008).

Il résulte de ce qui précède que c’est à juste titre que l’intimé a pris en compte le précédent manquement du recourant se rapportant au nombre insuffisant de recherches d’emploi effectuées pendant le délai de résiliation et sanctionné par la décision sur opposition du 4 avril 2022.

L’existence de cette sanction suffit à démontrer que le recourant n’a pas rempli de façon irréprochable ses obligations à l'égard de l'assurance-chômage durant les douze mois précédant la décision querellée, comme cela ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêts du Tribunal fédéral 8C_675/2014 du 12 décembre 2014 consid. 3 ; 8C_447/2008 du 16 octobre 2008 consid. 5.1, in DTA 2009 p. 271 et la référence). Au regard du principe de proportionnalité, il suffit que l'assuré ait déjà commis une faute, de quelque nature qu'elle soit, sanctionnée ou non, pour qu'une sanction se justifie.

7.3 Reste à savoir si la quotité de la sanction est conforme au principe de proportionnalité.

Le barème SECO D79 ch. 3.B/1, concernant la non-observation des instructions de l’ORP, sans motif valable, pour la première fois, prévoit une sanction pouvant aller de trois à dix jours de suspension du droit à l’indemnité.

La sanction prononcée, soit six jours de suspension du droit à l’indemnité, correspond au nombre de jours de suspension minimum prévu en cas d’inobservation des instructions de l’ORP (soit trois jours), à quoi l’intimé a additionné la totalité des jours de suspension correspondant à la première sanction (également trois jours).

Le recourant conteste la durée de la suspension retenue dans la décision querellée au motif que ce manquement ne doit pas être pris en compte comme une récidive, dès lors que la première décision de sanction concernait un manquement antérieur à l’inscription à l’ORP.

À teneur du barème SECO D63d, la durée de suspension peut être prolongée en cas de suspensions répétées pour un fait différent, si la personne assurée est à nouveau suspendue, durant la période d'observation de deux ans.

La première sanction a été prononcée au mois d’avril 2022 et date donc de moins de deux ans, ce qui implique qu’elle peut être prise en compte dans la fixation de la sanction prononcée dans la décision querellée du 24 octobre 2022 ; l’argument soulevé par le recourant selon lequel la première sanction visait des faits antérieurs à son inscription au chômage n’est pas pertinent, comme cela a été vu supra.

Il n’existe, en l’état, aucune circonstance permettant à la chambre de céans de retenir une durée de suspension plus courte que celle décidée par l’OCE, étant rappelé que le juge des assurances sociales ne peut, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l’administration et doit s’appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C 758/2017 du 19 octobre 2018 consid. 4.3 ; Boris RUBIN, op. cit., n. 110 ad art. 30).

8. Par conséquent, la chambre de céans n’a d’autre choix que de confirmer le bien-fondé de la décision querellée et de rejeter le recours.

9. Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 61 let. fbis LPGA, en lien avec l’art. 1 al. 1 LACI).

PAR CES MOTIFS,
LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

À la forme :

1.        Déclare le recours recevable.

Au fond :

2.        Le rejette.

3.        Dit que la procédure est gratuite.

4.        Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le